[Re] Découvertes

Le revenu de solidarité active : principe de construction et effets attendus1

Clément Bourgeois,
Chloé Tavan.

Le 1er juin dernier, le revenu de solidarité active (RSA) a remplacé le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API). Plus qu'un changement d'appellation, ce RSA - porté par Martin Hirsch - doit permettre d'améliorer le niveau de vie des plus pauvres et les inciter à rejoindre le marché du travail.

Dans un article très récent que nous reproduisons ici, la direction générale du Trésor et de la Politique économique (DGPTE) présente le fonctionnement du RSA et évalue ses effets potentiels.

À sa création en 1988, le revenu minimum d'insertion (RMI) devait protéger, de façon temporaire, quelques centaines de milliers d'individus de la grande précarité. Vingt ans plus tard, on compte plus d'1,1 million de bénéficiaires.

Au-delà de cette forte augmentation, la relative iner-tie à la baisse du nombre de bénéficiaires du RMI en période de diminution du chômage et l'existence d'une fraction d'entre eux durablement inscrits illustrent la mutation du dispositif : pensé comme un filet de sécurité face à la grande pauvreté, le RMI est aujourd'hui un pilier du système de protection sociale français, indemnisant des personnes exclues plus ou moins durablement du marché du travail. Parallèlement, les instruments classiques de politique sociale (minima sociaux) ou salariale (Smic) ont montré leurs limites pour lutter contre le phénomène des " travailleurs pauvres ", mis en lumière en France depuis une dizaine d'années. Dans ce contexte, le revenu de solidarité active (RSA), mis en place au 1er juin 2009, vise trois objectifs : lutter contre la pauvreté laborieuse, accroître les gains financiers du retour à l'emploi et simplifier le système de prestations.

Le constat antérieur au RSA : un système sociofiscal complexe, qui rémunère parfois peu le retour au travail et protège mal les travailleurs contre le risque de pauvreté

Un enchevêtrement de dispositifs destinés à lutter contre la pauvreté et à inciter à l'emploi

La politique de lutte contre la pauvreté repose en France sur de multiples instruments :

  • les minima sociaux, destinés aux personnes ayant de très faibles ressources, ont été créés progressivement à destination de populations ciblées : personnes âgées ou handicapées en incapacité de travailler, parents fragilisés par une rupture familiale, chômeurs en fin de droits. Si la création du RMI a rompu avec cette approche catégorielle, elle n'a pas pour autant conduit à une simplification : neuf minima sociaux coexistaient en 2008, avec leurs règles d'attribution et leur barème propres ;
  • de nombreuses prestations, aides aux familles ou au logement, sont accordées sous condition de ressources ou sont dégressives avec le montant des ressources. Elles jouent un rôle très important dans la lutte contre la pauvreté, notamment des familles ;
  • enfin, un certain nombre de droits ou d'aides spécifiques ont été attribués sous condition de ressources ou sous condition de statut de bénéficiaire d'un minimum social (" droits connexes "2) et mis progressivement en place au niveau national ou local.

L'enchevêtrement de ces différents outils conduit à un système complexe et peu cohérent. Destinés à soutenir les ressources des personnes les plus démunies, ces dispositifs peuvent avoir pour conséquence de diminuer leur gain au travail. En effet, en raison du caractère différentiel des minima sociaux3 et de l'existence de prestations sous condition de ressources, une augmentation des revenus du travail se traduit par une diminution des aides versées.

En outre, certains droits indirects, notamment les droits connexes, peuvent être perdus. Au final, la reprise d'une activité peut ne pas s'accompagner d'une amélioration du niveau de vie, ce qui pose un problème d'incitation (" trappe à inactivité ") et de justice. Quand bien même les gains à la reprise d'emploi existent, les incertitudes liées au manque de lisibilité du système sociofiscal peuvent constituer des freins à l'activité.

Diverses mesures ont été prises au tournant des années 20004 pour faire face à ce phénomène. Le dispositif d'intéressement, qui permet de cumuler temporairement revenus d'activité et minima sociaux, prévu dès la création du RMI, a été élargi au champ des bénéficiaires de l'API en 1998 et réformé en 2006 pour rendre plus attractives les reprises d'emploi supérieures au mi-temps. Pour l'ensemble des personnes à faibles revenus, d'autres réformes ont, depuis 2000, contribué à améliorer la progressivité des transferts et des prélèvements : réforme de la taxe d'habitation, modification du barème des aides au logement, de la décote et du barème de l'impôt sur le revenu. Enfin, la PPE, créée en 2001 puis revalorisée fortement, notamment en faveur des personnes à temps partiel, a amélioré les gains à l'activité.

Des gains financiers à travailler limités pour certaines configurations et peu lisibles

Le bilan de ces mesures reste cependant en demi-teinte. Les trappes à inactivité au sens strict ont certes été gommées, mais les gains monétaires à la reprise d'activité restent très faibles lorsque l'intéressement prend fin, notamment dans le cas des familles monoparentales ou des couples monoactifs avec enfants (cf. tableau 4). Ils ne permettent pas toujours de compenser les coûts qui peuvent être liés à l'exercice d'un emploi (garde d'enfant, transport, déménagement...).

Tableau : Augmentation du revenu disponible suite à la reprise d'un emploi, avant et après le RSA (tableau 4)

La restauration de gains à la reprise d'emploi n'a, en outre, été obtenue qu'au prix de la création de nouveaux dispositifs et de la complexification de l'ensemble du système.

Enfin, la PPE et l'intéressement sont mal connus par les populations qui pourraient en bénéficier5, et leur calendrier de versement limite leur efficacité : la PPE est pérenne, mais versée avec un décalage d'un an ; l'intéressement est immédiat, mais limité dans le temps.

Une efficacité limitée en matière de lutte contre la pauvreté

Malgré la multiplicité des instruments et les moyens qui y sont consacrés, la pauvreté monétaire n'a pas significativement reculé depuis 2002, et 1,7 million de travailleurs étaient considérés comme pauvres en 2005.

L'impact de la PPE sur la diminution du taux de pauvreté est limité, y compris pour les personnes en emploi, en raison notamment de son barème qui ne couvre pas les très faibles rémunérations (en deçà de 0,3 Smic) et prend mal en compte la situation familiale (ce qui pénalise notamment les familles nombreuses). Ainsi, en 2006, la moitié des travailleurs pauvres ne bénéficiait pas de la PPE6.

La construction du RSA : un complément de revenu pérenne qui garantit aux ménages les plus modestes qui travaillent une progression de leur revenu total

Une construction progressive alliant expérimentation et concertation

Proposé par la commission " Famille, Vulnérabilité, Pauvreté "7, le RSA a été expérimenté dans 34 départements à partir de fin 2007 afin d'évaluer ses modalités pratiques de mise en oeuvre et son impact pour les bénéficiaires.

Les conclusions de ces évaluations ont été reprises dans un rapport au Parlement en mai 2009.

En parallèle, un processus de concertation a débouché sur la publication d'un livre vert en mars 2008, exposant les raisons d'une intervention publique et les objectifs visés, ainsi que les questions à trancher. La loi généralisant le RSA a été promulguée le 1er décembre 2008 et le nouveau droit ouvert au 1er juin 2009.

Une prestation monétaire unique qui complète les ressources jusqu'à un revenu cible croissant avec les revenus du travail

Le principe du RSA est de compléter les revenus du foyer pour les porter à un niveau garanti croissant avec les revenus d'activité et fonction des charges de famille (cf. figure 1). Il joue donc un double rôle : il assure un revenu minimal en cas d'inactivité (composante appelée " RSA socle ") et offre un complément de revenu pour les ménages modestes qui travaillent (composante appelée " RSA chapeau "). Au final, le " RSA englobant " (socle et chapeau) conserve les caractéristiques principales du RMI et de l'API : il est familialisé et différentiel, versé mensuellement sur la base des ressources du trimestre précédent. Son montant est revalorisé annuellement en fonction de l'inflation.

Graphique : Schéma simplifié du RSA (figure 1)

Un filet de sécurité en cas d'inactivité

Pour les ménages aux revenus d'activité faibles ou nuls, le RMI et l'API sont fusionnés en une composante unique appelée RSA " socle ". La fusion avec l'allocation de solidarité spécifique (ASS) n'a pas été retenue à ce stade et devra faire l'objet d'une réflexion en concertation avec les partenaires sociaux.

La fusion s'est effectuée dans une logique de " droits constants " : les conditions d'éligibilité (notamment l'ouverture du droit à partir de 25 ans, sauf en cas de charge de famille), le montant - familialisé - de la prestation et les ressources prises en compte pour son calcul sont inchangés.

Un complément de revenu qui garantit un gain immédiat et pérenne à l'activité

Pour les ménages ayant des revenus d'activité, le revenu garanti est égal au revenu en cas d'inactivité, augmenté d'une part - indépendante de la situation familiale ou du niveau de revenu - des revenus d'activité : quand ceux-ci progressent de 100, les prestations diminuent de 38 (contre 100 dans le cas du RMI et de l'API), si bien que les ressources globales progressent de 62 (taux de cumul de 62 %).

La nouvelle prestation se distingue de l'intéressement par son caractère pérenne, et de la PPE par sa nature immédiate et familialisée. Si la mise en place du RSA a rendu les mécanismes d'intéressement caducs, il n'en est pas de même de la PPE qui, ciblée sur un public plus large, est partiellement maintenue : lorsque le " RSA chapeau " perçu durant l'année par un foyer est inférieur à sa PPE, un complément de PPE lui est versé l'année suivante (cf. figure 2).

Graphique : Articulation RSA/PPE (figure 2)

Enfin, les droits connexes nationaux sont désormais liés au niveau de ressources et non au statut, ce qui évite les effets de seuil et les pertes de droits liées à la reprise d'emploi.

Un dispositif d'insertion renforcé et adapté aux besoins de chaque bénéficiaire, avec pour but le retour à l'emploi

Le complément de revenu apporté par le " RSA chapeau " contribue à lever les freins monétaires à la reprise d'une activité, mais ne résout pas l'ensemble des problèmes sociaux auxquels les bénéficiaires de minima sont confrontés. Le volet monétaire du RSA s'accompagnera d'un renforcement de l'accompagnement et de la définition d'un nouvel équilibre des droits et des devoirs :

  • les allocataires qui ne travaillent pas ou qui tirent de leur travail des ressources très limitées sont tenus de rechercher un emploi ou d'entreprendre les démarches nécessaires à leur insertion sociale ou professionnelle ;
  • à cette fin, ils sont systématiquement orientés vers Pôle Emploi, ou un organisme de placement, où ils sont suivis par un référent unique ;
  • ce n'est que lorsque des difficultés sociales particulières (de logement ou de santé notamment) le justifient que l'allocataire n'est pas soumis à l'obligation de recherche d'emploi, mais orienté vers des démarches d'insertion définies par contrat ;
  • en cas de non-respect du projet personnalisé d'accès à l'emploi ou de son contrat, ou encore de radiation sans motif légitime de la liste des demandeurs d'emploi, le président du Conseil général peut suspendre le versement de tout ou partie du RSA.

En outre, une aide personnalisée de retour à l'emploi peut être attribuée à l'allocataire, afin de prendre en charge certains coûts liés à l'accès à l'emploi (aide à l'achat d'un véhicule, frais de transport...). Les bénéficiaires du RSA en emploi pourront également bénéficier des services de Pôle Emploi afin de consolider leur situation sur le marché du travail.

Les effets attendus du RSA : diminution de la pauvreté et incitation accrue à l'emploi

La phase de construction du RSA a donné lieu à des travaux d'évaluation ex ante examinant les propriétés redistributives de la nouvelle mesure et son impact sur la pauvreté, à l'aide notamment d'une maquette de cas-types, Paris, et d'un modèle de microsimulation, Saphir8 (cf. encadré). Ces travaux apportent un éclairage sur les effets attendus de la réforme, sans pour autant prétendre décrire ses conséquences effectives. Deux points doivent être particulièrement soulignés : les simulations ont été effectuées sur des données représentatives d'une situation socio-économique très différente de celle dans laquelle est mis en place le RSA ; elles n'intègrent pas de modification des comportements, alors que le RSA vise précisément à influer sur ces comportements.

Texte associé : Les outils utilisés pour les simulations

Tableau : Nombre de ménages bénéficiaires du RSA et montant moyen de RSA (tableau 1)

Ces travaux ont permis d'analyser l'impact de la composante nouvelle du RSA, qui varie avec les revenus d'activité, appelée RSA " chapeau ". Les sommes versées à ce titre sont estimées à 2,9 milliards d'euros par an après montée en charge, soit une dépense supplémentaire de 1,5 milliard d'euros par rapport aux dispositifs existants.

Une mesure centrée sur les travailleurs les plus modestes

Environ 1,8 million de ménages actifs devraient percevoir un complément de revenu grâce au RSA

En année pleine et après montée en charge, environ 3,3 millions de ménages devraient percevoir, au moins une fois dans l'année, du RSA englobant, soit près de 12 % des ménages de France métropolitaine. Un trimestre donné, on estime que le nombre d'allocataires du RSA englobant sera de l'ordre de 2,6 millions. Parmi eux, une part ne percevra que du RSA socle (0,8 million), une part du RSA socle complété par du RSA chapeau (0,4 million) et une part, les nouveaux allocataires, du RSA chapeau uniquement (1,4 million). Les ménages ne percevant que du RSA chapeau représenteront ainsi plus de la moitié des bénéficiaires de la nouvelle prestation. Le RSA englobant concernerait 6,9 millions de personnes, bénéficiaires en leur nom ou personnes à charge, soit 11 % de la population ; le RSA chapeau, 5,1 millions.

Le montant moyen de RSA varie fortement selon la situation d'activité : les ménages éligibles au RSA socle recevraient en moyenne 380 euros de RSA socle lorsqu'ils n'ont pas de revenus d'activité et 240 euros lorsqu'ils perçoivent des revenus d'activité. Les ménages éligibles à la partie chapeau bénéficieraient, en plus d'un éventuel socle, d'un nouveau complément de revenu de 130 euros en moyenne par mois.

Une mesure centrée sur les travailleurs modestes...

Le RSA chapeau est, par construction, destiné aux ménages les plus modestes qui travaillent. Ainsi, près d'un quart des ménages appartenant au premier décile de niveau de vie9 en bénéficie un trimestre donné ; 20 % pour les ménages du 2e décile (cf. figure 3). Cette part est bien plus élevée si on se restreint aux ménages ayant des revenus d'activité (respectivement 60 % et 40 %).

Graphique : Part de bénéficiaires du RSA chapeau selon le niveau de vie (figure 3)

... qui bénéficie également aux personnes rémunérées au-delà du Smic

Le public concerné par le RSA dépasse largement le cadre des bénéficiaires actuels du RMI ou de l'API et même celui des salariés à temps partiel. Ainsi, une personne seule ne disposant que de revenus d'activité percevait du RMI jusqu'à ce que ses ressources dépassent 0,4 Smic ; elle pourra désormais percevoir du RSA jusqu'à 1,1 Smic (cf. figure 4). Un couple de salariés rémunérés chacun au Smic, travaillant à plein temps et ayant un ou deux enfants bénéficiera également du RSA. Au total, dans près d'un ménage bénéficiaire du RSA chapeau sur deux, une personne au moins exerce une activité rémunérée au Smic ou au-delà.

Graphique : Points de sortie du RMI et du RSA (figure 4)

Le RSA se traduira par une augmentation du revenu disponible pour 2,3 millions de ménages chaque année

En raison de l'articulation entre le RSA et la PPE, tous les ménages bénéficiaires du RSA ne verront pas forcément leur revenu disponible augmenter suite à la réforme : pour une partie d'entre eux, le RSA constituera une " avance " de PPE. Toutefois, 94 % des 2,4 millions de ménages percevant du RSA chapeau au moins un trimestre dans l'année devraient disposer d'un supplément de revenu disponible, égal en moyenne à 80 euros par mois, soit une progression de 5 % de leur revenu disponible.

Un quart disposeront d'un gain de 130 euros ou plus chaque mois.

Le RSA bénéficie principalement aux ménages les plus modestes, notamment parmi les trois premiers déciles de niveau de vie (cf. figure 5). Les gains sont particulièrement élevés pour les ménages du premier décile dont beaucoup ne bénéficiaient pas de la PPE : leur revenu disponible progressera en moyenne de 130 euros, soit une hausse de 11 %.

Graphique : Part de ménages dont le revenu disponible augmente et supplément de revenu disponible moyen par mois selon le niveau de vie (figure 5)

La réforme profitera particulièrement aux couples monoactifs avec enfants et aux familles monoparentales qui travaillent, parmi lesquels plus d'un quart verront leur revenu disponible progresser (cf. tableau 2).

Tableau : Part de ménages dont le revenu disponible augmente suite au RSA (" gagnants ") et montant supplémentaire de revenu, selon la configuration familliale (tableau 2)

Le RSA ne supprime pas la pauvreté au travail, mais en fait reculer les frontières

Le RSA, dont le barème vise explicitement les ménages aux revenus modestes, réduira la pauvreté. La part de personnes pauvres (au seuil de 60 % du niveau de vie médian) passerait de 12,8 % à 12 % avec le RSA, soit une baisse de 0,8 point10 (cf. tableau 3). Ce sont ainsi environ 500 000 personnes - par construction issues de ménages ayant des revenus d'activité - qui franchiraient le seuil de pauvreté. Le RSA devrait réduire de 6 % le nombre de personnes pauvres, mais de 11 % le nombre de personnes pauvres issues d'un ménage où au moins une personne travaille, avec un impact particulièrement marqué pour les familles monoparentales ou les couples monoactifs avec enfant. Le RSA permettra également de réduire l'" intensité " de la pauvreté, et ainsi d'améliorer la situation des personnes pauvres.

Tableau : Taux de pauvreté et intensité de la pauvreté avec et sans RSA (tableau 3)

Le RSA réduit l'ampleur de la pauvreté au travail en diminuant sensiblement la quotité de travail (mesurée par un temps de travail au Smic ou un taux de salaire horaire) nécessaire pour franchir le seuil de pauvreté pour les personnes seules (avec ou sans enfant) et les couples monoactifs. Avant le RSA, un couple monoactif sans enfant devait, par exemple, exercer un emploi rémunéré à 1,35 Smic horaire à plein temps pour dépasser le seuil de pauvreté ; avec le RSA, le salaire nécessaire est de 1,15 Smic horaire (cf. figure 6). En revanche, l'impact est limité pour les couples biactifs.

Graphique : Revenu d'activité nécessaire pour dépasser le seuil de pauvreté selon la configuration familiale (figure 6)

Malgré l'amélioration permise par le RSA, une rémunération au Smic horaire à temps complet sur l'ensemble de l'année restera insuffisante pour permettre à un couple où un seul adulte est en emploi de franchir le seuil de pauvreté, et ce même en l'absence d'enfants.

Le RSA renforce les gains financiers permanents à la reprise d'activité

Des gains financiers accrus

Le gain monétaire à l'activité augmente fortement avec le RSA, notamment pour les reprises à mi-temps. Les couples monoactifs et les familles monoparentales, dont le gain à travailler était relativement faible dans l'ancien système, voient désormais leur revenu disponible augmenter significativement en cas de reprise d'activité.

En revanche, le gain de revenu disponible à la reprise d'emploi du deuxième conjoint est réduit ; ceci est le corollaire de l'augmentation sensible du revenu disponible des couples monoactifs bénéficiaires du RSA. Si l'incitation à la participation au marché du travail a été largement accrue, le gain relatif au passage d'un temps partiel à un temps plein a, en revanche, été réduit par rapport à la situation préexistante (cf. figure 8).

Graphique : Taux marginal d'imposition apparent, avec et sans RSA, lié à la PPE et au système de prestations sociales (figure 8)

Mais des incitations brouillées par l'articulation complexe entre prestations

La dégressivité de la nouvelle prestation (cumul de 62 % des revenus d'activité), qui contraste avec le caractère entièrement différentiel du RMI, renforce les gains financiers à l'emploi. Le progrès est notable par rapport au système du RMI, dans lequel la reprise d'une activité à temps très partiel ne se traduisait pas toujours par une hausse, à long terme, du revenu disponible. L'évolution du revenu disponible avec le revenu d'activité n'est toutefois pas totalement linéaire. En effet, comme c'était le cas pour le RMI, les allocations logement (AL) sont versées " en sus " du RSA, puisqu'elles n'ont été intégrées dans la base ressources qu'à hauteur d'un forfait logement, indépendant du revenu d'activité (cf. figure 7). Il en résulte une " double dégressivité " pour la tranche de revenu où RSA et allocations logement diminuent simultanément : sur cette plage, une augmentation du revenu d'activité de 100 ne se traduit plus que par une hausse de 27 du revenu disponible (100 - 38 dû au RSA - 35 dû aux AL).

Graphique : Cas type - décomposition du revenu disponible d'une personne seule éligible aux allocations logement (figure 7)

Vingt ans après la création du RMI, le RSA modifie en profondeur le système de prestations sociales. À court terme, dans un contexte conjoncturel très difficile et un marché du travail dégradé, son rôle de soutien au revenu des travailleurs les plus modestes devrait prévaloir. À plus long terme, ses effets incitatifs sur le retour à l'emploi dépendront, au-delà des gains financiers permis par la réforme, du renforcement de l'accompagnement des bénéficiaires, et de la capacité à lever les obstacles non monétaires au retour à l'emploi.

L'évaluation de ce nouvel instrument de politique sociale constituera un enjeu crucial, d'autant plus que des sommes importantes ont été dégagées pour le financer11. Elle devra porter sur ses objectifs propres (lutte contre la pauvreté, incitation à l'emploi, simplification) mais aussi sur ses possibles effets non souhaités (modération salariale, incitation au temps partiel, impact sur la biactivité et donc sur le travail féminin), afin de guider d'éventuelles adaptations du dispositif.

L'articulation du RSA avec les autres outils de politique sociale et fiscale pourrait également être approfondie.

Trois axes de réflexion peuvent d'ores et déjà être identifiés :

  • son articulation avec la PPE et l'évolution de leurs barèmes respectifs ;
  • son articulation avec les allocations logement, dans le cadre de la poursuite de la simplification de notre système de prestations et d'amélioration des incitations ;
  • enfin, son articulation avec les autres mécanismes d'indemnisation (assurance chômage, ASS).

(1) Article initialement paru dans la revue Trésor-Eco n° 61, juillet 2009 disponible à l'adresse :
www.dgtpe.minefi.gouv.fr/TRESOR_ECO/tresoreco.htm.

(2) Exonération de certains impôts ou taxes, couverture médicale universelle complémentaire (CMUC), tarifications sociales...

(3) Le montant versé est égal à la différence entre le plafond de l'allocation et les ressources perçues par ailleurs. Tout euro de salaire supplémentaire se traduit donc par une diminution de l'allocation d'un montant équivalent.

(4) Barnaud L. et Ricroch L., " Les taux marginaux d'imposition : quelle évolution depuis 1998 ? ", Diagnostics Prévisions et Analyses Économiques, n° 63, mars 2005.

(5) Mikol F., Vicard A., Bonnefoy V. et Mirouse B., " La prime pour l'emploi, un dispositif bien connu dans son principe, peu dans ses modalités ", Dossier Solidarité Santé, n° 5, 2008 et Deroyon T., Hennion M., Maigne G. et Ricroch L., " L'influence des incitations financières sur le retour à l'emploi des bénéficiaires du RMI ", in RMI l'état des lieux, coll. " Recherches ", La Découverte, 2008.

(6) Bonnefoy V. et Robert-Bobée I., " La prime pour l'emploi en 2007 : beaucoup de bénéficiaires pour des montants parfois faibles ", Dossier Solidarité Santé, n° 5, 2008.

(7) " Au possible, nous sommes tenus ", rapport de la commission présidée par M. Hirsch, La Documentation française, 2005.

(8) La simulation des scénarios de réforme a été réalisée conjointement avec les modèles de microsimulation de la Drees (Ines), de la Cnaf (Myriade) et de la DGTPE (Saphir).

(9) Le niveau de vie d'un ménage correspond à son rev enu disponible rapporté à son nombre d'unités de consommation. Le premier adulte compte pour une unité, les autres individus de 14 ans ou plus pour 0,5, les enfants de moins de 14 ans pour 0,3.

(10) Le taux de pauvreté calculé par Saphir (12,8 %) diffère de celui de l'Insee (13,2 % en 2006) pour plusieurs raisons : la date, le champ, les ressources prises en compte pour le calcul du revenu disponible. Le taux de pauvreté avec RSA correspond à la part de personnes dont les ressources, y compris RSA, sont inférieures au seuil de pauvreté sans le RSA.

(11) Le surcoût du RSA sera financé par un prélèvement de 1,1 % sur les revenus du capital.

Idées, n°158, page 64 (12/2009)

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