Pratiques

Externalités et intervention publique : l'exemple de l'industrie des carrières

Catherine Gandar-Gervais, professeur agrégée de SES au lycée Georges-de-la-Tour de Nancy et intervenante à l'IUFM de Maxéville (54)

Dans le programme de SES de la classe de première, il est demandé de présenter, dans le chapitre relatif aux fondements de l'intervention des pouvoirs publics, les externalités, celles-ci étant définies comme l'impact positif ou négatif entraîné par les décisions d'un agent économique sur le bien-être des autres agents sans que le mécanisme des prix ne le prenne en compte. La plupart des manuels nous propose, pour y parvenir, des exemples classiques de façon succincte : l'usine qui pollue son environnement, afin de décrire une externalité négative et/ou un apiculteur profitant de la présence proche d'un verger pour l'externalité positive. Mais, concrètement, une action économique n'entraîne-t-elle qu'une externalité à la fois ? Comment celles-ci sont-elles abordées par la collectivité ? Pour y faire face, que font les pouvoirs publics ? L'exemple de l'installation d'une carrière de granulats permet d'enrichir notre présentation des externalités vis-à-vis des élèves.

Présentation de l'activité " carrière " et de la réglementation attachée

À la fin des années 1980, tous les grands groupes cimentiers de l'Europe de l'Ouest (Lafarge, Italcementi...) ont pratiqué une stratégie d'intégration verticale en aval (par le rachat de fabricants de béton afin d'assurer leurs débouchés) et en amont (acquisition de carrières afin d'obtenir les matériaux nécessaires à la fabrication du ciment et/ou du béton).

Or l'activité " carrière " présente certaines particularités intéressantes pour notre enseignement et nécessite, de ce fait, un éclairage approfondi. Les carrières extraient des granulats, ceux-ci sont définis par une norme stricte (norme XP-P18.540). Il s'agit de " l'ensemble des grains de dimensions comprises entre 0 et 125 mm destiné notamment à la confection des mortiers, des bétons, des couches de fondation, de base, de liaison et de roulement des chaussées, des assises et ballasts de voies ferrées, des remblais "[1]1.

Tout d'abord, il faut être conscient que la consommation en volume de granulats est la troisième, en France, après l'air et l'eau (voir l'encadré ci-contre).

Au cours de son existence, un Européen consommera en moyenne...

Chiffres pour une durée de vie de 70 ans :

  • 561 tonnes de sables et graviers
  • 109 tonnes de pétrole
  • 14 tonnes de fer
  • 13 tonnes de sel
  • 12 tonnes d'argiles réfractaires
  • 1,6 tonne d'aluminium
  • 680 kg de cuivre
  • 360 kg de plomb

Source : Minéralinfo (www.mineralinfo.org).

Cette consommation est cependant tacite car intermédiaire : le granulat est en effet présent dans les routes, les voies ferrées, les matériaux de construction..., il est incorporé dans le béton, le préfabriqué... mais est très peu acheté en tant que tel par le consommateur final, ce qui rend son aspect indispensable moins lisible pour l'utilisateur. Par exemple, il faut de 100 à 300 tonnes de granulats pour construire un logement, de 2 000 à 4 000 tonnes pour un hôpital ou un lycée, 10 000 tonnes pour 1 km de voie ferrée et 30 000 tonnes pour 1 km d'autoroute[1] d'où la nécessité d'une production conséquente (voir le graphique 1 et[2]).

La production de granulats (graphique 1)

Source : Union nationale des producteurs de granulats (UNPG).

Depuis la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993, l'extraction de ces matériaux est une activité extrêmement réglementée, soumise à la loi de 1976 relative aux installations classées. Elle stipule que celles-ci doivent respecter des contraintes fortes pour s'implanter sur le territoire national français. Ainsi, dans le cas des carrières, il faut obtenir, pour toute ouverture ou exploitation d'un site, une autorisation administrative délivrée par le préfet lors d'une commission des carrières (organisme consultatif réunissant les maires des communes concernées par l'installation, la Direction départementale de l'équipement (DDE), la Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), la Direction régionale de l'environnement (DIREN), diverses associations de riverains et de préservation de l'environnement, la Direction départementale de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et le préfet), autorisation accordée après la mise en place d'un processus administratif long et complexe (obtention de la maîtrise foncière des terrains convoités, étude d'impact environnemental suite à l'implantation de l'activité, enquête publique et avis de la DRIRE...).

Externalités et effet PUMA

Cinq étapes se succèdent afin d'obtenir l'ouverture d'une carrière, et il faut compter huit ans en moyenne entre le repérage d'un site et son ouverture pour l'exploitation.

Étape 1 : identification du site

Il s'agit de repérer son intérêt géologique et de voir si, à proximité, il y aurait un potentiel client et des possibilités de créer des sites de traitement des granulats...

Étape 2 : maîtrise foncière et sondage

Il s'agit pour les carriers d'obtenir des propriétaires des terrains concernés soit des promesses de vente, soit des contrats de foretage (le carrier achète le droit d'exploiter le sous-sol, sans devenir pour autant propriétaire de la parcelle) qui seront appliqués dès que le projet d'ouverture sera validé. Une fois ces promesses acquises, le carrier exécute des sondages dans les sous-sols afin de vérifier la qualité et la densité du gisement et pour évaluer la rentabilité potentielle du site.

Étape 3 : projet technique, dossier de demande, étude d'impact

Là, les pressions et les contraintes commencent à apparaître réellement. Le carrier commence par évaluer la faisabilité de son projet. Au stade de ce montage technique, une concertation préalable est nécessaire avec différents interlocuteurs :

  • les maires : les élus locaux possèdent un réel pouvoir, car il est nécessaire que le document d'urba- nisme des communes (PLU : plan local d'urbanisme, ancien POS) dont ils ont la charge, soit compatible avec l'activité et ne l'interdise pas. Il faut mettre en place des discussions et des négociations avec les maires concernés, négociations difficiles puisque, comme précédemment énoncé, les granulats sont l'objet d'une consommation indirecte. Par ailleurs, le risque d'une " guerre locale " entre maires défendant leurs intérêts respectifs ou soucieux de contrarier l'élu voisin pourra conduire à une éradication définitive d'un projet d'implantation dont la surface s'étendrait sur leurs deux territoires ;
  • les riverains : en effet, une carrière produit des externalités, au même titre qu'une activité nucléaire ou une déchetterie.

Les externalités négatives concomitantes à l'implantation d'une carrière sont immédiatement identifiables :

  • pollution visuelle (que la carrière soit de type alluvionnaire, c'est-à-dire installée le long des berges, ou de type roche massive donc à l'air libre) provoquant une dévalorisation immobilière des terrains et des habitations implantés aux alentours ;
  • poussière et tirs de mine concernant les carrières de roche massive (voir le graphique 2) ;
  • émergence d'un trafic routier conséquent (en cas d'absence de branchement ferroviaire à proximité ou de l'absence de voies d'eau navigables), ce qui engendre du bruit, des encombrements et l'augmentation des risques d'accident, une dégradation de la voirie, de la qualité atmosphérique) (voir l'encadré ci-contre) ;
  • une faible création d'emplois directs ou indirects générés par l'activité impliquant peu de retombées économiques directes pour les habitants des communes concernés.

Répartition massique (hors traitement) des sources de poussières d'une mine à ciel ouvert (graphique 2)

Source : Australia Mining and Quarry, 1998.

Extraits du rapport de Ghislain vieilledent, étude descriptive des transports associés à l'activité de la carrière du Pic Saint-Loup (commune de Viols-le-Fort)

" On dispose des tonnages mensuels [de la carrière du pic Saint-Loup] sur les années 2001 à 2004. On considère 20 jours ouvrables par mois. On en déduit le tonnage moyen journalier pour chaque mois des quatre années. En s'appuyant sur l'estimation qui associe 20 tonnes à chaque chargement et en associant deux passages (aller et retour) pour chaque chargement, on en déduit le nombre moyen de passages par jour pour chaque mois des quatre années.

On obtient une moyenne de 168 passages de camions par jour à la sortie de la carrière, ce qui représente 84 chargements par jour. Sur une année, cela correspond à 18 480 chargements de 20 tonnes en moyenne et au passage de 36 960 camions. " (p.17)

" Parmi les principales gênes induites par les transports et subies par les riverains, on distingue le bruit et l'encombrement de la chaussée. Les sons audibles se situent entre 0 décibel (dB), ce qui correspond au seuil d'audition, et 130 dB. Le seuil de la douleur se situe aux alentours de 120 dB. Le passage d'un camion se situe à environ 80 dB. Pour comparaison, le niveau sonore est de :

  • 15 dB pour le bruissement des feuilles,
  • 60 dB pour une conversation,
  • 100 dB pour un marteau-piqueur,
  • 125 DB pour un avion à réaction au décollage. " (p. 27)

" La détérioration du réseau routier peut être due à :

  • l'usure prématurée du revêtement des routes empruntées par les poids lourds ;
  • le salissement de la chaussée par la boue restée accrochée aux roues du camion ou par un déversement de la cargaison.

Les professionnels du revêtement du Conseil général [du Languedoc-Roussillon] distinguent trois cas d'usure de la chaussée :

  • la création d'ornières par un affaissement de la chaussée ;
  • le lissage de l'enrobé ;
  • le faïençage.

D'après les données du Conseil général concernant l'usure de la chaussée, le passage d'un camion [chargé] est estimé équivalent au passage d'un million de voitures. L'usure prématurée de la chaussée a des conséquences au niveau de la sécurité pour les usagers. " (p. 30).

Source : CLAPE-LR, mars 2005.

Toutefois, l'installation de carrières implique également des externalités positives, moins lisibles et différées dans le temps :

  • comme toute activité économique, elle entraîne le versement d'une taxe professionnelle ;
  • les propriétaires des terrains convoités peuvent choisir de ne pas les vendre aux carriers et préférer les louer, moyennant une rente de situation (dénommée contrat de foretage et exprimée en euros/tonne extraite) en contrepartie de l'utilisation de leurs sous-sols ou de leurs sols ;
  • après la cessation de l'activité, le site fait l'objet d'une réhabilitation obligatoire se traduisant souvent par une reconversion en zone agricole, forestière ou en plan d'eau, ce qui, à terme, peut le rendre attractif voire même, le valoriser (par la mise en place d'activités de voile, pêche, tourisme, réserve naturelle...). Le problème de la non-coïncidence temporelle des externalités positives et négatives de cette activité extractive et du manque de lisibilité directe des externalités positives génère fréquemment un effet NIMBY (Not in My Back Yard) ou PUMA (produit utile mais ailleurs) chez les habitants des communes touchées par le projet et par répercussion, sur leurs élus locaux par crainte, pour ceux-ci, du non-renouvellement de leur mandat s'ils venaient à prendre une décision non conforme aux souhaits de leurs électeurs. Il y a émergence d'un comportement de rejet reposant essentiellement sur l'affectif, comportement qu'il est possible de qualifier d'irrationnel sur un plan purement économique puisqu'il remet en cause le principe de la main invisible énoncé par A. Smith (à savoir que la poursuite de l'intérêt individuel conduit spontanément à l'émergence de l'intérêt général : ici ce n'est pas le cas puisque l'intérêt individuel engendre le refus de l'installation de la carrière pour préserver son environnement personnel, contrariant par la même l'intérêt général favorable à l'installation de cette activité du fait de son importance pour le secteur du bâtiment).

D'après la théorie des coûts de transactions émise par R. Coase, nous comprenons qu'il faut s'efforcer d'arriver à une solution négociée entre le pollueur (c'est-à-dire l'activité économique extractive, non souhaitée par la population locale) et les pollués (les habitants environnants), donc à l'égalisation des coûts privés et des coûts sociaux, afin d'obtenir la meilleure solution pour tous, la production de granulats étant indispensable dans notre société. La sauvegarde de l'environnement d'un groupe ne peut, en aucun cas, justifier la restriction voire l'abandon de la carrière.

Le problème de l'internalisation et le risque de féodalisation

Seul un long et complexe travail de négociation et d'information auprès des élus et des riverains permet de débloquer un tel refus, travail d'autant plus difficile qu'une dimension importante ne doit pas être négligée : les dommages relatifs à l'implantation d'une carrière ne sont pas toujours parfaitement compensés par la réhabilitation ultérieure du site ce qui devrait, d'après la théorie économique classique, entraîner l'attribution d'une contrepartie pécuniaire effective afin d'indemniser les communes touchées. Autrement dit, il y a une obligation d'internaliser les effets externes négatifs. Cette indemnisation peut s'avérer extrêmement délicate à mettre en place, car, juridiquement, il est possible de la considérer comme un abus de biens sociaux ou un trafic d'influence. La cohabitation de la vision économique et des dispositions législatives se révèle sur cette dimension difficile voire périlleuse.

L'étude d'impact se poursuit avec les administrations concernées par l'environnement (DRIRE et DIREN) : il s'agit d'extraire une ressource renouvelable à très long terme (les granulats utilisés dans des structures de construction ou de voirie pouvant être considérés comme stockés à long terme avant d'être réutilisés donc recyclés lors de la destruction de ces ouvrages en vue de leur reconstruction) d'où l'importance de la géologie dans ce métier. Or, dans certaines régions du territoire national, telles que la région Seine-Champagne (secteur Île-de-France est), l'accès aux ressources naturelles est contrarié par différents facteurs :

  • l'implantation urbaine forte et étendue limitant la surface exploitable ;
  • la multiplication des contraintes législatives, que celles-ci soient de nature archéologique (nécessité de mise en place de fouilles préventives par la loi du 17 janvier 2001, aux frais de l'entreprise) ou d'ordre environnemental (avec l'adoption de la loi sur l'eau limitant les autorisations d'ouverture ou d'extension des carrières alluvionnaires afin de préserver les berges et le lit des fleuves pour prévenir des inondations potentielles), l'obligation de mettre en place une étude d'impact sur la faune et la flore...
  • l'épuisement naturel des gisements déjà en cours d'exploitation...

Les carriers doivent travailler en plein accord avec les administrations pour établir une étude d'impact sur la faune et la flore avant et durant l'exploitation. Ils doivent aussi envisager dès le départ comment ils pensent réhabiliter le site (surface agricole, plan d'eau...), afin de réparer les dommages causés à la nature. Tous les effets directs ou indirects, temporaires ou permanents doivent y être stipulés.

Étape 4 : dépôt du dossier en préfecture, étude et mise en place d'une enquête publique

On retrouve ici les mêmes contraintes avec, en plus, la nécessité de justifier l'existence du projet à la population locale, aux élus, au préfet... Le commissaire enquêteur donne un avis motivé consultatif (favorable, sous réserve, défavorable).

Étape 5 : décision du préfet

Elle a lieu lors de la commission des carrières, après avoir entendu les opinions de tous les participants. La décision préfectorale est souveraine, elle peut décider seule d'autoriser ou de refuser l'ouverture et l'exploitation d'un site. Cependant, les élus locaux disposent d'un pouvoir conséquent puisque, comme nous l'avons souligné précédemment, ils peuvent interdire l'installation d'une carrière sur le document d'urbanisme de leur commune respective. Or, dans le contexte de décentralisation des pouvoirs choisi par la France, leur souveraineté sera renforcée, ce qui est susceptible de générer un effet de féodalisation. Le préfet, personnage politique indépendant vis-à-vis des maires, devra de plus en plus prendre en compte l'opinion de ses interlocuteurs lors de la commission des carrières, car leur poids décisionnel sera renforcé sur d'autres domaines. Là encore, l'intérêt local risque de triompher devant l'intérêt général, d'autant plus que les élus craindront davantage leur électorat par peur de non-réélection.

Étape 6

Dans les six mois qui suivent la décision préfectorale, le recours d'un tiers peut s'effectuer pour s'opposer à cette décision...

Conflit entre préservation de l'environnement et activité économique ?

En conclusion, nous pouvons remarquer que l'action de l'État ne se limite pas à la simple volonté d'internaliser les effets externes d'une activité économique. Cette procédure, loin de se limiter à la seule industrie des carrières, touche toutes les installations classées (décharge, stockage de déchets nucléaires...) porteuses d'externalités.

Toutefois, ce processus long et complexe risque de devoir affronter une nouvelle difficulté : depuis l'émission de la charte de l'environnement de 2005, de nombreuses associations s'appuient sur l'article 2 de celle-ci - " toute personne a le droit de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement " - pour ralentir ou s'opposer à des projets de ce type. Il y a alors émergence d'un conflit entre deux intérêts généraux : l'un reposant sur la préservation de l'environnement et l'autre sur une activité économique nécessaire mais souffrant d'un manque de lisibilité...

Bibliographie

    Références citées

    [1] Carrières Inspection des installations classées, ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire, 03.11.2006 [23/10/2008] : http://installationsclassees.ecologie.gouv.fr/Carrieres.html.
    [2] IFEN (Institut français de l'environnement), ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire, 2007 [07/01/2009] : http://www.ifen.fr (rubrique " Les synthèses ", L'environnement en France, édition 2006).

    Pour compléter votre réflexion

  • COASE RONALD H., " The Problem of Social Cost ", Journal of Law and Economics, 1-44, 1960.
  • LACOSTE O., " Il en coûte d'avoir recours au marché ", Alternatives économiques, novembre 1998, n° 164, p. 82-85.
  • SIMONNOT P., " L'efficience économique passe par la négociation ", Le Nouvel Économiste, 31 janvier 2003, p. 92-94.
  • SMITH A., Recherches sur la nature et les causes de la richesse des nations (1776), Paris, Gallimard, coll. " Idées ",1976.

(1) Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article.

Idées, n°156, page 42 (06/2009)

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