Dossier : Les journées de l'économie

Peut-on renforcer la croissance économique de la France par une stratégie de réformes ?

Pascal Le Merrer, directeur général des Journées de l'économie et enseignant à l'ENS-LSH (69)

Deux conférences des Jéco 2008 traitaient des moyens à mettre en Oeuvre pour permettre à l'économie française d'atteindre une croissance économique plus soutenue1. La question peut sembler paradoxale dans une situation de crise économique. Pourtant, c'est dans ce contexte qu'un retour sur les mécanismes de la croissance trouve tout son intérêt, car on voit s'intensifier les débats sur le rôle de l'offre et de la demande, sur la place de l'État et du marché, sur les réformes prioritaires à engager, sur les stratégies à mettre en Oeuvre pour stimuler l'innovation.

Les politiques économiques peuvent-elles stimuler la croissance ?

Les économistes débattent pour savoir si les politiques économiques ont une influence significative sur les différences de croissance économique observées entre les pays.

D'un côté, certains, comme William Easterly[1], soutiennent que les politiques macroéconomiques n'ont pas un impact significatif sur la croissance tendancielle des économies. Il n'y aurait que dans les cas de politiques extrêmes (c'est-à-dire particulièrement efficaces ou néfastes) qu'une relation pourrait être identifiée. Il en déduit que ce sont les institutions qui jouent un rôle déterminant. On peut se demander si cette séparation entre institutions et politiques économiques n'est pas trop radicale. De plus, Easterly ne distingue pas les interactions en fonction du degré de développement des économies, or l'impact d'une même politique économique diffère selon que l'on est dans une économie ouverte ou fermée, spécialisée ou diversifiée, proche ou non de la frontière technologique.

D'un autre côté, des économistes comme Dani Rodrik ou Ricardo Hausmann pensent qu'il faut identifier la contrainte principale qui pèse sur chaque économie pour choisir l'instrument de politique économique à privilégier afin de lever l'obstacle premier à la croissance[2]. Ces auteurs proposent une méthode qui repose sur un " arbre de décision " qui doit aider chaque pays à cerner les distorsions à l'origine des contre-performances identifiées (voir l'exemple sur le document 1).

Graphique : Identifier les obstacles à la croissance (document 1)

Ce raisonnement à l'avantage de montrer les impasses des recettes générales comme celles contenues dans le " consensus de Washington " (on constate que ce qui fonctionne dans un pays peut se révéler négatif dans un autre) et aussi d'éviter les stratégies qui multiplient les objectifs ambitieux (syndrome de la " liste de commission "2). Mais cette approche néglige les effets à attendre d'une politique qui combine plusieurs actions judicieusement sélectionnées.

Les travaux que nous venons d'évoquer s'inscrivent dans une phase de renouvellement des approches de la croissance économique. On avait jusque-là une ten- dance à la polarisation des travaux : d'un côté les modèles théoriques qui identifiaient les variables explica- tives de la croissance, de l'autre les travaux empiriques et statistiques qui tiraient des enseignements à partir d'exemples nationaux ou régionaux. En 2005, Ricardo Hausmann, Dani Rodrik et Andrés Velasco expliquent l'intérêt d'une nouvelle démarche qualifiée de " dia- gnostic de croissance "[3] qui se concentre sur l'analyse des contraintes que chaque pays doit surmonter pour activer la croissance économique. Ricardo Hausmann, Bailey Klinger et Rodrigo Wagner expliquent ainsi ce qui a conduit à cette nouvelle étape des travaux sur la croissance : " Les économistes ne se sont pas satisfaits de la boîte à outils dont ils disposaient pour diagnostiquer les défis de la croissance auxquels étaient confrontés individuellement chaque pays. La plupart des recherches sur la croissance se concentrent sur ses causes générales, plutôt que sur les obstacles potentiels à la croissance qui surviennent dans des contextes particuliers. "[4].

Cette approche, qui a le mérite de montrer qu'il est aussi important de lever les freins à la croissance que de promouvoir les facteurs de la croissance, se retrouve aujourd'hui par exemple dans la publication annuelle de l'OCDE, Réformes économiques3, mais aussi dans l'analyse des économistes qui ont rédigé le rapport du Conseil d'analyse économique sur Les Leviers de la croissance française[5]. Ces derniers privilégient les actions sur l'offre, car c'est à ce niveau qu'ils identifient les principaux obstacles à la croissance économique de la France.

Partant de ce constat, Gilbert Cette est convaincu que la politique économique influence les différences de croissances relatives. Si on observe les données sur le document 2, on voit que deux pays comparables par leur taille et leur appartenance à la zone euro, le Portugal et l'Irlande, font des performances très différentes sur les vingt dernières années. De même, la France, depuis plus de trente ans, a cessé le rattrapage vis-à-vis des États-Unis qui s'était engagé après 1945.

Graphique : PIB par habitant en % des États-Unis (document 2)

Pourquoi ce déficit de croissance économique en France ?

Le diagnostic a été fait dans le rapport Les Leviers de la croissance française[5]. Pour augmenter la croissance potentielle (voir encadré ci-dessus), il faut :

  • une mobilisation plus forte de la population en âge de travailler (élever le taux d'emploi et la durée du travail) ;
  • une augmentation des gains de productivité en jouant sur l'éducation, les rigidités de marché, le financement des entreprises ;
  • un meilleur fonctionnement du marché du travail (améliorer le placement des demandeurs d'emploi, repenser le contrat de travail...).

Texte associé : Croissance potentielle et politique économique

Ce diagnostic est confirmé par les indicateurs présentés sur le document 3. L'OCDE en déduit : " le bas niveau des taux d'emploi, surtout pour les jeunes et pour les travailleurs âgés, de même que la durée annuelle moyenne de travail, relativement faible, représentent la majeure partie de l'écart de PIB par habitant par rapport aux pays les plus performants4 ".

Graphique : Indicateurs structurels pour la France (document 3)

Quelles sont les réformes à mettre en oeuvre ?

Pour Christian de Boissieu, les axes essentiels des politiques de réforme pour stimuler la croissance potentielle sont :

  • augmenter le taux d'emploi des jeunes et des seniors ;
  • traiter sérieusement le sujet de l'immigration ;
  • relancer l'Agenda de Lisbonne ;
  • développer la coordination des politiques économiques à l'échelle internationale ;
  • mobiliser l'épargne privée pour financer les réformes structurelles afin de ne pas trop dégrader les finances publiques ;
  • augmenter la part des entreprises moyennes dans le tissu économique.

Rappelons que ce dernier point, qui touche à la croissance des PME (document 4), est un problème particulièrement important en France sur lequel à insisté Olivier Klein en rappelant aussi les faiblesses de la recherche dans les entreprises.

Tableau : La croissance des nouvelles PME : emplois créés dans les nouvelles entreprises quatre ans après leur création (document 4)

Philippe Bouyoux précise qu'il est important d'actionner ensemble les trois leviers de la croissance qui sont : la mobilisation des facteurs de production, en particulier le facteur travail ; l'amélioration de l'efficacité des facteurs de production, ce qui suppose de réformer les marchés du travail, des biens et services et des capitaux ; le déplacement de la frontière technologique par un effort en matière d'éducation et de recherche pour avoir un effet à long terme. Ces trois leviers sont complémentaires. Par exemple, réformer l'université et améliorer la flexibilité du marché du travail supposent qu'il y ait concurrence entre les entreprises pour qu'elles ne puissent pas accaparer le supplément d'efficacité pour augmenter leurs marges5.

L'impact des structures de marché

Martin Neil Baily et Diana Farrell écrivent : " Pour obtenir une forte croissance, les pays développés doivent avant tout mettre en place un cadre législatif de nature à stimuler la concurrence. Il s'agit d'aménager la réglementation des marchés de produits, de permettre aux entreprises de réaliser des économies d'échelle, d'assouplir les restrictions en matière foncière, de promouvoir la concurrence dans les domaines, souvent négligés, des services internes et d'encourager la flexibilité sur le marché du travail "[6] (p. 26).

La théorie nous dit que la concurrence est préférable à une situation de monopole dans laquelle l'entreprise maximise son profit en augmentant les prix et en réduisant les quantités offertes (document 5).

Graphique : Effet de la concurrence sur le marché (document 5)

Si on raisonne en termes d'équilibre général, les modèles montrent que les consommateurs gagnent davantage en baisse de prix grâce à la concurrence sur le marché des biens qu'ils ne perdent comme salariés sur le marché du travail, car l'emploi augmente et à long terme le salaire réel s'élève[7].

Dans le cas de la France, le signe d'une concurrence insuffisante sur le marché des biens se manifeste quand on observe la situation sur le document 6. On voit, si on prend l'exemple des prix alimentaires, que leurs prix relatifs sont supérieurs à ceux de la zone euro.

Graphique : Évolution du prix relatif des produits alimentaires corrigé de l'inflation (document 6)

Gilbert Cette en déduit : " il n'est pas nécessaire de dynamiser la demande ", car c'est du côté de l'offre que se trouvent les freins à la croissance. Mais que dire dans un contexte généralisé de récession ? Ce problème de l'offre est une combinaison de rigidités qui touchent le marché des biens et celui du travail.

L'OCDE, dans sa dernière étude sur la France, montre à partir du document 3A que le taux d'emploi global et le PIB par tête de la France, au début des années 1970, étaient similaires à ceux des États-Unis. Par la suite, on assiste à une dégradation permanente du taux d'emploi de la France comparé à celui des Etats-Unis qui s'accompagne d'un écart croissant de PIB par tête. On voit clairement que c'est sur les 15-24 ans et les 55-64 ans que cet écart s'est creusé, avec une tendance à se refermer à la fin des années 1990, mais ce mouvement s'arrête en 2003.

Dans une étude empirique sur dix-sept pays de l'OCDE, Philippe Aghion et al. ont montré que les obstacles à la concurrence sur les marchés des biens et du travail combinés à la faiblesse des dépenses dans l'enseignement supérieur avaient des effets négatifs sur la croissance des économies proches de la frontière technologique[8]. On constate qu'un niveau élevé d'éducation avec de faibles rigidités sur les marchés pour des pays à la frontière technologique génère un effet direct sur la productivité et un effet indirect par la diffusion des TIC qui vient renforcer l'effet positif sur la productivité. La France combinerait un double handicap : celui de la faible concurrence sur les marchés qui serait un obstacle à la croissance et des investissements insuffisants dans l'enseignement supérieur ( voir l'encadré p. 39), ce qui affaiblirait le facteur déterminant de la croissance pour un pays à la frontière technologique.

Texte associé : Réformer l'enseignement supérieur

Peut-on réformer dans un contexte de crise économique ?

Christian de Boissieu a rappelé que la croissance potentielle n'est pas une donnée. Dans les pays où la croissance effective s'accélère, la croissance potentielle est généralement revue à la hausse. Inversement, quand la croissance effective baisse, la croissance potentielle risque elle aussi de s'étioler. On peut ajouter que l'instabilité macroéconomique a aussi un coût : les agents sont dans une situation d'incertitude accrue, les entreprises renoncent à des projets d'investissement, les ménages sont tentés d'augmenter leur épargne de précaution. Si cette instabilité prend la forme d'une récession comme celle qui s'est engagée au deuxième semestre de 2008, à cette situation d'incertitude vient s'ajouter la montée du chômage avec un retour à l'emploi qui se complique si la récession est longue, et avec des faillites d'entreprises qui ne touchent pas forcément les moins efficaces mais surtout les plus fragiles (confrontées au rationnement du crédit, aux situations de sous-traitants qui voient leur carnet de commande se vider...).

Il est clair que, dans ces situations, il est souhaitable de combiner les politiques de stabilisation de court terme et les politiques d'allocation de plus long terme, " surtout quand les fluctuations sont amples et quand les institutions microéconomiques ne permettent pas aux agents économiques de tirer parti des récessions... De manière symétrique, les politiques favorables à la croissance semblent aussi susceptibles d'accroître la résistance aux chocs conjoncturels "6.

Philippe Aghion précise que la crise économique actuelle devrait rendre plus difficile la réalisation des réformes nécessaires pour stimuler la croissance. D'un côté, la coordination des actions entre les pays de l'Union européenne pour réaliser la stratégie de Lisbonne va se heurter à la montée des déficits et de l'endettement des États. D'autre part, la tendance devrait être à davantage réglementer le système financier, ce qui risque de ralentir les innovations dans ce secteur et donc freiner la croissance économique. Il sera difficile de trouver le bon équilibre entre réglementation et flexibilité maîtrisée des marchés, d'autant plus que les réformes favorisant l'ouverture à la concurrence se heurteront à la défiance d'une grande partie de la population. L'exemple des pays scandinaves montre que la déréglementation des marchés nécessite un niveau élevé de confiance de la part des agents économiques qui n'existe pas en France. Il faut donc investir dans les relations de travail avec des syndicats forts pour entrer dans une relation de confiance.

Quelle méthode adopter pour conduire les réformes ?

Combiner les réformes

Philippe Bouyoux, à la différence de l'approche qui propose de se focaliser sur une réforme pour lever le principal obstacle à la croissance, insiste avec deux arguments sur l'intérêt de combiner plusieurs actions : d'abord, les réformes sont plus acceptables quand elles concernent différents domaines et donc une large partie de la population. Ensuite, les réformes n'ont pas le même horizon temporel, il faut les activer simultanément pour enclencher à la fois des effets de court, moyen et long terme. Ce résultat est illustré sur le document 7 : alors que l'augmentation du taux d'emploi joue à court-moyen terme, les réformes du marché du travail et des biens et services déploient pleinement leurs effets à moyen terme, tandis que les réformes de l'enseignement supérieur ont des effets qui se renforcent à long terme.

Graphique : Les trajectoires de l'emploi et de PIB par tête en France et aux États-Unis (document 7)

Concrètement, la mobilisation du facteur travail se traduit par la réforme du contrat de travail, la libéralisation des heures supplémentaires, l'absence de coup de pouce au smic, la mise en place du RSA. L'ouverture du marché des biens et services passe par la loi de modernisation de l'économie et la réforme de la grande distribution. La réforme de la recherche et de l'enseignement supérieur relève du plan campus, du crédit impôt-recherche7 et de la loi sur l'université. À cet ensemble, il faut ajouter les chantiers du Grenelle de l'environnement qui doivent contribuer à s'orienter vers la croissance soutenable.

Le séquençage des réformes

Dans le rapport Les Leviers de la croissance française[5], les auteurs évoquent quatre stratégies alternatives inspirées à la fois de l'expérience et de la littérature théorique de l'économie politique des réformes8 : le traitement de choc (s'appuyer sur une situation de crise pour justifier la nécessité d'un changement brutal), le consensus social (expérience des social-démocraties d'Europe du nord), le gradualisme (commencer par les mesures indolores pour constituer une coalition en faveur du changement), l'encerclement (commencer par les mesures susceptibles d'affaiblir l'opposition aux réformes).

Pour Jacques Delpla, c'est maintenant qu'il faut faire des réformes car la capacité des lobbies bloquer les changements est plus faible et il est difficile pour les " insiders " de s'opposer aux réformes qui bénéficient aux plus vulnérables. Enfin pour éviter les conflits, il faut redistribuer aujourd'hui une partie des gains futurs des réformes au profit de ceux qui vont perdre.

Peut-on créer la confiance nécessaire aux réformes ?

Pour Bertrand Collomb, il est nécessaire d'avoir des objectifs clairs et une mise en Oeuvre intelligente si on veut réussir les réformes, sachant que les changements structurels se font sur cinq à dix ans et doivent s'inscrire dans une logique de croissance durable, moins inégalitaire, plus ambitieuse dans la modernisation des infrastructures avec un réel effort de recherche pour mettre en place des technologies respectueuses de l'environnement.

C'est sur le terrain du marché du travail que la pédagogie de la réforme devra d'abord être mise en Oeuvre : inciter au travail tout en protégeant mieux (RSA, complément de libre activité...), développement du droit dérogatoire pour assouplir le droit réglementaire sous condition de signature d'accords9. Comme le rappelle Gaby Bonnand, pour bien réformer, il faut progresser dans la construction d'un espace de dialogue social (loi du 31 janvier 2007) et la crise peut être une opportunité pour accélérer la dynamique du dialogue social.

Graphique : L'impact des réformes sur la croissance potentielle (document 8)

Il faut ajouter que le problème de la croissance économique de la France ne peut se réduire à la mise en Oeuvre de réformes nationales, car, en même temps que l'intégration des économies de l'Union européenne s'est renforcée, on a assisté à une divergence des " régimes de croissance " pour reprendre l'expression d'un rapport récent du Sénat qui conclut : " l'objectif d'élévation de la croissance potentielle en Europe (la " stratégie de Lisbonne ") était relégué au rang de simple rhétorique "[10]. En effet, la situation actuelle de l'Europe se caractérise par un véritable triangle d'incompatibilité entre le pacte de stabilité, la concurrence des politiques économiques (en particulier au niveau de la fiscalité) et la stratégie de Lisbonne. Cette dernière suppose que l'on donne la priorité à la définition d'objectifs communs concernant les modèles nationaux de croissance (les " grandes orientations de poli- tiques économiques " devraient favoriser cette harmonisation mais elles restent largement virtuelles). Dans les faits, les pays se sont orientés vers des modèles de croissance différents et potentiellement antagoniques. Par exemple, sur les dix dernières années, la croissance française repose sur la consommation des ménages et l'investissement en logement tandis que la croissance allemande s'est appuyée sur la conquête de marchés extérieurs au prix d'une forte austérité salariale. On peut élargir ce constat de divergence à l'ensemble des pays de l'Union européenne qui ont fait des choix très différents en matière d'endettement, de stabilité des prix, d'évolution des salaires, de performance à l'exportation, de croissance économique et de chômage. Le résultat est une performance médiocre de la zone.

    [1] Easterly W., " National economic policies and economic growth : a reappraisal ", chapitre 15, in P. Aghion, S. Durlauf (eds), Handbook of Economic Growth, North-Holland, 2005.
    [2] Hausmann R., Rodrik D., Velasco A., " Établir le bon diagnostic. Une nouvelle approche de la réforme économique ", Finances et développement, volume 43, 2006.
    http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/fre/2006/03/index.htm
    [3] Hausmann R., Rodrik D., Velasco A., " Growth Diagnostics ", Document de travail, Inter-American Development Bank, 2005.
    [4] Ricardo Hausmann R., Klinger B., Wagner R., " Doing growth diagnostics in practice: a 'mindbook' ", Working Paper, Center for International Development, Harvard University, septembre 2008, n° 8, p. 3.
    [5] Aghion P., Cette G., Cohen E., Pisani-Ferry J., Les Leviers de la croissance française, rapport n° 72, Conseil d'analyse économique, 2007.
    http://www.cae.gouv.fr/spip.php?article100
    [6] Baily M., Farrell D., " Comment éliminer les obstacles à la croissance ? ", Finances et développement, mars 2006.
    [7] Blanchard O., Giavazzi F., " Macroeconomic effects of regulation and deregulation in goods and labor markets ", Quarterly Journal of Economics, 2003, n° 118, p. 879-907.
    [8] Aghion P., Askenazy P., Bourlès R., Cette G., Dromel N., " Éducation supérieure, rigidités de marché et croissance ", Docweb n° 0705, septembre 2007, CEPREMAP.
    [9] CAE, La France dans 15 ans, perspectives économiques, rapport de synthèse, janvier 2009.
    http://www.cae.gouv.fr/spip.php?article148
    [10] Bourdin J., Collin Y., La Coordination des politiques économiques en Europe (tome 2), Rapport du Sénat, 2009.
    http://www.senat.fr/noticerap/2008/r08-342-notice.html

(1) Les intervenants étaient à la première conférence : Philippe Bouyoux, Gilbert Cette, Olivier Klein, Christian de Boissieu et Philippe Lefournier ; à la deuxième conférence : Gaby Bonnand, Philippe Bouyoux, Gilbert Cette, Bertrand Collomb, Jacques Delpla et Emmanuel Lechypre.

(2) C'est une question qui s'est posée, par exemple en 2005, quand il a été décidé de recentrer la stratégie de Lisbonne sur la croissance et sur l'emploi.

(3) OCDE, Réformes économiques. Objectif croissance 2009.

(4) OCDE, Réformes économiques. Objectif croissance 2009, p. 78.

(5) Les documents de travail de la DGTPE présentent des simulations de l'impact des réformes dans différents secteurs sur la croissance économique (par exemple le n°13 de décembre 2007) :
http://www.dgtpe.minefi.gouv.fr/etudes/doctrav/doctrav.htm

(6) Bénassy-Quéré A., Coeuré B., Jacquet P. et Pisani-Ferry J. (2009), Politique économique, 2e édition, Bruxelles, De Boeck, p. 499.

(7) Pour une vision critique sur la portée de ces réformes, voir Cahuc P. et Zylberberg A., Les Réformes ratées du président Sarkozy, Paris, Flammarion, 2009.

(8) Voir le dossier :
http://ses.ens-lsh.fr/1188916823332/0/fiche___article/&RH=05

(9) Voir Barthelemy J. et Cette G., " Réforme du droit social et efficacité économique ", Revue française d'économie, octobre 2008, n° 2, vol. XXIII.

Idées, n°156, page 32 (06/2009)

IDEES - Peut-on renforcer la croissance économique de la France par une stratégie de réformes ?