Dossier : Les politiques économiques en Europe

La concurrence fiscale dans l'Union européenne

Jacques Le Cacheux, professeur à l'université de Pau et des Pays de l'Adour, directeur du Département des études de l'OFCE, Paris

L'entrée dans l'Union européenne de douze nouveaux membres en 2004 et 2007 a relancé les craintes sur les conséquences de la concurrence fiscale en Europe. Une Europe élargie où les facteurs sont de plus en plus mobiles doit en théorie renforcer la concurrence fiscale entre les Etats. Cet article confronte la théorie et la réalité en Europe aujourd'hui et explore les voies d'une possible coopération européenne comme alternative au moins-disant fiscal.

Avec les progrès considérables accomplis au cours des dernières décennies, et singulièrement au cours de la décennie qui nous sépare de la création de la monnaie unique, l'Union européenne (UE) s'est dotée d'un véritable grand marché intérieur devenu, au fil des ans et des élargissements successifs, le plus grand marché solvable intégré du monde. Cette intégration des marchés et l'accroissement sensible de la mobilité effective des biens, des services, des capitaux, des entreprises et des personnes qui en résulte sont des phénomènes somme toute assez récents, puisque l'achèvement du Marché unique date de 1993, tandis que l'Union monétaire a pris effet au 1er janvier 1999. Les élargissements successifs de l'UE, notamment la dernière vague qui, entre 2004 et 2007, a fait entrer dans l'Union douze nouveaux membres, dont les structures économiques et les niveaux de développement diffèrent sensiblement de ceux de l'UE à quinze, et qui sont, en outre, pour la plupart, de " petits pays ", très ouverts, économiquement et financièrement, sur leurs partenaires européens, constituent également des changements structurels récents. Il n'est donc pas surprenant que le fonctionnement de l'UE se trouve profondément bouleversé par ces changements, mais que les signes tangibles de tels bouleversements ne soient pas tous encore clairement perceptibles, notamment dans les données statistiques qui ne reflètent ces réalités qu'avec un certain retard.

Parmi ces changements, l'intensification de la concurrence fiscale apparaît comme l'un des plus significatifs et, potentiellement, des plus dangereux. L'existence de la concurrence fiscale ne transparaît que de manière épisodique dans les débats publics, lorsque, par exemple, comme ce fut le cas au printemps 2008 puis, à nouveau, à la faveur de la crise financière, à l'automne 2008, les paradis fiscaux sont, pour un temps, mis sous les projecteurs et font l'objet de pressions de la part des plus grands pays ; ou lorsque telle personnalité du spectacle annonce qu'elle change de résidence pour des raisons fiscales. Pourtant, l'essentiel n'est pas là, et la concurrence fiscale se développe sur plusieurs plans non seulement entre les pays engagés dans un processus de mondialisation qui accroît le degré de mobilité des activités économiques, des capitaux et des personnes, mais surtout entre tous les Etats de l'Union européenne.

Dans ce bref article qui propose une synthèse des principales caractéristiques de la concurrence fiscale en Europe, la première partie sera consacrée à quelques rappels sur la théorie économique de la fiscalité et de la concurrence fiscale entre entités publiques autonomes. Nous montrerons ensuite, à l'aide de raisonnements d'économie politique, que l'intensité de la concurrence fiscale a toutes les chances d'être plus forte au sein de l'UE que dans le contexte plus large de la mondialisation. La troisième partie résume les principaux constats empiriques qui peuvent être établis sur la base des évolutions des dernières décennies. Dans une quatrième partie, nous rappelons les principales conclusions de la littérature théorique quant aux conséquences de cette concurrence entre pays. Enfin, en guise de conclusion, certaines pistes d'évolution du paysage fiscal européen sont brièvement explorées.

Les enseignements de la théorie de la concurrence fiscale1

Initialement développée pour rendre compte de certaines des tendances observées en matière de choix des assiettes et d'évolution des taux d'imposition locale au sein des fédérations existantes, et en premier lieu des Etats-Unis, la théorie de la concurrence fiscale s'est d'abord intéressée aux interactions entre gouvernements locaux situés à un même niveau dans la hiérarchie des entités fédérales et aux contextes dans lesquels les bases imposables sont mobiles entre les circonscriptions. Dans cette situation canonique de concurrence fiscale horizontale, chacun des gouvernements locaux est tenté d'adopter un taux d'imposition un peu inférieur à celui pratiqué dans les circonscriptions voisines, dans le but d'attirer une part plus importante de la matière imposable mobile. Plus le degré de mobilité est élevé - ou encore, de manière équivalente, plus les coûts de mobilité sont faibles -, plus la concurrence fiscale horizontale sera intense, selon ce cadre analytique simple et parfaitement intuitif. Ce raisonnement permet de comprendre pourquoi les gouvernements locaux, au sein des fédérations, se financent pour une bonne part grâce à des prélèvements sur des assiettes immobiles (taxes foncières ou taxes sur les rentes de localisation)2.

Cette conclusion rejoint la préconisation centrale de la théorie classique de la fiscalité, selon laquelle seule la taxation des rentes n'engendre pas de distorsions dans les choix des agents économiques. Elle trouve un prolongement naturel dans les développements récents de la théorie de la concurrence fiscale qui prennent en compte les rentes d'agglomération, dont la " nouvelle géographie économique " a, à la suite de Paul Krugman, fait la principale force centripète de la localisation des activités économiques, avec les coûts de transport, tandis que les prix du foncier - et plus généralement des facteurs immobiles - jouent un rôle centrifuge.

A cette concurrence fiscale horizontale vient se superposer, dans la plupart des contextes de gouvernements décentralisés, une concurrence fiscale verticale, qui naît de l'empilement des prélèvements des différents niveaux sur des assiettes fiscales communes : il y a alors interaction stratégique entre les gouvernements prélevant sur la même assiette, chacun étant tenté d'ignorer les conséquences sur l'assiette, donc sur les recettes des autres niveaux, de ses propres décisions d'imposition. C'est, cette fois, l'élasticité de l'assiette fiscale au taux de prélèvement qui détermine l'intensité de la concurrence fiscale verticale qui, elle, tend à la pratique d'une certaine surenchère fiscale.

Transposé dans le cadre européen, où la fiscalité relève, selon l'interprétation dominante des traités et du principe général de subsidiarité, de la compétence des Etats membres, toute initiative commune étant soumise à la règle de l'unanimité, ce même raisonnement suggère qu'en l'absence de fiscalité commune (européenne) la concurrence fiscale est uniquement horizontale entre gouvernements nationaux, et qu'elle est d'autant plus intense que les facteurs imposables sont plus mobiles. Or, précisément, le processus d'intégration économique a, depuis plusieurs décennies, visé une plus grande mobilité. Celle-ci a été sensiblement accrue au cours des quinze dernières années, non seulement par l'achèvement du Marché unique (1993) et de l'Union monétaire (1999), mais aussi par des améliorations majeures dans les infrastructures de transport et de communications : ainsi, les mises en service de lignes ferroviaires à grande vitesse, notamment Thalys et Eurostar, ont-elles, depuis moins de deux décennies, considérablement facilité les déplacements des personnes, rendant les choix de résidence moins dépendants des contraintes liées à l'activité. On doit donc s'attendre à ce que la concurrence fiscale horizontale sur ces assiettes plus mobiles se soit renforcée ces dernières années.

De même, les entreprises ont pu, grâce au Marché unique, diversifier leurs implantations et multiplier les établissements dans les différents Etats membres. Il leur est dès lors loisible d'exploiter les différences de fiscalité, notamment sur les bénéfices des sociétés (IS), soit en choisissant d'investir davantage là où les taux effectifs d'imposition sont les plus bas, soit, plus simplement, en faisant apparaître, grâce à la manipulation des prix de transfert entre établissements au sein d'une même multinationale ou grâce à des techniques de financement à base d'endettement - dont les intérêts sont déductibles de l'assiette de l'IS -, le bénéfice imposable dans les pays où son taux d'imposition est le plus faible.

Enfin, il convient de souligner qu'il existe également une forme de concurrence fiscale, dite " par comparaison " (yardstick competition[4]) qui repose non pas sur la mobilité des contribuables mais sur celle de l'information : les citoyens font alors pression - dans la terminologie classique de Hirschman [5], ils exercent leur voice, plutôt que de choisir l'exit - sur leur gouvernement pour abaisser les taux d'imposition en arguant des exemples étrangers.

Les incitations au choix de stratégies opportunistes nationales dans l'UE

Le contexte institutionnel et le cadre macroéconomique de l'UE favorisent également l'épanouissement de la concurrence fiscale entre Etats membres, surtout depuis l'élargissement aux pays d'Europe centrale. Tout d'abord, il convient de rappeler que la fiscalité est l'un des domaines dans lesquels, au nom du principe de subsidiarité, les Etats ont une compétence exclusive et où les décisions sont prises à l'unanimité, ce qui confère à chacun un pouvoir de veto sur toute tentative d'harmonisation ou de coopération. En outre, au sein de l'UE, comme dans tout groupe de pays, les gouvernements nationaux sont fréquemment tentés par les stratégies non coopératives, dès lors qu'elles leur apportent des bénéfices politiques. Depuis l'analyse fondatrice de Mancur Olson sur la " logique de l'action collective " [6], l'on sait que cette tentation est d'autant plus forte que le groupe est nombreux, les membres de petite taille et hétérogènes. Or le passage de quinze à vingt-sept membres a considérablement accru le nombre de " petits " pays dans l'Union, les " grands " (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni) étant désormais très minoritaires. Dans l'union monétaire même, la domination numérique des " petits " sur les " grands " est importante et croissante. En rendant impossibles les dévaluations compétitives et plus difficiles les formes classiques de la désinflation compétitive, l'unification monétaire a fait de la concurrence fiscale le principal instrument des stratégies non coopératives des Etats3.

Il apparaît, en outre, que cet instrument est beaucoup plus efficace pour les petites économies très ouvertes que pour les plus grandes qui auront tendance à privilégier d'autres stratégies, notamment des politiques budgétaires davantage orientées vers le soutien de la demande intérieure. Pour les " petits " pays, au contraire, les modalités de la concurrence fiscale - qu'il s'agisse de la baisse de l'impôt sur les sociétés, de celle de la fiscalité sur les revenus des placements financiers ou de la hausse du taux de TVA4 - ont des conséquences positives sur la compétitivité et sur les activités productives localisées sur le territoire national et, la plupart du temps, sur les recettes fiscales5, tandis que les éventuels effets négatifs sur la demande intérieure ne sont pas très dommageables pour des producteurs nationaux dont l'essentiel des débouchés est à l'étranger.

Les conséquences mesurables de la concurrence fiscale européenne

Si la théorie suggère que tous les ingrédients de la concurrence fiscale sont réunis dans ce contexte au sein de l'UE actuelle, la réalité de cette concurrence n'est pas universellement admise. En effet, on n'observe pas vraiment la " course vers le bas " (race to the bottom) sur les taux d'imposition que prédit la théorie. Nombre d'auteurs pointent notamment le fait que les taux de prélèvements obligatoires n'ont guère baissé et demeurent élevés dans presque tous les pays membres de l'UE, plus élevés que dans le reste du monde ; de même, l'on a pu constater, dans les années récentes, que les rendements de l'IS, pourtant l'un des impôts les plus susceptibles de subir une érosion du fait de la concurrence, ont eu tendance à croître, en pourcent du PIB, dans la plupart des Etats membres au cours des années récentes : ainsi, les recettes de l'IS représentaient-elles 2,6 % du PIB en 2005 en moyenne dans l'UE à vingt-cinq, alors qu'elles n'atteignaient que 2,1 % du PIB en 1995. Mais il semble que cette dernière tendance s'explique principalement par la hausse de la part des profits dans le revenu national au cours de cette période et par l'avantage croissant qu'a eu le statut d'entrepreneur individuel dans la plupart des pays : tous ceux qui peuvent choisir de soumettre leurs revenus soit à l'IR soit à l'IS ont choisi ce dernier, plus avantageux.

En effet, il apparaît que la concurrence fiscale exerce bien une pression à la baisse sur les taux d'imposition, que les Etats ont généralement compensée en partie par un élargissement de l'assiette. C'est, à l'évidence, le cas pour l'IS, comme l'indiquent les graphiques 1 et 2. C'est également le cas pour l'impôt sur le revenu des personnes (IR), les taux marginaux supérieurs des barèmes ayant été partout considérablement abaissés (graphique 3)6. Enfin, rappelons que les impôts annuels sur les patrimoines des ménages ont été abolis dans presque tous les pays où de tels prélèvements existaient, à l'exception notable de la France où, cependant, l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) a fait l'objet, ces dernières années, d'aménagements et d'allègements nombreux qui l'ont largement vidé de sa substance, tandis que les droits de succession ont aussi été sensiblement réduits pour les patrimoines élevés.

Graphique : Taux statutaire de l'IS dans dix-neuf pays de l'OCDE, parmi lesquels onze pays membres de la zone euro, 1979-2005 (graphique 1)

Graphique : Taux statutaires moyens de l'IS dans l'UE-15 et l'UE-10, 1995-2005 (graphique 2)

Graphique : Taux marginal supérieur du barème de l'IR dans les pays membres de l'Union européenne (1979-2003) (graphique 3)

C'est donc davantage sur la structure des recettes fiscales que sur le montant total que la concurrence fiscale européenne semble avoir des effets : au cours des années récentes, il semble que la part des impôts directs tende à se réduire, tandis que celle des impôts indirects augmente et la répartition de la charge des impôts directs se modifie, au profit des facteurs les plus mobiles (capital, entreprises multinationales, personnes à revenus élevés ou détenteurs de patrimoines élevés).

On pourrait, évidemment, objecter que toutes ces évolutions sont davantage les conséquences de la mondialisation que de l'intégration européenne. Mais il n'en est rien, comme l'indique l'exemple de l'IS (graphique 4), dont les taux sont, au sein de l'UE, beaucoup plus bas que dans le reste du monde. Il y a donc bien une situation spécifique à l'UE qui engendre une concurrence fiscale plus intense en son sein.

Graphique : Taux statutaires de l'IS dans l'UE et dans quelques grands pays, 2006 (graphique 4)

Avantages et inconvénients de la concurrence fiscale

Ces tendances sont-elles inquiétantes ? Et, plus généralement, que penser de la concurrence fiscale ? Après tout, les économistes sont, majoritairement, favorables à la concurrence entre agents économiques privés, dont les vertus en termes d'efficacité et d'émulation inventive sont connues et célébrées depuis au moins Adam Smith. Pour les mêmes raisons, nombre d'analystes et de décideurs publics sont partisans de la concurrence fiscale entre gouvernements : elle est, en effet, susceptible d'inciter ceux-ci à adopter des modes de gestion publique plus efficaces et à s'aligner sur les " meilleures pratiques " en matière de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires, ce que confortent, au moins en partie, les évolutions évoquées plus haut. Allant plus loin, de nombreux théoriciens des " choix publics " (Public choice), s'appuyant sur une vision de l'Etat-Léviathan7, c'est-à-dire principalement prédateur, considèrent la concurrence fiscale comme la meilleure manière d'en limiter les tendances néfastes.

La littérature théorique sur la concurrence fiscale a toutefois démontré que celle-ci avait généralement des conséquences négatives sur la fourniture de biens publics : en présence de concurrence fiscale horizontale, l'offre de ces biens par les gouvernements soumis à la concurrence sera, en effet, inférieure à celle que les citoyens auraient souhaitée, donc sous-optimale8 ; dès lors, une centralisation fiscale, qui internalise les effets externes engendrés par la concurrence fiscale, permettrait de restaurer l'optimalité de la fourniture des biens publics.

En outre, dans le cas, plus réaliste, où il existe plusieurs impôts et les structures d'imposition sont complexes, notamment en présence de barèmes d'imposition, la concurrence fiscale horizontale incite les gouvernements à alléger les prélèvements sur les facteurs les plus mobiles, qui sont aussi ceux soumis, initialement, à des taux plus élevés. Dès lors, la concurrence fiscale horizontale tend à rendre les systèmes fiscaux moins redistributifs : pour l'exprimer dans les termes de la théorie de la fiscalité optimale [14], cette concurrence entre Etats modifie l'arbitrage entre efficacité et équité, au détriment de la seconde [15].

" Course vers le bas ", coopération fiscale ou fiscalité européenne ?

La concurrence fiscale horizontale, dont la théorie suggère qu'elle devrait s'intensifier au sein de l'Union européenne, semble en effet bien présente depuis quelques années. Elle a des effets perceptibles sur la structure des prélèvements nationaux, plus que sur leurs montants totaux. Ses conséquences, sans doute en partie bénéfiques, sont aussi sensibles dans la tendance à une moindre redistributivité et dans le risque d'une offre sous-optimale de biens et services publics.

A quoi peut-on s'attendre dans l'avenir ? Il est indéniable que les progrès de la coopération fiscale européenne sont lents, pour ne pas dire imperceptibles. La seule avancée notable dans ce domaine est la directive " épargne ", sur la fiscalité des placements financiers des non-résidents au sein de l'UE, adoptée en 2000 et entrée en vigueur en 2005 ; mais son application se heurte à de nombreux problèmes pratiques. De même, le " Code de conduite " (1999), qui bannit les " pratiques fiscales dommageables " en matière d'imposition des sociétés, n'a-t-il eu qu'un effet limité sur les formes les plus visibles de discrimination fiscale. La Commission a également, depuis plusieurs années, un projet d'harmonisation et de consolidation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés ; mais il est, lui aussi, l'objet de plusieurs oppositions nationales résolues.

Dans ces conditions, il est probable que la " course vers le bas " se poursuive et s'accentue, notamment si l'élargissement se poursuit sans que des modifications substantielles soient apportées au cadre institutionnel dont on a vu qu'il favorisait la concurrence fiscale horizontale. Avec l'unanimité, la coopération fiscale apparaît très difficile, sinon impossible, sauf peut-être dans des domaines où les objectifs communs peuvent s'imposer, comme cela pourrait être le cas en matière de taxation écologique. Une voie de sortie, qui limiterait indirectement l'intensité de la concurrence fiscale horizontale, consisterait à créer un impôt européen - par exemple une taxe carbone -, destiné au financement du budget européen : en introduisant une forme indirecte de concurrence fiscale verticale, un tel impôt amoindrirait les pressions concurrentielles entre pays.

    Ouvrages cités

    [1] Madiès Thierry, " Concurrence fiscale et intercommunalité ", Revue de l'OFCE, octobre 1997, n° 63.
    [2] Baldwin Richard, Krugman Paul, " Agglomeration, integration and tax harmonization ", Document de travail CEPR, 2000, n° 2630.
    [3] Touya Florence, " Les interactions fiscales verticales dans les systèmes à plusieurs niveaux de gouvernement ", thèse de doctorat, UPPA, Pau, septembre 2006.
    [4] Salmon Pierre, " Horizontal competition among governments ", Mimeo, université de Bourgogne, février 2005.
    [5] Hirschman Albert O.,Exit, Voice, and Loyalty, Princeton University Press, 1970.
    [6] Olson Mancur,The Logic of Collective Action, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1965.
    [7] Laurent Eloi, Le Cacheux Jacques, " Integrity and efficiency in the European Union : the case against the european economic constitution ", Harvard University CES, Working Paper Series, n° 130, Centre for European Studies, Harvard University, Cambridge, MA, février 2006.
    [8] Creel Jérôme, Le Cacheux Jacques, " La nouvelle désinflation compétitive européenne ", Revue de l'OFCE, juillet 2006, n° 98.
    [9] Fitoussi Jean-Paul, Le Cacheux Jacques (éd.), L'Etat de l'Union européenne 2007, Paris, Fayard et Presses de Sciences-Po, 2007.
    [10] Laurent Eloi, Le Cacheux Jacques, " The Irish Tiger and the German Frog. A tale of size and growth in the euro area ", OFCE, ANR, Working Paper Series, octobre 2007, n° 31,
    www.ofce.sciences-po.fr/publications/documents2007.htm.
    [11] Devereux Michael P., Griffith Rachel, Klemm A., " Corporate income tax reforms and international tax competition ", Economic Policy, octobre 2002, 451-495
    http://www.ifs.org.uk/publications.php?publication_id=3210.
    [12] Brennan Geoffrey, Buchanan James M., " Towards a tax constitution for Leviathan ", Journal of Public Economics, 8, 1977, 255-74.
    [13] Saint-Etienne Christian, Le Cacheux Jacques,Croissance équitable et concurrence fiscale, Rapport du Conseil d'analyse économique, La Documentation française, octobre 2005, n° 56.
    [14] Mirrlees James, " An exploration into the theory of optimal income taxation ", Review of Economic Studies, vol. 38, 1971, n° 2.
    [15] Le Cacheux Jacques, " Une proposition de réforme fiscale équitable ", La Lettre de l'AFSE, janvier 2006, n° 64.

    Autres références

  • Aujean Michel, " La politique fiscale européenne. Entre harmonisation, coordination et coopération renforcée ", Regards croisés sur l'économie, mars 2007, n° 1.
  • Le Cacheux Jacques, " Les dangers de la concurrence fiscale et sociale en Europe ", Questions européennes, Rapport du Conseil d'analyse économique, La Documentation française, octobre 2000, n° 27.
  • Marini Philippe (rapporteur général), " La concurrence fiscale en Europe : une contribution au débat ", Les Rapports du Sénat, 1999, n° 483.
  • Marini Philippe (rapporteur général), " Les réformes fiscales en Europe, 1992-2002 ", Les Rapports du Sénat, 2002.
  • Tiebout Charles M., " A pure theory of local expenditures ", Journal of Political Economy, vol. 64, octobre 1956, n° 5.

(1) Pour une synthèse de la théorie classique de la concurrence fiscale, voir, dans la bibliographie en fin d'article, par exemple [1]. Pour un aperçu de ses développements récents, notamment ceux qui incluent des considérations de " géographie économique ", voir [2]. Et pour une présentation de la concurrence fiscale verticale, voir [3].

(2) Soulignons, toutefois, que si les acquéreurs de biens immobiliers sont eux-mêmes mobiles le poids des prélèvements fonciers sera, en définitive, capitalisé dans la valeur vénale de ces biens. Mais, comme on le verra par la suite, la valeur des biens et services publics locaux que financent ces prélèvements sera alors elle aussi capitalisée dans la rente de localisation, ce qui est susceptible d'amoindrir l'intensité de la concurrence fiscale horizontale.

(3) Pour des analyses plus poussées des stratégies non coopératives des pays membres de l'UE, voir [7], [8] et [9].

(4) C'est bien une hausse de la TVA qui, en renchérissant les produits importés sans affecter le prix exportations du pays, a des effets comparables à ceux d'une dévaluation de la monnaie nationale. Il n'est donc guère surprenant d'observer, en Europe, les taux de TVA les plus élevés dans les " petits " pays. Il est vrai aussi que l'Allemagne a récemment relevé son taux normal de TVA de 16 à 19%, choix qui apparaît en cohérence avec la stratégie compétitive de l'Allemagne depuis quelques années. Sur les raisons de ce comportement de " petit pays " de l'Allemagne, voir [10].

(5) Dans les termes de la " courbe de Laffer ", ceci équivaut à dire que l'optimum fiscal est, pour une petite économie économiquement et financièrement très ouverte, beaucoup plus proche de l'origine que pour une grande économie peu ouverte.

(6) L'introduction, en France, d'un " bouclier fiscal " et diverses mesures spécifiques en faveur des " impatriés " s'inscrit également dans cette logique.

(7) Pour une analyse représentative de ce courant, voir notamment [12]. Signalons, en passant, que l'usage qui est fait dans cette littérature du terme Léviathan, bien qu'emprunté à Hobbes, est assez peu conforme à l'analyse originale du philosophe.

(8) Une exception partielle à cette conclusion est le cas où les Etats offrent des " facteurs publics " qui engendrent une rente de localisation : les entreprises sont alors, théoriquement, prêtes à accepter une pression fiscale plus élevée (voir [13], notamment l'annexe rédigée par Laurent Flochel). Mais l'argument du passager clandestin vaut dans ce cas également : les entreprises préféreront toujours que le fardeau du financement de ce " facteur public " soit supporté par d'autres contribuables !

Idées, n°154, page 24 (12/2008)

IDEES - La concurrence fiscale dans l'Union européenne