Dossier : Les politiques économiques en Europe

La maîtrise de la dette au sein de l'Union européenne

Mickaël Sylvain, professeur de SES au lycée Jean-Baptiste-Corot de Savigny-sur-Orge (91)

La maîtrise des déficits et de la dette publique des pays de l'Union européenne constitue l'objectif du Pacte de stabilité et de croissance issu du traité d'Amsterdam de 1997. Ce pacte constitue une contrainte pour les gouvernements, surtout s'ils sont rentrés dans une spirale ou la dette creuse le déficit qui alimente la dette. La première partie de ce TD analyse les conditions du respect du pacte, et notamment les interactions dette/déficit. La seconde partie montre que plusieurs éléments risquent de faire, à terme, augmenter les dépenses publiques et ainsi de rendre plus délicat le respect du pacte, fut-il assoupli.

Dettes et déficits au sein de l'Union Européenne (UE) depuis 2000 : vers le respect du Pacte de stabilité et de croissance ?

Document 1.

Dette publique au sein de l'Union européenne (en % du PIB)

Questions

1. Le déficit et la dette publics ne sont-ils que le déficit budgétaire et la dette de l' Etat en France ? (documents 3 et 4).

2. Quel lien simple peut-on faire entre déficit public (E = G - R, où G = dépenses et R = recettes, par conséquent un déficit est ici un E > 0) et dette publique (D) selon vous ? Illustrez dans le cas de la France depuis trente ans (documents 3 et 4).

3. Comparez les niveaux du déficit public et de la dette publique de la France avec ceux de ses partenaires européens en 2008 (documents 1 à 5).

4. Comparez les évolutions récentes du déficit public et de la dette publique de la France avec celles de ses partenaires européens entre 2003 et 2008 (documents 1 à 5).

5. En partant de l'équation (document 6), vérifiez que les critères de Maastricht et donc le PSC sont cohérents avec une croissance économique nominale de 5 %.

6. Que vaut le déficit budgétaire qui stabilise la dette à 60 % du PIB si g = 3 % et non 5 % ?

7. Qu'en concluez-vous ?

8. Comme la relation (document 6) est la condition nécessaire à la stabilité de la dette (en % du PIB), déduisez, à partir de la question 3, de quoi dépend le déficit primaire qui laisse inchangé le poids de la dette dans le PIB et complétez le tableau ci-dessous.

9. Calculez (g - r) depuis 2000 à l'aide des documents 7 et 8, puis complétez le tableau ci-dessous.

10. A l'aide de vos résultats, expliquez pourquoi l'application du PSC - qui impose un déficit public inférieur à 3 % du PIB - est suspendue pour l'Allemagne et la France en novembre 2003 (document 5).

11. Sur les deux dernières années (2006 et 2007), quels sont les pays les plus contraints et les moins contraints par leur (g - r) ?

12. Qu'en déduisez-vous quant au respect du PSC ?

Eléments de corrigé

1. Non, mais l'essentiel. Cf. définition et tableaux des documents 3 et 4.

Renvoi aux différences institutionnelles au sein de l'UE : la protection sociale, les différents échelons de pouvoirs, etc.

2. A l'instar de la piscine dont le bassin est d'autant plus rempli qu'on y a laissé couler beaucoup d'eau, la dette D d'un Etat est un stock alimenté par un flux, l'endettement E : l' Etat qui s'endette (E) augmente sa dette (D) ! Pour un Etat, en effet, l'endettement permet de faire face au déficit des recettes (R) pour couvrir les dépenses (G), ainsi dans ce cas : E = G - R > 0. (Attention : pour simplifier les calculs, on raisonne uniquement sur les déficits en les présentant comme des soldes positifs !)

Illustration : prendre une période où déficits publics cumulés élevés (entre 1990 et 1997 par exemple) : forte progression de la dette sur cette période. De manière générale, forte progression de la dette en France depuis trente ans du fait des déficits cumulés.

3. Dette : pas de réelle singularité F en moyenne/UE à 13 ou à 27 ? respect à l'échelle européenne d'une dette < 60 % PIB. Mais diversité européenne : pays très endetté (Grèce) et très peu endettés (Irlande, Danemark, Roumanie) ; France, situation intermédiaire, comme Allemagne, proche des 60 % du PIB = 1 210 milliards d'euros (doc3).

Déficit : au-dessus de la moyenne/UE à 13 ou à 27 ? respect à l'échelle européenne d'un déficit public < 3 % du PIB. Mais diversité européenne moins forte que pour la dette : déficits publics élevés (France, Roumanie) à 3 % = 50 milliards d'euros pour la France (document 4). Pays à l'opposé en excédent publics (Danemark).

4. Depuis 2003, tendance à la baisse des déficits (UE) voire à l'excédent (Danemark), même si un contre-exemple, à part la France depuis 2006, existe avec la Roumanie. Document 4 : tendance au creusement du déficit public depuis trente ans, malgré quelques années de retournement = dégradation très rapide aux débuts des années 1990 et 2000. Moins le niveau que la progression de la dette française qui choque (document 3).

Sur ces dernières années (2000-2008), progression de la dette de la France encore alors que recul en moyenne et en général.

5. On en déduit donc que, selon les critères de Maastricht, d = 0,6 et e = 0,03 tout simplement parce qu'il a été fait une hypothèse de croissance économique de g = 0,03/0,6 = 0,05 ? g = le taux de croissance économique nominal = 5 %. Sachant que la BCE a un objectif de stabilité des prix à moyen terme qui la conduit à lutter contre l'inflation dès que celle-ci dépasse 2 %, la croissance économique réelle au sein de l'Europe est de 3 % = 5 % - 2 %.

6. Même calcul : 1,8 %.

7. La contrainte sur le déficit budgétaire primaire est d'autant plus serrée que la croissance est faible.

8. L'écart entre la croissance économique nominale et le taux d'intérêt nominal = le bras du levier (ou entre la croissance réelle et le taux d'intérêt réel, c'est identique) ? si g > r, on peut se permettre un déficit primaire ; si g < r en revanche, il faut dégager un excédent primaire... lequel est d'autant plus important que le poids de la dette dans le PIB est élevé = le ratio du levier.

Voir le tableau complété page suivante.

10. Ralentissement de la croissance dans l'UE entre 2000 et 2003 très net dans l'ensemble (même si l'Irlande maintient encore 6 % en de croissance en 2003). En revanche, le taux d'intérêt réel à dix ans reste élevé voire augmente, notamment en France et en Allemagne : la dégradation de (g - r) y est la plus forte, donc la tentation de remettre en cause la contrainte sur les finances publiques du PSC.

En Allemagne : (g - r) =- 3,38 (2002) et - 3,27 (2003). Elle devait dégager un excédent budgétaire primaire d'autant plus élevé ? limiter fortement ses dépenses ou augmenter fortement les impôts pour assurer la maîtrise de la dette ? considéré comme pas possible ? le déficit public file et la dette augmente plus rapidement.

Idem en France.

11. Allemagne et France encore contre Irlande, Grèce, Espagne et NEM (Pologne, Roumanie). En somme, les grands pays à croissance réelle et à inflation faible contre les petits pays à croissance rapide et inflationnistes émergents.

12. La maîtrise de la dette est d'autant plus difficile pour les premiers par rapport aux seconds. Le risque est de voir les grands pays s'affranchir plutôt temporairement de la règle insoutenable (politiquement) : le PSC serait de nouveau fragilisé.

Les voies étroites du respect du PSC dans les années à venir

La discipline budgétaire et l'objectif de stabilité de la dette sont aujourd'hui encore d'actualité puisque, pour des raisons structurelles, les dépenses publiques sont amenées à augmenter fortement.

Document 9.

Hausse des dépenses dues au vieillissement démographique entre 2010 et 2050 (en % du PIB)

Document 10.

Le besoin de financement du système de retraite français d'ici 2050

Questions

16. Calculez le taux de croissance annuel moyen réel de la Pologne, de la Roumanie et de l'UE-13 entre 2004 et 2007 (document 7). En quoi vos résultats illustrent-ils la " convergence réelle " des NEM ?

17. Expliquez la phrase soulignée dans le document 11.

Questions

21. Pourquoi la croissance économique est-elle menacée " d'épuisement " ?

22. Si g diminue, quelles en sont les conséquences sur les finances publiques d'après le tableau complété à la question 9 ?

23. Si toute dépense publique élève la demande et favorise donc la croissance économique, certaines, particulières, élèvent le potentiel/la capacité de production de l'économie selon Jean-Paul Fitoussi (et votre cours sur la croissance) : lesquelles ?

24. Quels sont les risques, dès lors, pour la croissance économique potentielle au sein de l'UE d'une " règle " de politique budgétaire - déficit public à 3 % du PIB maximum et dette publique de 60 % du PIB maximum - telle que celle imposée par le PSC ?

Document 2.

Soldes publics au sein de l'Union européenne

Document 3.

Dette publique de la France au sens de Maastricht (en milliards d'euros)

Document 4. Déficit public de la France (en milliards d'euros)

Document 5.

L'assouplissement du Pacte de stabilité et de croissance

" La mise en place de l'euro décidée en 1992 à Maastricht a reposé sur la définition de deux critères relatifs à la dynamique des finances publiques : des déficits inférieurs à 3 % du PIB et une dette maintenue à moins de 60 % du PIB. [...] A l'initiative du ministre des finances allemand Waigel, suspicieux à l'égard du laxisme supposé des pays du "Club Med", l'UE s'est donc dotée lors du traité d'Amsterdam de 1997 de règlements communautaires en matière de finances publiques constituant le "Pacte de stabilité de croissance" (PSC) et visant à proroger la discipline en matière de finances issue des critères de Maastricht*.

Toutefois, en novembre 2003, les déficits excessifs pour la deuxième année consécutive de l'Allemagne et de la France ont conduit le Conseil ECOFIN à suspendre l'application du PSC à ces deux pays pour une durée indéterminée. Cette décision a alimenté la crise entre grands pays "laxistes" et petits pays "vertueux". Le Conseil a adopté en conséquence, en mars 2005, la proposition de réforme présentée par la Commission dont la deuxième partie ("Renforcement du volet préventif") accepte de définir des objectifs à moyen terme (OMT) différents par pays et de prendre en compte les dettes implicites relatives au vieillissement des populations. Cependant, la proposition d'enlever certaines dépenses de calcul du déficit n'a pas été retenue, le ratio de dette à 60 % est maintenu, l'examen de la soutenabilité à long terme reste faible et l'exigence d'une réduction de 0,5 % du PIB par an du déficit structurel n'est pas remise en cause. Mathieu et Sterdyniak (2005) peuvent ainsi estimer que la réforme "manque de rationalité économique" car il n'y a pas de réflexion sur l'objectif de la politique budgétaire et l'utilisation de la dette. "

* Les autres critères relatifs à la qualification pour l'euro ne sont pas repris dans ce PSC (notamment de stabilité des prix, i.e. une moyenne des prix à la consommation supérieure de 1,5 point au maximum de celle des trois pays les plus performants). C'est à la BCE - et non aux gouvernements nationaux - de veiller au " maintien de la stabilité des prix " dans la zone euro.

Source : Aubry-Louis?F., Sylvain M., " La maîtrise de la dette au sein de l'UE ",

Ecoflash, CNDP, mars 2007, n° 216.

Document 6.

L'arithmétique de la dette publique

Si Y = PIB, pour que d = D/Y, la dette en % du PIB, soit constante, il suffit donc D et Y augmentent au même rythme. Autrement dit, plus la croissance économique est forte (g = dY/Y) et plus la dette peut augmenter (dD/D) sans que l'effort de remboursement n'augmente pour la nation.

Or, la dette est alimentée par l'endettement (E), dD = E, en conséquence, dD/D = E/D et si dY/Y = g, alors la dette reste stable en % du PIB si E/D = g.

En introduisant Y, il vient E/Y × Y/D = g

Or, d = D/Y et e = E/Y, donc :

e × (1/d) = g ? e = d × g ?

Autrement dit, pour un niveau de dette constant en % du PIB (d = constante) l'endettement (e) peut-être d'autant plus élevé que la croissance économique (g) est forte !

Cependant, la dette a un coût : c'est le service de la dette. Il s'ajoute aux dépenses publiques et peut alourdir le déficit budgétaire, de sorte qu'un déficit budgétaire apparaît dès que les recettes ne couvrent que les dépenses (équilibre primaire) en dehors du service de la dette ! Bien souvent, le déficit budgétaire se nourrit d'un déficit primaire (ep) et du service de la dette (r x D), soit, si le déficit est financé par endettement (E) :

E = Ep + r × D ou en % du PIB : e = ep + r × d ?

De ? et ?, il vient :

d × g = ep + r × d ? ep = (g - r) × d ?

Autrement dit, pour un niveau de dette constant en % du PIB (d = constante), l'endettement induit par un déficit primaire peut être d'autant plus élevé que l'écart entre croissance économique et taux d'intérêt est lui-même élevé. En revanche, il faudra dégager un excédent primaire dans le cas où la croissance économique est plus faible que le taux d'intérêt.

Source : Mickaël Sylvain.

Document 7.

Taux de croissance économique réelle

Document 8.

Taux d'intérêt réel à dix ans

Dettes et déficits au sein de l'Union Européenne (UE) depuis 2000 : vers le respect du Pacte de stabilité et de croissance ?

Document 1.

Dette publique au sein de l'Union européenne (en % du PIB)

Questions

1. Le déficit et la dette publics ne sont-ils que le déficit budgétaire et la dette de l' Etat en France ? (documents 3 et 4).

2. Quel lien simple peut-on faire entre déficit public (E = G - R, où G = dépenses et R = recettes, par conséquent un déficit est ici un E > 0) et dette publique (D) selon vous ? Illustrez dans le cas de la France depuis trente ans (documents 3 et 4).

3. Comparez les niveaux du déficit public et de la dette publique de la France avec ceux de ses partenaires européens en 2008 (documents 1 à 5).

4. Comparez les évolutions récentes du déficit public et de la dette publique de la France avec celles de ses partenaires européens entre 2003 et 2008 (documents 1 à 5).

5. En partant de l'équation (document 6), vérifiez que les critères de Maastricht et donc le PSC sont cohérents avec une croissance économique nominale de 5 %.

6. Que vaut le déficit budgétaire qui stabilise la dette à 60 % du PIB si g = 3 % et non 5 % ?

7. Qu'en concluez-vous ?

8. Comme la relation (document 6) est la condition nécessaire à la stabilité de la dette (en % du PIB), déduisez, à partir de la question 3, de quoi dépend le déficit primaire qui laisse inchangé le poids de la dette dans le PIB et complétez le tableau ci-dessous.

9. Calculez (g - r) depuis 2000 à l'aide des documents 7 et 8, puis complétez le tableau ci-dessous.

10. A l'aide de vos résultats, expliquez pourquoi l'application du PSC - qui impose un déficit public inférieur à 3 % du PIB - est suspendue pour l'Allemagne et la France en novembre 2003 (document 5).

11. Sur les deux dernières années (2006 et 2007), quels sont les pays les plus contraints et les moins contraints par leur (g - r) ?

12. Qu'en déduisez-vous quant au respect du PSC ?

Eléments de corrigé

1. Non, mais l'essentiel. Cf. définition et tableaux des documents 3 et 4.

Renvoi aux différences institutionnelles au sein de l'UE : la protection sociale, les différents échelons de pouvoirs, etc.

2. A l'instar de la piscine dont le bassin est d'autant plus rempli qu'on y a laissé couler beaucoup d'eau, la dette D d'un Etat est un stock alimenté par un flux, l'endettement E : l' Etat qui s'endette (E) augmente sa dette (D) ! Pour un Etat, en effet, l'endettement permet de faire face au déficit des recettes (R) pour couvrir les dépenses (G), ainsi dans ce cas : E = G - R > 0. (Attention : pour simplifier les calculs, on raisonne uniquement sur les déficits en les présentant comme des soldes positifs !)

Illustration : prendre une période où déficits publics cumulés élevés (entre 1990 et 1997 par exemple) : forte progression de la dette sur cette période. De manière générale, forte progression de la dette en France depuis trente ans du fait des déficits cumulés.

3. Dette : pas de réelle singularité F en moyenne/UE à 13 ou à 27 ? respect à l'échelle européenne d'une dette < 60 % PIB. Mais diversité européenne : pays très endetté (Grèce) et très peu endettés (Irlande, Danemark, Roumanie) ; France, situation intermédiaire, comme Allemagne, proche des 60 % du PIB = 1 210 milliards d'euros (doc3).

Déficit : au-dessus de la moyenne/UE à 13 ou à 27 ? respect à l'échelle européenne d'un déficit public < 3 % du PIB. Mais diversité européenne moins forte que pour la dette : déficits publics élevés (France, Roumanie) à 3 % = 50 milliards d'euros pour la France (document 4). Pays à l'opposé en excédent publics (Danemark).

4. Depuis 2003, tendance à la baisse des déficits (UE) voire à l'excédent (Danemark), même si un contre-exemple, à part la France depuis 2006, existe avec la Roumanie. Document 4 : tendance au creusement du déficit public depuis trente ans, malgré quelques années de retournement = dégradation très rapide aux débuts des années 1990 et 2000. Moins le niveau que la progression de la dette française qui choque (document 3).

Sur ces dernières années (2000-2008), progression de la dette de la France encore alors que recul en moyenne et en général.

5. On en déduit donc que, selon les critères de Maastricht, d = 0,6 et e = 0,03 tout simplement parce qu'il a été fait une hypothèse de croissance économique de g = 0,03/0,6 = 0,05 ? g = le taux de croissance économique nominal = 5 %. Sachant que la BCE a un objectif de stabilité des prix à moyen terme qui la conduit à lutter contre l'inflation dès que celle-ci dépasse 2 %, la croissance économique réelle au sein de l'Europe est de 3 % = 5 % - 2 %.

6. Même calcul : 1,8 %.

7. La contrainte sur le déficit budgétaire primaire est d'autant plus serrée que la croissance est faible.

8. L'écart entre la croissance économique nominale et le taux d'intérêt nominal = le bras du levier (ou entre la croissance réelle et le taux d'intérêt réel, c'est identique) ? si g > r, on peut se permettre un déficit primaire ; si g < r en revanche, il faut dégager un excédent primaire... lequel est d'autant plus important que le poids de la dette dans le PIB est élevé = le ratio du levier.

Voir le tableau complété page suivante.

10. Ralentissement de la croissance dans l'UE entre 2000 et 2003 très net dans l'ensemble (même si l'Irlande maintient encore 6 % en de croissance en 2003). En revanche, le taux d'intérêt réel à dix ans reste élevé voire augmente, notamment en France et en Allemagne : la dégradation de (g - r) y est la plus forte, donc la tentation de remettre en cause la contrainte sur les finances publiques du PSC.

En Allemagne : (g - r) =- 3,38 (2002) et - 3,27 (2003). Elle devait dégager un excédent budgétaire primaire d'autant plus élevé ? limiter fortement ses dépenses ou augmenter fortement les impôts pour assurer la maîtrise de la dette ? considéré comme pas possible ? le déficit public file et la dette augmente plus rapidement.

Idem en France.

11. Allemagne et France encore contre Irlande, Grèce, Espagne et NEM (Pologne, Roumanie). En somme, les grands pays à croissance réelle et à inflation faible contre les petits pays à croissance rapide et inflationnistes émergents.

12. La maîtrise de la dette est d'autant plus difficile pour les premiers par rapport aux seconds. Le risque est de voir les grands pays s'affranchir plutôt temporairement de la règle insoutenable (politiquement) : le PSC serait de nouveau fragilisé.

Les voies étroites du respect du PSC dans les années à venir

La discipline budgétaire et l'objectif de stabilité de la dette sont aujourd'hui encore d'actualité puisque, pour des raisons structurelles, les dépenses publiques sont amenées à augmenter fortement.

Document 9.

Hausse des dépenses dues au vieillissement démographique entre 2010 et 2050 (en % du PIB)

Document 10.

Le besoin de financement du système de retraite français d'ici 2050

Questions

16. Calculez le taux de croissance annuel moyen réel de la Pologne, de la Roumanie et de l'UE-13 entre 2004 et 2007 (document 7). En quoi vos résultats illustrent-ils la " convergence réelle " des NEM ?

17. Expliquez la phrase soulignée dans le document 11.

Questions

21. Pourquoi la croissance économique est-elle menacée " d'épuisement " ?

22. Si g diminue, quelles en sont les conséquences sur les finances publiques d'après le tableau complété à la question 9 ?

23. Si toute dépense publique élève la demande et favorise donc la croissance économique, certaines, particulières, élèvent le potentiel/la capacité de production de l'économie selon Jean-Paul Fitoussi (et votre cours sur la croissance) : lesquelles ?

24. Quels sont les risques, dès lors, pour la croissance économique potentielle au sein de l'UE d'une " règle " de politique budgétaire - déficit public à 3 % du PIB maximum et dette publique de 60 % du PIB maximum - telle que celle imposée par le PSC ?

Questions

13. En quoi le vieillissement démographique induit-il une hausse du déficit public dans les pays de l'Union européenne selon vous ? Illustrez les mécanismes à l'oeuvre à l'aide de l'exemple du système français de retraite (faire une recherche sur son fonctionnement, si besoin est) (document 10).

14. En quoi le vieillissement démographique peut-il remettre en cause à l'avenir le PSC pour un pays tel que la France (document 9) ?

15. Que peut faire un Etat comme la France qui souhaiterait respecter le PSC dans les années à venir selon vous ?

" Dans tous les NEM, la hausse des prix s'est accélérée sous la double pression de l'envolée des prix du pétrole et d'une croissance forte qui reste la caractéristique majeure de la situation macro-économique de l'UE-10*.

Selon Eurostat, l'inflation annuelle en janvier 2008 a atteint 7,4 % en Hongrie, 10 % en Lituanie et jusqu'à 15,6 % en Lettonie. Tout en demeurant une des plus basses de la région (4,4 %), elle est également en hausse en Pologne.

Voués à terme à rejoindre la zone euro, les NEM sont plus que jamais confrontés à un dilemme : soit respecter à la lettre les critères de convergence économique de Maastricht (convergence nominale) en réduisant l'inflation au risque de casser la croissance, soit privilégier leur rattrapage économique (convergence réelle) avec les risques de surchauffe que cela comporte.

La nécessité de concilier deux objectifs a priori contradictoires incite aujourd'hui Bruxelles à ralentir l'élargissement de la zone euro ; et si la Slovaquie se dit prête à adopter l'euro pour le 1er janvier 2009, cet objectif n'est plus pour l'heure une priorité de court terme pour les autres NEM. "

Document 13.

A quand une communauté européenne de l'environnement, de l'énergie et de la recherche ?

" Il suffirait de créer, à l'image de la CECA, une Communauté européenne de l'environnement, de l'énergie et de la recherche (CEEER ou C3ER) [...] Seul, en effet, un effort de recherche redoublé permettra à la fois de rendre moins vorace en consommation d'énergie notre vie quotidienne et d'imaginer les énergies du futur, celles qui seront les plus favorables à l'environnement. Les désastres écologiques que l'activité économique a déjà produits et la potentialité catastrophique de ceux à venir ont fini par nous faire comprendre qu'énergie et environnement constituaient un couple indissociable.

Nous pourrions alors voir naître, mais cette fois-ci en Europe, les nouvelles technologies de l'énergie et de l'environnement dont la production et la diffusion seront très certainement les moteurs de croissance les plus puissants de l'avenir. Au fur et à mesure que nos sociétés s'enrichissent, la demande d'environnement ne peut qu'aller croissante, comme est allée croissante dans le passé la demande de biens et services "de luxe" (c'est-à-dire celle qui concerne les biens autres que de première nécessité). L'erreur commune est de penser que la préoccupation écologique implique la décroissance, alors qu'elle est un moteur de la croissance.

La C3ER ne serait au demeurant qu'une application, effective, du programme de Lisbonne. Elle poursuivrait deux objectifs étroitement liés entre eux : l'indépendance énergétique de l'Europe, qui serait doublement servie par les nouvelles technologies de l'énergie et de l'environnement et par l'accroissement du pouvoir de négociation de l'Europe sur les marchés mondiaux ; la préservation et l'amélioration de notre écosystème. [...]

La CECA avait pour ambition de mettre en commun les matières premières de la guerre pour la rendre matériellement impossible. La Communauté européenne de l'environnement, de l'énergie et de la recherche viserait à mettre en commun les ressources du développement économique pour empêcher son épuisement. "

Source : Fitoussi Jean-Paul,

" L'énergie pour relancer l'Europe ",

Le Monde, 7 novembre 2006.

Idées, n°154, page 0 (12/2008)

IDEES - La maîtrise de la dette au sein de l'Union européenne