Dossier : Les politiques économiques en Europe

L'Europe sociale n'existe pas

Yannick L'Horty, professeur d'économie à l'université d'Evry-EPEE, Centre d'études de l'emploi et TEPP (FR CNRS n° 3126)

La notion d'Europe sociale désigne l'ensemble des normes communautaires et des politiques sociales qui sont communes aux différents pays de l'Union européenne. Elle recouvre une vaste collection d'objets, dans les domaines de l'emploi, de la mobilité, de la santé au travail, de la protection sociale ou encore de la lutte contre les discriminations. Pour autant, relativement à l'étendue du champ du social, l'Europe sociale est une réalité qui reste à construire. Même si les acquis communautaires ne doivent pas être négligés, on peut dire que, de manière générale, le social ne relève pas de la compétence de l'Union mais de celle de chacun des Etats membres. L'Europe sociale est moins une réalité communautaire qu'un projet politique.

Certes, vu de l'extérieur, on peut mettre en évidence un modèle social européen qui combine un niveau élevé de protection sociale et de sécurité de l'emploi. Mais, si l'on y regarde de plus près, les contrastes institutionnels restent très marqués entre les pays dans tous les domaines du social. Le champ des minima sociaux, avec des dispositifs assez proches dans l'ensemble des pays, même en l'absence d'harmonisation européenne, constitue l'un des rares contre-exemples. Alors qu'ils font face à des défis communs, tels que les effets du vieillissement démographique sur les systèmes de protection sociale, les pays de l'Union européenne ont adopté pour règle commune l'exception nationale. Une clef d'interprétation réside dans la diversité des structures sociales des pays européens. Si les systèmes sociaux restent très différents, c'est probablement parce que les structures sociales elles-mêmes demeurent très différentes entre les pays d'Europe, entre le nord et le sud de l'Union d'un côté, entre l'est et l'ouest de l'autre.

Des avancées indéniables

La politique sociale est longtemps restée à l'écart du projet européen qui fut d'abord et surtout un projet économique. Il faut attendre la fin des années 1980 pour voir les premières avancées dans le domaine social. En 1987, l'Acte unique étend les compétences communautaires à la santé et à la sécurité au travail. Les traités de Maastricht (1992) et d'Amsterdam (1997) renforcent, quant à eux, la politique sociale européenne, la question de l'emploi devenant " d'intérêt communautaire " avec la mise en oeuvre d'une stratégie de coordination. Le Conseil européen de Lisbonne (mars 2000) fixe comme objectif le plein-emploi à l'horizon 2010 et la modernisation du modèle social européen.

En décembre 2000, le Conseil européen de Nice adopte une Charte des droits fondamentaux, qui rassemble des droits politiques, économiques et sociaux. Même si ces droits y ont gagné en force juridique, la charte n'a pas de valeur contraignante pour les Etats membres. Un agenda social européen a également été signé qui constituait la feuille de route de la politique sociale de l'UE pour cinq ans. Mais, à chaque fois, l'Europe sociale a été limitée par la volonté des Etats de rester maîtres de leur politique en matière de droit du travail et de fiscalité.

Lors des présidences autrichiennes et finlandaises en 2006, une réflexion européenne a été lancée sur la " flexisécurité " (qui combine flexibilité du travail et sécurité de l'emploi) et sur la question de l'adaptation des salariés et des entreprises à la mondialisation. La France a, de son côté, demandé à plusieurs reprises que la dimension sociale soit davantage prise en compte dans la construction européenne, notamment par toutes les institutions au cours des différentes étapes du processus législatif. Mais ces aspirations pour une Europe plus sociale ont été suivies de peu d'effets pratiques.

Une réalité encore à construire

Il est clair que les vingt-sept Etats membres de l'Union européenne font face à un ensemble de défis sociaux qui leur sont communs : vieillissement démographique, réformes des systèmes de protection sociale, conséquences de la mondialisation. Confrontés à ces défis communs, une réponse commune devrait être construite et une convergence accrue des politiques sociales pourrait s'avérer nécessaire. Pour autant, la règle sociale européenne reste largement l'exception nationale.

Premier constat, de nombreux espaces de la protection sociale échappent au champ communautaire. C'est le cas pour tout ce qui concerne la formation des salaires, les négociations collectives, le salaire minimum, le droit d'association et de grève. Dans tous ces domaines et dans bien d'autres encore, la règle européenne est celle de l'exception nationale. La volonté des Etats a toujours été de maintenir ces espaces de décision hors du champ d'intervention communautaire conformément au principe de subsidiarité. Ainsi, une déclaration interprétative du traité de Lisbonne prévoit explicitement que les domaines de l'emploi, le droit au travail et les conditions de travail, la formation professionnelle, la sécurité sociale, les droits syndicaux " relèvent essentiellement de la compétence des Etats membres. Les mesures d'encouragement et de coordination revêtent un caractère complémentaire. Elles servent à renforcer la coopération [...] et non pas à harmoniser des systèmes nationaux ". Les Etats membres de l'Union peuvent chercher à harmoniser certains aspects de leur législation sociale, dans le domaine des systèmes de sécurité sociale par exemple, mais leur objectif partagé n'est certainement pas d'unifier les politiques sociales.

Deuxième constat, les réalisations de l'UE en matière d'Europe sociale ne concernent qu'un petit nombre de domaines circonscrits : la libre circulation des travailleurs et la coordination des régimes de sécurité sociale (tout ressortissant de l'UE a le droit de travailler, sans discrimination, dans un autre pays membre et d'y être assuré socialement ; il peut bénéficier du niveau de protection sociale et de protection de l'emploi du territoire où le travail est exécuté1) ; l'égalité entre hommes et des femmes (treize directives ont été prises depuis 1975 pour garantir l'égalité de traitement au travail, de rémunération et de sécurité sociale) ; le droit du travail (protection des droits individuels, collectifs et garantie de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail) ; enfin, la lutte contre les discriminations.

Troisième constat, lorsque le législateur européen intervient, c'est, le plus souvent, seulement pour édicter des prescriptions minimales. Les Etats ont la liberté de prévoir des règles plus strictes, comme par exemple en matière de durée du travail (voir encadré et tableau). Mais s'il existe une durée maximale du travail, il n'y a ni de salaire minimum européen ni d'harmonisation des systèmes de prélèvements sociaux.

Tableau : Éléments de comparaison de la durée du travail en Europe

Enfin, les moyens européens dédiés aux politiques sociales restent limités. Pour 2007, le budget de l'UE consacré au domaine politique " Emploi et affaires sociales " s'élève à 11,4 milliards d'euros. C'est moins d'un dixième de l'ensemble des dépenses de l'Union européenne, qui ne représente que 1,2 % du PIB européen. Parmi ces dépenses, le Fonds social européen et différents programmes communautaires, tel le programme Progress2, soutiennent financièrement des actions de formation et de retour à l'emploi. En outre, la politique régionale européenne appuie les créations d'emploi dans les régions en difficulté et participe à une certaine convergence sociale de l'Union.

Texte associé : La durée du travail en Europe

Une exception : l'Europe des minima sociaux

Pour toutes ces raisons, la notion de " modèle social européen " qui est souvent présente dans les débats, mérite d'être discutée. Cette notion est ambiguë et peut recouvrir des contenus très différents (voir C. Mathieu et H. Sterdyniak, 2008). Vu de l'extérieur, il existe sans doute une certaine apparence d'homogénéité des systèmes sociaux en Europe qui semblent présenter un haut niveau de protection des emplois et des personnes. Vue de l'intérieur, la réalité est nettement plus contrastée, dès lors que l'on prend acte de l'ampleur des différences entre pays dans tous les domaines du social.

Il existe toutefois un domaine dans lequel l'absence de politique sociale européenne n'est pas allée de pair avec l'absence d'Europe sociale. Ce domaine est celui du revenu minimum. À l'exception de la Grèce, tous les pays membres de l'Espace économique européen, regroupant l'UE à 15, l'Islande, la Norvège et le Liechtenstein, ont adopté un dispositif de revenu minimum. Les premiers mécanismes sont apparus très tôt, avec le Social Bistand danois (1933), l'Income Support britannique (1948), ou encore le Sozialhilfe allemand (1961), l'Algemene Bijstand néerlandais (1965), puis le Minimex belge (1974). Néanmoins, la plupart des mécanismes sont nés ou ont été profondément réformés depuis les années 1980. Le RMI français, instauré en 1988, a de ce point de vue une ancienneté voisine de la moyenne des dispositifs (1986). Les mécanismes les plus récents sont le Toimeentulotuki finlandais (1997), le nouveau Social Bistand danois (réformé en 1997), le Revenu minimum garanti luxembourgeois (1999) et le Revenu d'intégration belge qui a remplacé le Minimex en octobre 2002.

Dans un domaine qui relève exclusivement du champ d'intervention des Etats membres et non des institutions communautaires, il est singulier de constater à quel point tous ces dispositifs ont une architecture similaire. Il s'agit à chaque fois d'un dispositif de revenu minimum garanti fonctionnant sur une base non contributive et différentielle. Certes, les montants des prestations diffèrent selon les Etats, mais les revenus minima européens sont partout des prestations accordées aux ménages résidents selon un mécanisme différentiel. Pour le bénéficiaire, chaque euro de revenu d'activité supplémentaire est neutralisé par un euro en moins de revenu de transfert. Un mécanisme différentiel apporte une bonne réponse au problème de la pauvreté monétaire. Dès lors que le montant de revenu garanti est fixé au niveau du seuil de pauvreté, quelle que soit la norme retenue pour sa définition, relative ou absolue, il n'y a théoriquement plus de pauvres après transferts sociaux. Toutefois, les plafonds des revenus minima ont été en pratique fixés pour la plupart en-deçà des seuils de pauvreté.

Un autre trait commun des minima européens réside dans l'affirmation de la disposition au travail. Les législations européennes établissent un équilibre précaire entre les deux principes du droit à un minimum de ressources et du devoir de travailler, parfois concrétisé par un engagement réciproque entre la collectivité et le bénéficiaire, comme pour le RMI français. De ce point de vue, un dispositif différentiel pose problème. Il se traduit par un taux marginal de prélèvement de 100 % pour toutes les reprises d'emploi qui conduisent à un revenu d'activité inférieur à la garantie de ressources, annulant ainsi les gains monétaires du retour à l'emploi. Malgré le salaire minimum, ces situations d'emploi ne sont pas rares dans un contexte d'insécurité professionnelle et de développement du travail à temps partiel. Il y a, là, une incohérence : la garantie de ressources établie sur une stricte base différentielle constitue de facto une désincitation au retour à l'emploi.

Si le choix d'un mécanisme différentiel a été commun à l'ensemble des pays européens, ces derniers ont en revanche trouvé des solutions variées à ce conflit d'objectifs entre la lutte contre la pauvreté et le retour à l'emploi. Le principe de la disponibilité au travail, affirmé partout, peut avoir des effets stigmatisant sur les travailleurs dépourvus d'emploi et est en soi une désincitation non monétaire au refus d'emploi. Certains appliquent également une désincitation monétaire au refus d'emploi en conditionnant l'octroi des allocations à tout ou partie du respect d'un parcours d'insertion. La plupart des pays ont recours à des incitations monétaires temporaires au retour à l'emploi, au travers de mécanismes d'intéressement. Enfin, certains pratiquent également des incitations monétaires permanentes à l'occupation d'un emploi avec des systèmes d'impôt négatif. Ces différents types d'incitation ne sont pas exclusifs les unes des autres et sont, d'ailleurs, le plus souvent cumulées par les pays, conduisant à des configurations nationales très variées. En outre, la combinaison peut varier dans le temps, comme en témoigne la perspective de la mise en oeuvre du Revenu de solidarité active en France, qui vise à substituer aux incitations monétaires temporaires à la reprise d'emploi (dispositif de l'intéressement, prime au retour à l'emploi), des incitations pérennes.

Une interprétation des structures sociales très contrastées en Europe

En dehors des mécanismes de revenu minima garanti, les politiques sociales européennes sont dans l'ensemble très peu coordonnées. Il s'agit, là, d'une volonté des Etats membres de l'Union pour qui le social doit rester un domaine d'action national. La justification est qu'il y a peu à gagner et beaucoup à perdre avec une harmonisation accrue des politiques sociales. Il y a peu à gagner parce que, conformément au principe de subsidiarité, il y a peu de questions sociales qui impliquent des réponses strictement européennes, mis à part peut-être le sujet de la mobilité des travailleurs. Il y a beaucoup à perdre parce que les problèmes sociaux sont très différenciés d'un pays à l'autre. Ils sont liés à l'état des structures sociales, des structures familiales et de l'organisation des marchés du travail, qui sont autant d'éléments très spécifiques à chaque pays. Puisque les pays européens ne sont pas confrontés aux mêmes réalités sociales, il est nécessaire de pouvoir disposer d'institutions et de politiques sociales différentes. Ces différences des structures sociales opposent le nord et le sud de l'Europe d'un côté, et l'est et l'ouest de l'autre.

Les pays méditerranéens (Espagne, Italie, Grèce et Portugal) se différencient des autres pays par une structure familiale " traditionnelle ", une main-d'oeuvre peu qualifiée et un chômage élevé. S'agissant des structures familiales, les taux de divorces, les taux de naissances hors mariage et les taux de familles monoparentales sont les plus bas de l'Union européenne, alors que le pourcentage de ménages avec enfants est assez important et que la fécondité est devenue très faible depuis 1995. S'agissant des caractéristiques des marchés du travail, ces pays ont la main-d'oeuvre la moins qualifiée : la part de la population en âge de travailler qui a achevé le second cycle de l'enseignement secondaire est la plus faible d'Europe, et il en va de même de celle qui a atteint l'enseignement supérieur. L'emploi est occupé, plus qu'ailleurs, dans les secteurs agricoles et industriels : la part occupée par le secteur tertiaire est la plus faible. L'activité féminine est très peu développée (avec des taux d'activité inférieurs à 50 % dans tous ces pays, excepté au Portugal). L'emploi à temps partiel est peu fréquent, et la part de travail à temps partiel contraint est importante. Le chômage est élevé, en particulier pour les femmes et les jeunes : les taux de chômage féminins et juvéniles (moins de 25 ans) sont dans ces pays les plus élevés d'Europe. La part de chômage de longue durée est forte également.

À l'opposé de ces pays méditerranéens, se trouvent les pays scandinaves qui ont une structure familiale " éclatée ", une main-d'oeuvre qualifiée et un marché du travail dynamique. Concernant la structure familiale tout d'abord, la Suède et le Danemark présentent les taux les plus élevés de naissances hors mariages (autour de 50 %) et des taux importants de divorces (supérieurs à 0,25 %). Dans ces pays, au début de la vie familiale, il existe une période plus ou moins longue de cohabitation entre l'homme et la femme, c'est-à-dire une vie commune sans mariage. Le pourcentage de cohabitations hors mariage est très important en Suède, alors qu'il est insignifiant en Italie. En outre, dans les pays scandinaves, l'activité féminine est la plus développée, et c'est d'ailleurs dans ces pays que les taux d'activité masculins et féminins sont les plus proches. Dans ces pays de forte activité, les taux d'emplois sont parmi les plus élevés et le chômage est moins développé. De même, le chômage de longue durée est très faible, alors qu'il est très répandu dans les pays du sud. Les dépenses publiques pour l'emploi sont les plus élevées dans ces pays, et en particulier pour la formation professionnelle. Par ailleurs, l'activité féminine va de pair avec une part importante de temps partiel (des taux supérieurs à 20 %) qui est plus souvent qu'ailleurs choisi (les taux de temps partiel contraints sont les plus faibles). L'importance du temps partiel est également à rapprocher du poids des services, très développés dans les pays nordiques (où ils représentent 70 % des emplois). La durée du travail est assez faible au Danemark et en Suède, ce qui peut être relié au poids du secteur tertiaire, où la durée du travail est plus courte, et à l'importance du travail à temps partiel. Ces pays ont également pour caractéristique une main-d'oeuvre plus qualifiée : les pourcentages de personnes adultes ayant complété leur second cycle du secondaire (niveau baccalauréat) sont parmi les plus élevés d'Europe en Suède et au Danemark, deux fois plus que dans les pays du sud. C'est aussi en Suède que la proportion de personnes titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur est la plus importante d'Europe.

Les nouveaux membres de L'Union européenne forment eux-mêmes un ensemble très contrasté même si, globalement, ils se caractérisent par des structures familiales traditionnelles, une faible activité féminine et un chômage un peu plus élevé. La main-d'oeuvre a des niveaux de qualification qui sont intermédiaires. Sur tous ces aspects, les nouveaux pays ne forment cependant pas un ensemble homogène. Les écarts entre taux de chômage ou entre taux d'emplois sont par exemple très affirmés, avec d'un côté des pays comme Malte ou Chypre, dont les taux d'emplois sont très élevés et, de l'autre, la Pologne ou la Hongrie dont les taux d'emplois sont très faibles (voir le graphique).

Graphique : Taux d'emploi en Europe

Les autres pays d'Europe ont des caractéristiques intermédiaires entre les pays méditerranéens et les pays scandinaves. Certaines distinctions s'imposent, cependant, à l'intérieur de ce groupe. Du point de vue du marché du travail, les Pays-Bas et le Royaume-Uni sont les plus proches des pays du nord du fait de leur faible taux de chômage, du taux important de travail à temps partiel, de l'activité féminine et du poids des services. Pour la qualification de la main-d'oeuvre, ces pays sont également proches des pays scandinaves, et il en va de même de l'Allemagne. Du point de vue des structures familiales, le Royaume-Uni est à nouveau le plus proche des pays nordiques par sa nuptialité faible, sa divortialité et ses naissances hors mariages élevés, mais c'est l'Allemagne qui se situe le plus à l'opposé des pays du sud par la fréquence (élevée) des familles monoparentales et par celle, faible au contraire, des ménages avec enfants. La France, socialement proche de la Belgique, est un pays médian. Elle se distingue néanmoins des autres pays par le plus faible pourcentage d'activité des moins de 25 ans et le plus important taux de travail à temps partiel contraint. Avec son taux de chômage et sa durée du travail élevés, la France est proche des pays du sud de l'Europe, alors que le poids important du secteur tertiaire et la forte participation des femmes au marché du travail la rapprochent des pays du nord de l'Europe.

  • Anne D., L'Horty Y., " Intensité et structure du chômage : une comparaison européenne ", Document de travail du CERC, 2006, n° 1.
  • Aubin C., " L'Europe sociale entre mythe et réalité ", Droit social, 2007, n° 5, p. 618-622.
  • L'Horty Y., Rugani C., " Performances macroéconomiques et structures sociales européennes ", Economie et Statistique, 2000, n° 332-333.
  • Mathieu C., Sterdyniak H., " Le modèle social européen et l'Europe sociale ", Revue de l'OFCE, 2008, n° 104.

(1) Un portail Internet est destiné à informer les citoyens européens sur leurs droits à la sécurité sociale lorsqu'ils séjournent dans un Etat membre autre que le leur. Il a été lancé le 11 décembre 2006 et est baptisé EULisses.

(2) En 2004, la Commission a proposé d'établir un programme communautaire pour l'emploi et la solidarité sociale intitulé " Progress ". Il regroupe cinq programmes d'action : l'emploi, la protection et inclusion sociales, les conditions de travail, la lutte contre la discrimination et la diversité, ainsi que l'égalité hommes/femmes. Il complète, pour la période 2007-2013, le Fonds social européen (FSE) ainsi que le soutien financier apporté au dialogue social, à la libre circulation des travailleurs et aux études dans le domaine social.

Idées, n°154, page 18 (12/2008)

IDEES - L'Europe sociale n'existe pas