Dossier : Les politiques économiques en Europe

Politique économique : avons-nous appris ?1

Jean Pisani-Ferry, directeur de Bruegel à Bruxelles et professeur à l'université Paris-Dauphine (75)2

Pourquoi les performances économiques de la France sont-elles décevantes ? Cette question, au coeur du débat politique, fait discussion parmi les économistes. Sont alternativement incriminées : les politiques macroéconomiques conduites par les gouvernements successifs ; l'impuissance à réformer les marchés des produits, du travail ou des capitaux ; l'allocation de la dépense publique ou le cadre européen. L'objet de cet article est d'examiner si notre pays ne souffre pas aussi d'un retard d'apprentissage, s'il ne lui a pas systématiquement manqué de savoir tirer les leçons des développements de l'analyse économique et d'en traduire les avancées dans les principes, les institutions et, donc, la qualité de la politique économique. Et, si tel est bien le cas, quelles peuvent être les raisons de cet état de fait.

La France semble en être restée à des paradigmes, des institutions et des pratiques qui ignorent largement les avancées théoriques et méthodologiques de la recherche en économie. Quand bien même elle les a faites siennes dans tel ou tel domaine, c'est souvent à contrecoeur, sous l'effet de la contrainte européenne ou sous l'influence de ses partenaires internationaux, sans y adhérer réellement. Il en est résulté une remarquable schizophrénie de l'action publique, une tendance récurrente à ne pas dire ce qu'on fait et à ne pas faire ce qu'on dit, dont trente ans de réflexion sur les conditions d'efficacité des politiques économiques nous ont pourtant appris combien elle était dommageable.

Trois leçons de la recherche

Les trente dernières années ont apporté des changements profonds dans la représentation de la politique économique. Pour les besoins de l'analyse, on peut raisonnablement organiser les principaux apports des dernières décennies autour de trois thèmes qui ont structuré la recherche contemporaine : l'intertemporalité, l'information imparfaite et l'économie politique.

Les apports de la recherche contemporaine ont marqué les limites d'une vision au gré de laquelle la politique économique serait conduite par le monarque décrit comme un parfait juge, un parfait décideur et un parfait mandataire des volontés du peuple ou, si l'on préfère, par un dictateur omnipotent, omniscient et bienveillant. L'approche intertemporelle a rappelé que les monarques ne sont pas immortels, l'économie de l'information a montré qu'ils ne sont pas omniscients et l'économie politique a suggéré que tous n'étaient pas toujours animés par le seul souci du bien public. Mais chacun de ces apports a ouvert un champ nouveau à la politique économique : l'approche intertemporelle, parce qu'elle ouvre de nouveaux arbitrages ; l'information imparfaite, parce qu'elle met en cause la capacité du marché à atteindre l'optimum ; l'économie politique, parce qu'elle complexifie le jeu avec les acteurs. Plutôt que comme une série de limites qui viendraient réduire le domaine de la politique économique, ces apports doivent être vus comme une série de défis auxquels trouver des solutions doctrinales, institutionnelles ou procédurales.

Intertemporalité

S'il faut choisir un point de départ, le meilleur est probablement la fameuse leçon de Milton Friedman sur la verticalité de la courbe de Phillips à long terme [1]3. Elle a longtemps été regardée comme le point de départ de la critique du keynésianisme que les anticipations rationnelles ont ensuite amplifiée.

Avec le recul, cependant, et la reformulation de l'approche keynésienne sur des fondements microéconomiques mieux assurés, la radicalité de la critique de la politique économique s'est émoussée, et les anticipations rationnelles ont perdu de leurs propriétés corrosives.

Demeurent l'importance d'anticipations informées dans la détermination des comportements courants et l'accent sur la sous-optimalité à long terme d'une politique guidée par l'optimisation à court terme, deux inflexions qui introduisent, l'une et l'autre, la dimension intertemporelle. C'est avec Finn Kydland et Edward Prescott [2] qu'est apparue la pleine portée de cette nouvelle perspective pour la politique économique, avant que Robert Barro et David Gordon [3] en donnent une version pédagogique appliquée à la politique monétaire et que Kenneth Rogoff [4] théorise la délégation à des banquiers centraux conservateurs.

Il est difficile de sous-estimer l'influence que ces travaux ont eue sur les doctrines monétaires. En témoigne l'invocation obsessionnelle par les banquiers centraux des notions de crédibilité et de réputation. L'influence de la démarche intertemporelle ne se limite cependant pas à la politique monétaire. Dans deux domaines au moins de la politique macroéconomique, elle a sensiblement renouvelé les doctrines et, parfois aussi, les institutions de la politique économique. Il s'agit de l'équilibre extérieur d'une part, des finances publiques d'autre part4.

Jusqu'au milieu des années 1980, la dimension intertemporelle de l'équilibre extérieur était une notion théorique pour la plupart des pays et même pour la plupart des pays industriels. En l'absence de liberté des mouvements de capitaux, le financement d'un déficit des paiements courants était sévèrement limité dans son montant et sa durée, sauf pour les pays dont le niveau de développement justifiait un recours à l'endettement extérieur. La politique économique vivait sous l'emprise de la " contrainte extérieure ".

La libéralisation très rapide des comptes financiers a profondément changé le paysage et suscité une réflexion renouvelée sur la dimension intertemporelle de la balance des paiements [5]. Comme l'ont illustré les débats récents sur les global imbalances, l'approche normative de l'équilibre extérieur s'en est trouvée profondément perturbée. Il en va de même des pays européens en situation de déficit extérieur prononcé, pour lesquels l'analyse peine à produire une prescription [6].

En matière de finances publiques, la crainte du défaut a certainement préexisté à toute réflexion sur les vertus conjoncturelles des déficits, David Ricardo a précédé Robert Barro, et Jacques Necker a énoncé deux siècles avant Thomas Sargent et Neil Wallace les rudiments de leur arithmétique déplaisante. Les considérations intertemporelles ne datent donc pas d'hier. Cependant, l'évolution récente des analyses et des débats est sans aucun doute marquée par la montée des préoccupations relatives à la soutenabilité.

Il y a certainement des raisons très concrètes à cette évolution : la dégradation des ratios d'endettement dans les pays avancés depuis les années 1980 ; l'inquiétude, quant à l'avenir, consécutive au vieillissement ; et l'élimination de l'option d'une monétisation inflationniste à la suite de l'indépendance de la Banque centrale ou du fait de l'adhésion à une union monétaire. La littérature économique y a aussi contribué en mettant au point, avec les modèles à générations imbriquées, un outil analytique adapté, qui a permis d'approcher rigoureusement les questions intergénérationnelles et la possibilité d'effets non keynésiens ou anti- keynésiens.

Au total, la prise en compte de la dimension intertemporelle a conduit à allonger l'horizon des politiques publiques et à prendre en compte le jeu entre décisions publiques et anticipations privées, bref à accepter d'examiner les choix publics autrement qu'à travers le seul prisme des arbitrages instantanés.

Economie de l'information

Joseph Stiglitz soutient que l'économie de l'information a été la principale innovation théorique du XXe siècle. Il y souligne que les conséquences de l'imperfection de l'information - un fait qui était, bien entendu, reconnu - ont été ignorées jusqu'au début des années 1970, où les travaux de George Akerlof [7] sur le comportement du consommateur en situation d'information incomplète sur la qualité, de James Mirlees [8] sur la taxation optimale et de Kenneth Arrow (1971) sur l'aléa moral ont initié un traitement rigoureux de la question, avant bien sûr que J. Stiglitz, lui-même, montre la puissance de l'hypothèse d'asymétrie d'information.

Pour s'en tenir à la politique économique, celle-ci s'est trouvée à la fois confortée dans son utilité et mise en cause dans ses fondements. En montrant que les résultats d'Arrow-Debreu n'étaient vrais que sous des hypothèses extrêmement exigeantes quant à la disponibilité et à la distribution de l'information, et plus concrètement en mettant en évidence la possibilité de chômage involontaire, de rationnement du crédit ou d'inefficiences sur les marchés financiers, J. Stiglitz et ses coauteurs ont rouvert à la politique économique des espaces qu'une vision absolutiste de l'équilibre de marché avait voulu fermer.

Cependant, la même démarche a abouti à souligner la naïveté des représentations usuelles de la politique économique et les risques d'interventions inefficaces ou contre-productives lorsque l'information du décideur public est imparfaite. A la suite notamment des travaux initiés par Jean-Jacques Laffont, les notions de compatibilité incitative, d'aléa moral ou de sélection adverse sont devenues centrales dans toutes les réflexions sur les modalités de l'intervention publique en situation d'information imparfaite sur les caractéristiques ou les comportements des agents privés.

La reconnaissance du caractère imparfait de l'information affecte donc profondément la conception de la politique économique. Au niveau le plus général, elle conduit à tenir marchés et gouvernements comme des institutions l'une et l'autre imparfaites, l'une et l'autre nécessaires et qui s'influencent mutuellement. La question posée au décideur public n'est plus seulement de savoir si son intervention est justifiée, ou de savoir quelle est la bonne politique, elle est de fixer quels sont les systèmes de décision et d'intervention susceptibles de faire le meilleur usage de l'information limitée dont il dispose.

De manière plus directe, la révolution intellectuelle introduite par l'information imparfaite a transformé les fondements de l'économie normative, qui retenait sans discussion l'hypothèse d'une parfaite information du décideur. Elle a conduit à repenser les fondements de la gestion publique mais aussi les instruments des politiques de régulation des marchés, de la supervision financière ou encore des politiques sociales. Il est difficile de surestimer l'ampleur de cette révolution intellectuelle.

Economie politique

Le troisième facteur de changement a été la nouvelle économie politique5.

Cette grille de lecture a d'abord été accueillie avec réserves, surtout en France où les économistes ont coutume de se voir comme des conseillers au service d'un prince bienveillant (elle a été beaucoup plus facilement accueillie en Allemagne où ils se voient comme les avocats de la rationalité). Elle a néanmoins fait sa place en mettant en lumière les défaillances potentielles ou réelles de la décision politique : la vulnérabilité des gouvernements démocratiques aux problèmes d'incohérence temporelle, l'électoralisme et l'orientation partisane. Aucun de ces dangers n'est absent en Europe ni en France.

Depuis les premiers travaux de William Nordhaus [9] sur le cycle électoral, mais surtout à partir des années 1980, la recherche a appliqué avec succès l'approche par l'économie politique à la politique monétaire, à la politique budgétaire ou aux politiques de régulation. Elle a notamment explicité les raisons pour lesquelles des pays pouvaient conduire de manière obstinée des politiques budgétaires manifestement vouées à l'impasse [10].

L'économie politique ne rend pas la politique économique nuisible, comme l'incohérence temporelle ne la rendait pas sans objet. Mais elle attire l'attention sur ses risques de défaillance et invite à étudier les conditions de son efficacité : reconnaître l'existence de contraintes d'économie politique, comme de contraintes informationnelles, conduit à réfléchir aux dispositifs qui permettent de minimiser le risque d'une distance entre la politique suivie et celle qui maximiserait le bien-être social.

Synthèse

Ce qui justifie de réunir les trois percées ici exposées est qu'elles ont toutes trois affecté non les objectifs mais la représentation de la politique économique et de sa relation à l'économie privée. Elles ont, en outre, une forte cohérence intellectuelle, non seulement en ce qu'elles identifient chacune un type de contrainte qu'une décision publique doit prendre en compte, mais aussi parce que ces contraintes peuvent se cumuler et se combiner. Au-delà des excès dont elles se sont initialement accompagnées, ces trois percées concourent à dessiner la vision d'une politique économique plus modeste, plus consciente de ses limites mais, de ce fait, aussi plus affûtée et donc plus efficace. Leurs enseignements ont progressivement été intégrés à notre boîte à outils, et leur prise en compte n'est plus aujourd'hui synonyme d'une vision partisane des débats de politique économique. Au contraire, elle apparaît largement orthogonale aux choix sociaux qui déterminent l'orientation des politiques publiques.

Trois innovations en politique économique

La délégation

La première innovation a été la délégation de responsabilité à une institution indépendante. Son origine est certainement bien antérieure aux années 1970 puisque, sans même remonter à la création de la Bank of England en 1694, on peut citer celle de l'Interstate Commerce Commission en 1887, de la Securities and Echange Commission en 1934 et de la Bundesbank en 1947. Mais c'est dans le dernier quart du XXe siècle que le modèle s'est généralisé, avec en particulier l'indépendance des banques centrales, l'autonomisation des autorités de la concurrence et la création de nombreuses autorités sectorielles de régulation.

La délégation à une institution indépendante vise à répondre simultanément aux trois types de critiques. La recherche s'est attachée à déterminer quand elle est justifiée. Dans la modélisation qu'en donnent Eric Maskin et Jean Tirole [11], les électeurs sont imparfaitement informés quant à la politique qui maximise le bien-être social (par exemple, ils ne savent pas s'il est préférable de lutter pour la croissance ou contre l'inflation) et ont une certaine probabilité de le découvrir, mais avec retard. Ils ont le choix entre s'en remettre à des élus, au risque que ceux-ci privilégient non pas la bonne décision mais celle qui maximise leurs chances de réélection, ou bien à des technocrates, au risque que ceux-ci privilégient la politique qui a leur faveur. Le problème est donc la nature des préférences de l'agent à qui la décision est déléguée. E. Maskin et J. Tirole montrent que la solution technocratique est préférable à la gouvernance politique lorsque l'électorat a une faible probabilité de découvrir quelle était la bonne décision - en d'autres termes quand la matière est très complexe ou technique. Dans la modélisation d'Alberto Alesina et Guido Tabellini [12], le problème est l'incertitude sur le talent de l'agent et l'inobservabilité de son effort. Pour l'élu, l'incitation est la réélection (qui dépend du résultat obtenu et, outre du talent et de l'effort, d'événements aléatoires), pour le technocrate c'est la reconnaissance de son talent (dont l'observation est bruitée par l'effort et les aléas). Eux aussi concluent que le choix dépend de la technicité de la matière et des effets distributifs de la décision.

Ces deux tentatives traduisent bien comment information imparfaite et contrainte d'économie politique peuvent se combiner dans un cadre intertemporel, et pourquoi la délégation ne peut s'appliquer qu'à des domaines particuliers où les électeurs ne savent pas évaluer les performances des élus et ont, en revanche, des préférences suffisamment stables pour qu'il soit possible de définir le mandat d'une agence indépendante. D'autres critères peuvent être pris en compte (existence ou non d'arbitrages, implications distributives des décisions, risque d'incohérence temporelle).

La règle flexible

La seconde innovation a été de contraindre la capacité discrétionnaire du décideur politique par la fixation d'une règle de comportement. Apparue dans les années 1970 avec la proposition monétariste de norme de croissance annuelle de la masse monétaire, puis théorisée par F. Kydland et E. Prescott [2], la proposition se veut d'abord une réponse directe au problème d'incohérence temporelle auquel peuvent être sujets des gouvernements ou des agents publics exclusivement soucieux du bien public, mais dont l'horizon de décision est trop court. Etendue au domaine budgétaire, elle a souvent été présentée comme inspirée non seulement du souci de répondre aux problèmes d'incohérence temporelle, mais aussi de prévenir les facteurs relevant de l'économie politique qui sont à l'origine d'un biais vers le déficit.

En matière monétaire, il a semblé un temps, malgré les efforts de certains théoriciens et l'attachement aux agrégats professé par la Bundesbank, que la notion de règle ne survivrait pas aux déboires qu'ont connu les stratégies monétaristes dans les années 1970 et 1980. De fait, elle n'y a pas survécu aux Etats-Unis6. Mais elle a fait fortune en Europe et dans le reste du monde.

En matière monétaire, la renaissance est venue de Nouvelle-Zélande avec l'invention en 1990 de l'inflation targeting, que l'on peut voir comme une forme de règle monétaire sans monnaie. A l'occasion de cette renaissance, le modèle s'est considérablement sophistiqué, sur deux plans : d'abord en faisant place à la stabilisation de l'output avec ce qu'il est convenu d'appeler le ciblage flexible (flexible inflation targeting) ; ensuite en prenant une dimension intertemporelle avec les versions avancées de l'inflation targeting mises en place en Norvège ou en Suède, dans lesquelles la Banque centrale s'attache à guider les anticipations en publiant une prévision d'inflation conditionnelle à une trajectoire explicite pour ses propres taux d'intérêt [13]. Les modèles avancés de règle monétaire n'ont ainsi plus grand-chose à voir avec la vision mécaniste d'une norme fixe de croissance de la masse monétaire.

En matière budgétaire, la réflexion sur les règles a été plus tardive et moins rigoureuse qu'en matière monétaire [14]. Les justifications données pour y recourir se bornent généralement à un biais vers le déficit, sans que soit précisément analysé le coût potentiel d'un renoncement à la discrétion. Les premières règles ont aussi eu un caractère grossier (avec, notamment, les règles d'équilibre ou la " règle d'or " en vigueur en Allemagne qui n'autorise le déficit qu'en contrepartie d'un investissement), avant de se raffiner en prenant en compte le cycle (objectifs exprimés en termes de solde structurel), en retenant une cible de dette qui laisse une grande marge de manoeuvre dans le court terme ou en fixant une norme de dépense qui laisse le déficit fluctuer en fonction des ressources. L'évolution a donc été, comme en matière monétaire, en direction de règles flexibles qui laissent place à une importante marge de manoeuvre discrétionnaire mais fixent des principes et des bornes.

La pratique des règles comme les réflexions des théoriciens se sont écartées de la vision par trop mécaniste des premiers temps pour faire place à ce qu'il est convenu d'appeler la discrétion contrainte [15], c'est-à-dire qu'elles laissent au décideur - Banque centrale ou autorité budgétaire - une marge importante de liberté dans l'interprétation des données, la gestion du risque et la prise en compte d'autres objectifs que ceux donnés par la règle mais lui imposent une discipline intellectuelle qui donne cohérence à ses actions et servent de garde-fou contre l'opportunisme et un éclectisme sans cohérence.

Le contrat incitatif

La troisième innovation, le contrat incitatif, s'inscrit dans une tradition ancienne, mais c'est dans les années 1980, dans le contexte de la dérégulation des utilities initiée aux Etats-Unis, que s'est structurée la réflexion sur le modèle principal-agent et les propriétés souhaitables du contrat qui les lie en situation d'information imparfaite [16][17]. Cette approche a d'abord fourni un cadre intellectuel unifié pour penser les problèmes de délégation, qu'ils touchent aux services publics, aux partenariats public-privé ou, de manière générale, aux relations entre Etat et entreprises publiques. Le même cadre a ensuite été étendu aux relations entre l' Etat et ses démembrements en charge de régulations sectorielles ou spécifiques, à l'organisation interne des administrations [18] ou encore à la gouvernance des institutions internationales [19].

Les modèles de type principal-agent constituent un cadre couramment utilisé aujourd'hui en politique économique dans des domaines très divers, non seulement dans la définition des contrats avec les agents privés ou la spécification des enchères, mais aussi dans l'organisation des relations entre les Etats et leurs agences ou dans l'organisation interne des services publics. Sans aller jusqu'à rémunérer le gouverneur de la Banque centrale sur la base de ses performances macroéconomiques comme l'a suggéré Carl Walsh (1995), des contrats incitatifs sont, par exemple, utilisés par plusieurs pays pour déterminer l'allocation des fonds publics entre des entités décentralisées (universités, écoles, services administratifs...).

Les politiques économiques à l'épreuve des innovations

Politique monétaire

L'expérience internationale

Directement mises en cause dans les années 1970 pour avoir, par naïveté, par myopie ou par faiblesse, exploité des arbitrages de court terme au détriment du long terme, les politiques monétaires ont été profondément transformées par la généralisation, tant dans le monde industriel que dans les pays émergents, du modèle de la Banque centrale indépendante dédiée à un objectif prioritaire de lutte contre l'inflation (graphique 1).

Graphique : Indépendance des banques centrales, années 1980 et années 2000 (graphique 1)

Le succès remporté contre l'inflation est l'un des plus spectaculaires qui soit. En 1980, seuls 10 % des pays du monde enregistraient une inflation inférieure à 5 % On en comptait plus de 50 % en 2006, et un seul pays, le Zimbabwe, est en situation d'hyperinflation (graphique 2). Même en faisant la part d'autres facteurs comme l'accroissement de la pression concurrentielle dans un contexte de mondialisation, le résultat est suffisamment net pour que soit validé, pour de nombreuses années au moins, le modèle institutionnel de l'institution monétaire indépendante.

Graphique : Distribution des taux d'inflation (prix à la consommation), 1980 et 2006 (graphique 2)

Le modèle offre peu d'exceptions quant au choix des objectifs (celle des Etats-Unis mérite d'être notée, où le mandat de la Banque centrale place sur le même plan stabilité des prix et stabilisation de l'output) mais de subtiles variations sur deux points :

  • le premier touche aux termes du contrat par lequel le gouvernement ou le parlement délègue la responsabilité de la politique monétaire à une institution autonome. Entre la délégation inconditionnelle sur la base d'une formulation générale de l'objectif et la simple autonomie dans la mise en oeuvre, il y a place pour une gradation ;
  • le second a trait à la formulation de la stratégie monétaire, c'est-à-dire sur la manière dont la Banque centrale indique aux agents économiques comment elle corrigera des déviations de trajectoire et comment elle répondra à des chocs - en définitive, donc, sur le degré auquel elle informe sur sa fonction de réaction et contraint sa propre capacité de prendre des décisions discrétionnaires. Les différences portent ici sur la définition de l'objectif et sur le caractère plus ou moins explicite de la fonction de réaction de la Banque centrale.
Le cas français

Avant qu'elle se fonde dans la zone euro en 1999, la politique française ne s'est jamais distinguée par une approche innovante de la politique monétaire. Sur le plan interne, la Banque de France a été tenue sous tutelle le plus longtemps possible. Lorsque l'indépendance lui a été accordée, en 1993, ce fut par un contrat de délégation - il est vrai à durée déterminée - d'une remarquable absence de sophistication. Sur le plan externe, l'indépendance de la BCE a été traitée dans la négociation de Maastricht comme une concession politique faite à l'Allemagne dont il convenait d'obtenir des contreparties, non comme le résultat d'une recherche conduite en commun en vue d'aboutir au meilleur modèle de politique monétaire. Enfin, les négociateurs français ont tenté de contenir l'étendue de la délégation en plaidant pour l'indépendance de la politique de change à l'égard de la politique monétaire et la prééminence en cette matière des ministères des Finances sur les banques centrales (Kenneth Dyson et Kevin Featherstone, 1999, Jean Pisani-Ferry, 2005).

Par l'effet de cette attitude constante, très peu d'efforts ont été consacrés à acclimater au système institutionnel et politique français l'innovation majeure qu'a constitué l'indépendance de la Banque centrale. Toute autre a été la démarche du Royaume-Uni, où la soumission de l'institution monétaire au politique était pourtant solidement ancrée : l'indépendance de la Banque d'Angleterre en 1997 s'est accompagnée de la définition d'un contrat élaboré au gré duquel la Banque centrale dispose d'une pleine indépendance opérationnelle mais ne fixe pas elle-même son objectif et doit rendre des comptes si elle s'en écarte. Loin d'être le canal d'un assujettissement de l'institution monétaire, le fait de laisser au chancelier de l' Echiquier la responsabilité de définir l'objectif de stabilité des prix est dans la réalité une manière de lui lier les mains, tout en manifestant symboliquement la cohérence de la politique économique en dépit de la diffraction de l'autorité [22].

L'exemple britannique n'est évidemment pas transposable puisque la non-appartenance à la monnaie européenne offre à ce pays des marges de manoeuvre dont la France ne dispose pas. On ne peut, en tout cas, qu'être frappé par l'absence de cohérence qui se manifeste régulièrement en France à propos de la politique monétaire, au point qu'on peut se demander si la greffe a vraiment pris. Au-delà de critiques légitimes à l'égard de la BCE, la récurrence, de la part de personnalités de premier plan appartenant à un spectre politique large, de déclarations mettant en cause soit le modèle institutionnel, soit l'objectif de la politique monétaire européenne pourrait conduire à en douter.

Politique budgétaire et finances publiques

L'expérience internationale

Comme la politique monétaire, la politique budgétaire telle qu'elle était envisagée (sinon toujours pratiquée) dans les années 1970 a subi la critique. La principale réponse donnée n'a pas été, comme en matière monétaire, la délégation à une institution indépendante. Cette solution a été proposée, notamment par Alan Blinder [23] et Charles Wyplosz (2005), mais sa mise en oeuvre impliquerait de pouvoir tracer au sein de la politique budgétaire une séparation nette entre les aspects intertemporels, qui pourraient être confiés à un comité, et les aspects interpersonnels, qui relèvent nécessairement du parlement. Aucun pays n'a jusqu'ici entrepris de délimiter cette frontière.

La recherche de solutions s'est plutôt orientée vers la définition de règles de politique budgétaire qui laissent un certain degré de souplesse conjoncturelle et autorisent des décisions discrétionnaires, mais inscrivent les choix budgétaires annuels dans un cadre de discipline intertemporelle. En Europe, le Royaume-Uni a initié cette démarche en adoptant en 1997 un " code de responsabilité budgétaire ", et beaucoup d'autres pays l'ont suivi, qu'ils soient ou non assujettis au Pacte de stabilité. Hors d'Europe, la tendance est moins nette, ne serait-ce qu'en raison de l'absence de toute contrainte significative à une gestion discrétionnaire du budget fédéral américain. Mais il faut noter que tous les Etats américains sauf un (le Vermont) ont adopté des règles budgétaires, et que plusieurs pays industriels (Canada, Nouvelle-Zélande) ou émergents (Brésil) ont fait de même.

L'expérience britannique est ici aussi intéressante, en ce qu'elle vise à combiner cadre de moyen terme et flexibilité de court terme. Le code de responsabilité budgétaire combine une règle de déficit (la règle d'or selon laquelle le déficit ne peut pas excéder l'investissement public) et un objectif de dette (maintenir la dette publique au niveau de 40 % du PIB) qui s'appliquent, l'une et l'autre, sur le cycle économique et non année par année. Il s'agit d'une mise en application de la philosophie de la discrétion contrainte. La gouvernance par les règles est certainement beaucoup plus discutée que l'indépendance des banques centrales. Pour autant, la tendance internationale est clairement d'insérer la politique budgétaire dans un cadre pluriannuel et, sinon de contraindre, du moins d'informer les décisions en faisant référence à des objectifs et des principes stables dans le temps.

Le cas français

En France, la politique budgétaire reste marquée par la prédominance de l'annuel et du discrétionnaire. Les principes ou règles de politique budgétaire qui sont supposés guider les décisions annuelles constituent des engagements de faible portée et ne sont guère respectés. Quant aux programmes triennaux de finances publiques ou programmes de stabilité, ils ont généralement le caractère d'une déclaration d'intentions et ne sont guère suivis d'effets (graphique 3).

Graphique : Prévisions et réalisations des programmes de stabilité en Suède et en France (graphique 3)

Les analyses ex post montrent que cette situation doit principalement au non-respect des objectifs de dépense et, accessoirement, à une croissance économique moins forte qu'il n'était escompté. Un récent rapport de l'IGF pour le Conseil d'orientation des finances publiques rappelle ainsi que la programmation pluriannuelle des finances publiques élaborée chaque année depuis 1998 n'a " jamais été respectée ". Il relève que cette programmation souffre " deux défauts majeurs : elle est réalisée dans la seule perspective du programme de stabilité et n'a pas de lien direct avec la procédure budgétaire annuelle ; elle ne s'appuie pas sur des cibles opérationnelles permettant de maîtriser effectivement les finances publiques " [24]. En d'autres termes, la politique budgétaire n'est réellement guidée ni par des principes ou des règles internes ni par les engagements internationaux du pays.

Pour autant, ces écarts n'ont en rien favorisé une gestion active de la conjoncture. Toutes les évaluations convergent pour conclure que la politique budgétaire française a eu un caractère constamment pro-cyclique, avant et après l'union monétaire. Il n'y a eu, sur la durée, aucun arbitrage entre maîtrise de la dette et gestion du cycle mais échec sur un plan comme sur l'autre.

Gestion publique

L'expérience internationale

Les données manquent pour recenser de manière comparative l'étendue des transformations qu'a connue la gestion publique au cours des dernières décennies dans les pays industriels, mais certaines tendances apparaissent clairement.

La première est la généralisation du modèle de l'agence indépendante en matière de politique de la concurrence et de régulation sectorielle. Fabrizio Gilardi [25] recense ainsi le développement de ces agences dans les domaines de la concurrence et de la régulation des marchés financiers, de l'électricité et des télécoms. Dans les quatre secteurs, la proportion des pays industriels occidentaux disposant de telles agences était inférieure à 10 % en 1960 et encore à 20 % en 1980, mais elle dépassait 90 % en 2000. Curieusement, l'exception majeure à cette tendance générale est aujourd'hui l'Union européenne, puisque la Commission conserve en son sein les responsabilités d'autorité de la concurrence et agit également comme régulateur sectoriel, par exemple en matière de télécommunications.

Une deuxième tendance est l'utilisation croissante d'indicateurs de performance dans la gestion publique. L'OCDE indique que parmi les pays recensés, 40 % seulement disposaient d'indicateurs de performance il y a dix ans, mais que plus de 50 % en ont introduit dans les dix dernières années. Cet effort de mesure ne dit rien, cependant, de l'utilisation qui est faite de ces indicateurs. L'OCDE indique que la plupart des gouvernements sont, en la matière, prudents et ne déterminent presque jamais l'allocation des fonds budgétaires. Ils sont davantage utilisés comme éléments d'information dans une négociation plus large.

Le cas français

L'analyse de l'abondante documentation sur la gestion publique en France conduit à dresser un tableau contrasté. Si la France a initialement tardé à mettre en place une autorité indépendante de la concurrence, elle a ensuite adopté assez rapidement le modèle de régulation par des agences sectorielles indépendantes, et l'intervention publique dans les principaux secteurs soumis à une régulation sectorielle ne diffère pas significativement de ce qu'elle est dans d'autres pays européens.

En revanche, la France accuse un retard important dans la modernisation de la gestion publique. Une série de rapports du Conseil d'analyse économique a ainsi mis en évidence la persistance d'un modèle d'organisation qui ignore les apports de l'analyse économique contemporaine. Les travaux de Jean-Jacques Laffont [26] sur la gestion publique, de Michel Mougeot [27] sur le système de santé, d' Elie Cohen et M. Mougeot [28] sur l'usage des enchères, de Philippe Aghion et E. Cohen [29] sur l'éducation ou de Dominique Bureau et M. Mougeot [30] sur la performance et la gestion publique dressent un constat analogue : persistance du paradigme du planificateur bien informé, insuffisance de l'évaluation et de la mesure de la performance, absence d'incitations ou incitations perverses, retard dans la mise en oeuvre des techniques actuelles de gestion publique.

Le vote, en 2001, de la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF) constitue certainement un pas en direction d'une gestion publique à partir de la performance et plus seulement des seuls inputs. Il est cependant tôt pour tirer les leçons d'une expérience à peine entamée.

La singularité française : pourquoi ?

Dans les trois domaines clés de l'action publique qui ont été examinés, notre pays se distingue par une difficulté à s'approprier les avancées de l'analyse économique et à mettre en oeuvre les nouvelles technologies de gouvernance. En matière monétaire, la persistance d'un hiatus important entre la politique monétaire de la BCE et celle que les dirigeants français jugent appropriée finirait par mettre en question la soutenabilité de la participation du pays à la zone euro. L'orientation budgétaire a été le résultat d'une succession de décisions à courte portée, et aucun effort crédible n'a été fait pour inscrire la politique des finances publiques dans un cadre de moyen terme cohérent. En matière de gestion publique, le diagnostic n'est pas uniforme puisque la France s'est appropriée dans des domaines importants le modèle du régulateur indépendant, mais, malgré l'innovation que constitue la LOLF, elle accuse un retard notable dans l'adoption des méthodes modernes de gestion des administrations et des services publics.

Pourquoi en va-t-il ainsi ? Ce qui fait défaut, c'est sont sans doute d'abord l'appropriation des apports de l'analyse contemporaine, ainsi que l'acceptation des disciplines intellectuelles et décisionnelles qu'ils impliquent. Manque aujourd'hui à la politique économique un cadre conceptuel sinon unifié, du moins suffisamment cohérent pour permettre aux décideurs publics - à des niveaux variables - de situer leur action, d'organiser leur discussion sur les priorités, de sélectionner les instruments et de tirer les leçons de l'expérience. Il ne s'agit évidemment pas de plaider pour une doctrine unique, mais plutôt pour un ensemble de références qui laisse place au débat comme à l'apprentissage. La conception instrumentale qu'ont aujourd'hui encore les responsables politiques et administratifs de l'analyse économique n'a pas permis qu'existe aujourd'hui un tel cadre.

Plus largement, la conception du rôle de l' Etat et la représentation de la politique économique dominante parmi les décideurs font obstacle à l'adoption d'innovations hétérogènes à cette représentation. Comme l'écrivait Jean-Jacques Laffont, dans son rapport au CAE sur la gestion publique, " le système étatique et administratif [...] repose sur une conception idéaliste du pouvoir politique et de la vie démocratique, sur un postulat général de bienveillance des hommes politiques, de l'administration et de tous les fonctionnaires et personnels assimilés ". Cette représentation relève d'une conception rousseauiste selon laquelle le gouvernement est " une machine sans friction " et un simple " instrument de mise en oeuvre de la volonté du peuple ", sans existence propre [26].

Dans cette conception, en effet, il n'y a évidemment pas de place pour l'idée que l'efficacité de l'action publique appelle un détour ou l'acceptation d'une contrainte. Que le décideur doive d'une manière ou d'une autre limiter le champ de sa décision ou se lier les mains est proprement incompréhensible. Il n'est guère douteux que cette vision demeure très présente. En témoigne, dans l'ordre politique, le fait qu'un Premier ministre (Lionel Jospin, en 1999) ait pu faire scandale en déclarant " l' Etat ne peut pas tout ", et surtout que la leçon tirée de l'épisode ait été qu'un dirigeant politique ne doit jamais évoquer les limites de son pouvoir et faire, tout au contraire, preuve d'un activisme sans faille.

S'en tenir là serait cependant un peu court. Ce serait négliger une autre tradition intellectuelle qui a, de longue date, théorisé la séparation des pouvoirs. Lorsque Jean-Pierre Brissot, le chef des Girondins, déclarait en 1791 qu'" un pouvoir délégué sans un autre qui le surveille et le contrôle tend naturellement à violer le principe de sa délégation et à transformer cette délégation en souveraineté "7, il désignait, en quelques mots, ce que nous appelons aujourd'hui le problème de la relation principal-agent.

Une deuxième explication, institutionnelle, tient au fait que pour s'acclimater et prospérer, les innovations de politique économique n'ont pas seulement besoin d'un climat intellectuel, il leur faut aussi un terreau politique et administratif. Dans le domaine budgétaire, Mark Hallerberg, Rolf Strauch et Jürgen von Hagen [31] ont montré que les pays européens pouvaient être classés en deux catégories : ceux où la discipline budgétaire repose sur un contrat entre les partis participant au gouvernement, et ceux où elle repose sur la délégation du contrôle de la dépense à un ministre des Finances puissant. Dans les premiers, où le système politique repose généralement sur la représentation proportionnelle et les gouvernements sont constitués par des coalitions, la notion de règle budgétaire est une extension naturelle du contrat de gouvernement entre les partis de la coalition. Dans les seconds, où le système électoral est majoritaire et les gouvernements largement unicolores, la notion de contrat n'a pas sa place et la règle s'acclimate mal. Cet exemple suggère une autre piste d'explications qui tiendrait, plus qu'aux représentations ou à l'idéologie, à une tradition institutionnelle et administrative marquée par le jacobinisme.

Sans doute y a-t-il une part de vérité dans cette explication, en comparaison notamment des pays fédéraux où la diffraction du pouvoir est dans l'ordre des choses. Cependant, il est difficile de la suivre bien loin. L'exemple du Royaume-Uni, pays traditionnellement tout aussi centralisé que la France, et qui a été pourtant à l'avant-garde des innovations, est là pour en montrer les limites.

Reste l'explication politique : ces innovations ne relevaient-elles pas du " consensus de Washington ", n'étaient-elles pas d'inspiration trop libérale pour être acceptables, n'allaient-elles pas au total à l'encontre des préférences du pays ? Il est clair que la critique des politiques discrétionnaires, les premières théorisations de la vertu des règles, les propositions initiales du Public choice ou le plaidoyer pour des banquiers centraux conservateurs sont nés d'un courant vigoureusement hostile à l'intervention publique et attaché à mettre à bas les fondements intellectuels de l'édifice keynésien. Mais, outre qu'elle ne s'applique guère à l'information imparfaite ou à la théorie des incitations, la lecture politique néglige l'évolution qui a conduit à l'intégration au mainstream d'idées initialement radicales et oublie que la mise en oeuvre de ces innovations ait souvent été le fait de gouvernements d'inspiration sociale-démocrate, comme au Royaume-Uni ou en Suède.

S'il faut adopter une lecture politique, mieux vaut sans doute retenir celle de Ravi Kanbur [32] dans son analyse de la " nature des désaccords " sur les politiques économiques. Si les innovations qui ont été recensées étaient compatibles avec des politiques d'orientations diverses, elles heurtaient, en revanche, de plein fouet la préférence pour le présent et la focalisation sur les conflits de répartition qui caractérisent les discussions de politique économique françaises. Souligner la dimension intertemporelle des politiques publiques et mettre en place les règles et institutions qui permettent de la préserver, imposer au décideur public de reconnaître les limites de sa propre volonté et l'inviter au détour par souci d'efficacité, accepter que la décision doive être préservée de la tentation électoraliste ou partisane et borner, en conséquence, l'espace du politique c'est aller contre une représentation au gré de laquelle seule compte l'urgence de faire. Sans doute y a-t-il là un facteur important du retard de nos institutions et de nos politiques.

    [1] Friedman Milton, " The role of monetary policy ", The American Economic Review, 1968, Vol. 58, n° 1, p. 1-17.
    [2] Kydland Finn, Prescott Edward, " Rules rather than discretion : the inconsistency of optimal plans ", Journal of Political Economy, 1977.
    [3] Barro Robert, Gordon David, " A positive theory of monetary policy in a natural rate model ", Journal of Political Economy, 1983.
    [4] Rogoff Kenneth, " The optimal degree of commitment to an intermediate monetary target ", Quarterly Journal of Economics, 1985, n° 100, p. 1169-1190.
    [5] Obstfeld Maurice, Rogoff Kenneth,Foundations of International Macroeconomics, The MIT Press, 1996.
    [6] Blanchard Olivier, " Current account deficits in rich countries ", NBER Working Paper, 2007, n°?12925.
    [7] Akerlof George, " The market for "lemons": quality uncertainty and the market mechanism ", Quarterly Journal of Economics, 1970, Vol. 84, n° 3, p. 488 -500.
    [8] Mirlees James, " An exploration in the theory of optimal income taxation ", Review of Economic Studies, 1971, Vol. LXI, p. 261-278.
    [9] Nordhaus William, " The political business cycle ", Review of Economic Studies, 1975, 42, p. 169-190.
    [10] Alesina Alberto, Drazen Allan, " Why are stabilizations delayed ? ", American Economic Review, 1991, Vol. 81, p. 1170-1188.
    [11] Maskin Eric, Tirole Jean, " The politician and the judge : accountability in government ", American Economic Review, 2004, Vol. 94, n° 4, p. 1034-1054.
    [12] Alesina Alberto, Tabbelini Guido, " Bureaucrats or politicians ? Part I : A single policy task ", American Economic Review, March 2007, Vol. 97, p. 169-179.
    [13] Svensson Lars, " Optimal Inflation targeting : further developments of inflation targeting ", in Mishkin Frederic and Schmidt-Hebbel Klaus (eds.), Monetary Policy under Inflation Targeting, Banco Central de Chile, 2007, 187-225
    [14] Kopits George, Symansky Steven, " Fiscal policy rules", IMF Occasional Paper, 1998, n° 162.
    [15] Bernanke Ben, " Constrained discretion and monetary policy", Speech at New York University, 3 February 2003.
    [16] Baron David, Myerson Roger, " Regulating a monopolist with unknown costs ", Econometrica, 1982, Vol. 50, n° 4, p. 911-930.
    [17] Laffont Jean-Jacques, Tirole Jean, " Une théorie normative des contrats Etat-entreprises ", Annales d'économie et de statistiques, janvier-mars 1986, n° 1.
    [18] Tirole Jean, " The internal organization of government ", Oxford Economic Papers, 1994, Vol. 46, n° 1.
    [19] Tirole Jean,Financial Crises, Liquidity and the International Monetary System, Princeton University Press, 2002.
    [20] Bénassy-Quéré Agnès, Coeuré Benoît, Jacquet Pierre, Pisani-Ferry Jean,Politique économique, 2e édition, 2008, Bruxelles, De Boeck.
    [21] Arnone Marco, Laurens Bernard, Segalotto, Jean-François, Sommer Martin, " Central bank autonomy : lessons from global trends ", IMF Working Paper, 2007, n° 07/88.
    [22] Bhundia Ashok, O'Donnell Gus, " UK Policy coordination : the importance of institutional design ", Fiscal Studies, 2002, Vol. 23, n° 1, p. 135-164.
    [23] Blinder Alan, " Is government too political ? ", Foreign Affairs, 1997, Vol. 76, n° 6, p. 115-126.
    [24] Guillaume Henri, Le Foll Arnaud, Reboul Charlotte, Verdier Amélie,Rapport sur la gestion pluriannuelle des finances publiques, Inspection générale des finances, avril 2007.
    [25] Gilardi Fabrizio, " The institutional foundations of regulatory capitalism : the diffusion of independent regulatory agencies in Western Europe ", The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 2005, 598-84.
    [26] Laffont Jean-Jacques, "  Etapes vers un Etat moderne : une analyse économique ", in Etat et gestion publique, Rapport du CAE, 2000, n° 24.
    [27] Mougeot Michel,Régulation du système de santé, Rapport du CAE, 1999, n° 13.
    [28] Cohen Elie, Mougeot Michel,Enchères et gestion publique, Rapport du CAE, 2001, n° 34.
    [29] Aghion Philippe, Cohen Elie, Education et croissance, Rapport du CAE, 2004, n° 46
    [30] Bureau Dominique, Mougeot Michel,Performance, incitations et gestion publique, Rapport du CAE, 2007, n° 66.
    [31] Hallerberg Mark, Strauch Rolf, von Hagen Jürgen, " The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries ", European Journal of Political Economy, 2004, n° 23, p. 338-359.
    [32] Kanbur Ravi, " Economic policy, distribution and poverty : the nature of disagreements ", World Development, 2001, n° 29, p.1083-1094.

(1) Cet article reprend l'essentiel de la conférence présidentielle prononcée devant l'AFSE le 19 septembre 2007. L'intégralité de la conférence est reprise dans la Revue Economique, vol. 59, n° 3, mai 2008 (Presses de Sciences-Po). Un dossier complet est également disponible sur le site de SES de l'ENS-LSH à l'adresse :
http://ses.ens-Ish.fr/1197579697016/0/fiche__article/&RH=SES.

(2) Ce papier doit beaucoup à mes discussions avec Agnès Bénassy-Quéré, Benoît Coeuré et Pierre Jacquet. Je remercie également Jérémie Cohen-Setton pour son assistance diligente dans sa préparation.

(3) Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article.

(4) On pourrait ajouter la dimension environnementale.

(5) Parfois mieux connue sous l'appellation d'école du Public choice.

(6) Ben Bernanke est connu comme un avocat de l'inflation targeting.

(7) Jacques-Pierre Brissot de Warville, Discours sur les conventions de 1791, cité par Pierre Rosanvallon (2000).

Idées, n°154, page 6 (12/2008)

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