Dossier : la nouvelle économie politique

Économie politique des déficits publics

Maya Bacache-Beauvallet, maître de conférences à TELECOM ParisTech (75).

Comment interpréter la récente dérive des dépenses publiques et les divergences en matière d'ajustement au sein des pays qui connaissent pourtant des conditions économiques similaires ? Une endogénéisation des comportements politiques est nécessaire. Il s'agit non seulement d'expliquer pourquoi les démocraties mènent des politiques fiscales expansives et ont recours au déficit pour les financer, mais aussi de rendre compte des différences entre les pays, entre les périodes, et des ajustements budgétaires finalement décidés après un certain retard suivant les pays. L'un des intérêts majeurs de l'économie politique est d'introduire le raisonnement économique au sein même des décisions politiques et de lever le voile sur les prétendues irrationalités du monde politique. Plusieurs explications ont ainsi été avancées en économie politique pour rendre compte des déficits publics, de leur persistance et de leur hétérogénéité.

Les explications alternatives en économie politique

Les modèles d'économie politique examinent pourquoi les gouvernements n'appliquent pas le comportement prévu du tax smoothing, c'est-à-dire du lissage des impôts. Le gouvernement, planificateur social, devrait maintenir un taux d'impôt constant, puisque l'impôt est distorsif : il affecte l'accumulation du capital et du travail. Le déficit budgétaire devrait être utilisé comme tampon : il apparaîtrait lorsque les dépenses sont temporairement supérieures aux recettes. On devrait donc observer des déficits budgétaires en période de guerre et de récession. Cependant, le modèle du lissage des impôts rend difficilement compte de l'accroissement important des déficits budgétaires depuis les années 1980, du retard pris pour les ajustements budgétaires et de la variation de l'importance de ces déficits dans des pays semblables économiquement.

Déficit et illusion fiscale

Les hypothèses principales de ce premier courant d'explication des dérives budgétaires sont l'illusion fiscale à laquelle sont soumis les électeurs et l'asymétrie dans les politiques de stabilisation.

Tax and spend

Tout d'abord, se présentant comme une approche par l'offre, la théorie Tax and spend entend illustrer le comportement des autorités budgétaires. L'argument consiste à considérer la hausse des prélèvements comme un risque de dépenses futures supplémentaires dans un enchaînement causal qu'illustre la formuleTax and spend. Cette position est défendue aux États-Unis par Samuel Butler, penseur conservateur de l'heritage foundation, et par Donald Regan, secrétaire d'État au Trésor au début des années 1980, qui se félicitait de la réduction des impôts obtenue par le président Reagan, privant, par là, le Congrès de ses capacités à entreprendre de nouvelles dépenses. Le modèle simplifié suppose que le gouvernement dépense ce qu'il gagne et prévoie ses dépenses courantes en fonction de ce qu'il anticipe gagner dans le futur. Toute décision d'augmentation des impôts présents ou futurs accroît donc automatiquement les dépenses. L'idée justifiant le fait d'imposer puis de dépenser consiste à souligner que certaines hausses d'impôts sont indolores pour chaque contribuable et qu'une hausse de ces impôts ne nuit pas à la popularité des hommes politiques au pouvoir. Lutter contre les dérives des dépenses publiques implique, dans ce cadre, la restriction des prélèvements obligatoires et des impôts en particulier.

Réfutant la théorie du Tax and spend, les travaux empiriques démontrent que les déficits publics se sont creusés depuis le début des années 1980 sans provoquer une baisse des dépenses. Dans l'épisode Reagan, où, en commençant par réduire les impôts, le président espérait contraindre le Congrès à réduire les dépenses, on observe que les dépenses publiques n'ont pas baissé et la réduction des impôts n'a eu d'autre conséquence directe que d'augmenter le déficit et la dette, puis les impôts futurs... C'est donc du côté des dépenses publiques, et non des impôts, qu'il faut se tourner pour opérer les ajustements budgétaires. La baisse des dépenses publiques est, dans ce cadre, une promesse crédible du ralentissement de la pression fiscale. On ne trouve pas de causalité entre les impôts et les dépenses aux États-Unis depuis la fin des années 1960.

L'explication par le courant du Public Choice

Le deuxième courant reprenant les hypothèses d'illusion fiscale et d'asymétrie est celui de l'école dite du Public Choice. L'argument majeur de ce courant de la littérature est que le système démocratique, laissé à lui-même, sans contrainte institutionnelle, produit un biais en faveur des déficits budgétaires, puisque les dépenses publiques augmentent le soutien de l'électorat alors qu'une hausse des impôts le réduit.

Dans leur ouvrage 11 James M. Buchanan et Charles Rowley, en 1987, entendent expliquer quelles évolutions institutionnelles ont permis l'explosion des déficits et quelles règles institutionnelles il faudrait mettre en place pour contraindre les hommes politiques à appliquer une meilleure politique budgétaire. Les auteurs partent du constat selon lequel le problème le plus important auquel doivent faire face les démocraties libérales est la propension des gouvernements à " opérer dans le rouge ", c'est-à-dire à pratiquer le déficit budgétaire. Quelle que soit la couleur politique des gouvernements, et malgré le souhait des électeurs de combattre le déficit, le déficit public n'est pas réduit et le budget n'est pas ajusté. Cette incohérence entre le souhait des électeurs et la pratique des gouvernements provient, selon Buchanan, des évolutions des institu- tions à la fin des années 1960. En effet, selon ces auteurs, les contraintes institutionnelles ont changé : la fin du système de l'étalon or, l'affaiblissement de la morale victorienne, l'influence keynésienne, le délitement des règles et des liens intergénérationnels ont rendu moins coûteux politiquement le recours au déficit. En particulier, la décentralisation et le développement de sous-commissions au Congrès défendant les intérêts locaux ont permis l'essor des pressions des groupes bénéficiant des dépenses.

La croissance des transferts a transformé les contraintes et les incitations des hommes politiques, qu'ils soient au gouvernement ou au Congrès. En effet, la croissance des transferts devenant automatique2, elle ne nécessite pas un vote, contrairement à une réduction des dépenses ou une augmentation des impôts, qui sont politiquement coûteux car peu populaires. Ainsi, est apparue une asymétrie dans l'évolution des dépenses, entre leur augmentation, d'un côté, et leur réduction, de l'autre. Toute réduction des dépenses publiques ou augmentation des impôts engagent l'homme politique, ou le parti qui le soutient, dans une bataille politique coûteuse et risquée. Les bénéficiaires des dépenses, ou ceux qui supporteraient une hausse des impôts, sont mobilisés, alors que les bénéficiaires d'une réduction des dépenses et de l'ajustement budgétaire ne le sont pas, car le bénéfice marginal de chacun est faible. Cette asymétrie rend compte de la hausse des dépenses non financée par une hausse équivalente des impôts mais par une augmentation de la dette publique. W. Mark Crain3 mène une étude économétrique et régresse le niveau de la dette sur différentes variables institutionnelles, dont le nombre de commissions, le changement de législatures, et confirme l'idée suivant laquelle le système des commissions parlementaires rend les élus non responsables du budget et facilite l'explosion de la dette.

Les auteurs de ce courant supposent donc l'existence d'une illusion fiscale : les citoyens sous-estiment les impôts futurs qu'ils doivent payer et surestiment les bénéfices qu'ils tirent des dépenses publiques. Cette illusion fiscale profite aux hommes politiques qui sont donc incités à dépenser pour se rendre populaires. Des règles institutionnelles exogènes doivent, par conséquent, contraindre la propension à dépenser des hommes politiques.

La question de savoir s'il est efficace d'imposer une contrainte constitutionnelle sur le budget de l'État se pose dès lors que l'on accepte l'hypothèse que les décisions budgétaires sont prises par des hommes politiques ou des fonctionnaires maximisant leur propre bien-être. Sans contrainte institutionnelle, le gouvernement s'endette au-delà de ce qui serait un niveau efficace. L'explication principale de ce biais réside dans la myopie des électeurs. Pour le dire autrement, le déficit permet aux hommes politiques de brouiller le financement de dépenses dont le bénéfice est clair et immédiat. Le message normatif principal réside dans la nécessité de mettre en place des règles budgétaires limitant le pouvoir discrétionnaire des hommes politiques.

Le pacte de stabilité européen et le débat américain sur une règle constitutionnelle4 font écho à la proposition de William A. Niskanen 2 de créer une nouvelle constitution budgétaire. Cet amendement à la Constitution se présente en deux articles principaux5, contrôlant la dette et les impôts et laissant les dépenses s'ajuster. En premier lieu, le Congrès ne peut élever le plafond de la dette publique qu'à la majorité des deux tiers de chaque chambre. En second lieu, toute décision de créer un nouvel impôt ou d'accroître les taux ou la base d'un impôt existant doit être approuvée par les deux tiers de chaque chambre.

L'intérêt de cette première approche en économie politique est d'insister sur l'asymétrie entre les dépenses et les impôts et de rendre compte de la difficulté de réduire les dépenses. La faiblesse de cette interprétation réside néanmoins dans l'hypothèse souvent ad hoc de la myopie politique d'électeurs. De plus, empiriquement, si ce type d'explication rend compte de la croissance de la dette publique, il ne permet pas d'expliquer pourquoi certains pays ont réussi à adopter des mesures a priori impopulaires et pourquoi certains ajustements budgétaires ont réussi. Cette théorie n'explique que partiellement la croissance récente des déficits. Elle ne rend absolument pas compte des divergences entre les pays et ne permet pas d'expliquer pourquoi les ajustements budgétaires, réussis, ont finalement lieu malgré tout.

Le déficit, variable dynamique

La deuxième catégorie de modèles expliquant l'utilisation des déficits fait référence à la redistri- bution intergénérationnelle. En effet, les agents d'une génération sont tentés de reporter à demain, c'est-à-dire à la génération suivante, le paiement des dépenses qui profitent à la première génération. Le déficit peut lier les générations entre elles mais aussi les gouvernements successifs. En effet, le budget est un moyen pour un gouvernement en place de contraindre la politique à venir des gouvernements qui lui succèdent. Le budget n'est donc pas un objectif en soi mais un moyen indirect de peser sur les décisions futures, une stratégie dans le jeu intertemporel que se livrent les gouvernements. La dette lie les gouvernements les uns aux autres, elle permet de remettre les coûts de certaines mesures au gouvernement suivant ou de limiter l'action du gouvernement à venir. En présence d'incertitude sur le résultat électoral, la dette permet d'empêcher le gouvernement de demain d'engager des dépenses non souhaitables.

Un des résultats étonnants de cette conception est que les gouvernements de droite ont tendance à augmenter le déficit pour empêcher les gouvernements de gauche de dépenser. Dans le modèle d'Alberto Alesina et Guido Tabellini 3 par exemple, on suppose que la droite préfère les dépenses militaires et la gauche les dépenses en faveur de l'éducation ou de la redistribution. La droite au pouvoir peut, en finançant ses dépenses militaires par le déficit, contraindre le gouvernement de gauche qui lui succède à payer la dette et ne pas engager de dépenses sociales. Plus les préférences sont polarisées, plus le recours au déficit est important. Plus la probabilité de ne pas se faire réélire est importante, plus le déficit est important. Ainsi, les auteurs interprètent le déficit américain sous la présidence de Reagan comme un moyen de contraindre les administrations démocrates futures.

Dans le modèle de Torsten Persson et Lars Svensson 4, les partis sont en désaccord sur le niveau des dépenses et non sur le type de dépenses. Les résultats diffèrent sensiblement, contrairement au modèle précédent où les deux partis utilisent la dette, dans ce modèle seul le parti préférant un niveau faible de dépenses a recours au déficit : en effet, le gouvernement qui n'aime pas les dépenses contraint le futur gouvernement à payer les dépenses passées et lui interdit de trop augmenter les dépenses de demain.

Enfin, Tabellini et Alesina 5 examinent les préférences de l'électeur médian dans un jeu politique à deux périodes. Ayant une incertitude quant aux préférences de l'électeur médian de demain, l'électeur médian d'aujourd'hui votera en faveur d'un déficit pour contraindre le type de dépenses que favorisera l'électeur médian de demain. Un des résultats importants de cette modélisation est que plus les préférences des électeurs sont bipolaires et éloignées, plus le déficit est important.

Philippe Aghion et Patrick Bolton 6 reprennent les conflits politiques liés aux dépenses publiques entre deux gouvernements successifs pour examiner non pas tant comment la dette contraint le futur gouvernement mais comment elle peut changer l'issue du vote. En effet, le déficit implique des conflits redistributifs entre les différentes générations dont seul un modèle d'économie politique peut rendre compte. Le modèle qu'ils proposent étudie comment les différences, en termes de revenu entre les agents économiques, créent des préférences politiques différentes et comment la démocratie (le vote) résout le choix social concernant la politique fiscale. Les auteurs supposent que deux partis politiques s'opposent et ont des préférences partisanes exogènes : la gauche aime les dépenses politiques et propose d'augmenter les impôts ou le déficit, tandis que la droite n'aime pas les dépenses publiques et propose moins d'impôts ou de dette. Le bien public est en réalité un substitut au bien privé et prend la forme de redistribution. Par conséquent, les agents classés en fonction de leur revenu - chaque agent est caractérisé par un paramètre qui mesure son revenu à chaque période et qui est tiré d'une distribution connue - votent pour la gauche s'ils sont plus pauvres que l'électeur moyen et, sinon, à droite.

On considère deux périodes, et des élections ont lieu entre les deux périodes. Quel est le rôle de la dette dans ce modèle ? La dette permet de reporter le financement des dépenses et d'opérer une plus grande redistribution en taxant les agents riches de demain. Ainsi, contrairement au modèle de Persson et Svensson 4, c'est la gauche et non la droite qui souhaite utiliser la dette pour financer ses dépenses. Si la gauche au pouvoir anticipe que la droite gagnera les élections, elle utilise le déficit pour contraindre le gouvernement de droite : en deuxième période, la droite est tenue d'augmenter les impôts, contre ses préférences et opère ainsi une redistribution en faveur des électeurs de gauche. En revanche, en accumulant de la dette, un gouvernement de droite peut modifier les préférences des électeurs et gagner les élections : lorsque la dette est élevée, le risque que la gauche, si elle arrive au pouvoir, répudie la dette est fort. Par conséquent, les électeurs moyennement riches de gauche passent à droite. La dette a bien un rôle stratégique : en accumulant du déficit, dans ce modèle, la droite manipule les préférences des électeurs et persuade ainsi la classe moyenne de l'irresponsabilité de la gauche qui ne pourra pas rembourser si elle est élue. Les électeurs de la classe moyenne, possédant des obligations d'État, ne souhaitent pas la répudiation de la dette et votent alors pour la droite, contrairement à ce qu'ils auraient fait sans cette situation explosive.

Dernier exemple de cette littérature, Alberto Alesina et Roberto Perotti 7 montrent que, depuis le début des années 1980, le mandat des gouvernements est plus court et l'alternance politique plus fréquente, ce qui peut donc expliquer pourquoi le déficit s'est creusé depuis deux décennies. Ces modèles expliquent aussi la différence entre les pays suivant le degré de polarisation politique. La fréquence de l'alternance politique et la polarisation des préférences des partis sont deux variables explicatives tant des évolutions historiques que géographiques du déficit. Ces modèles ne permettent pourtant pas d'aborder la question du conflit politique autour des modalités de l'ajustement budgétaire et de la divergence dans ces modalités.

Déficit et conflit politique

Le dernier ensemble de modèles explique les divergences en matière de politique fiscale par les conflits entre les agents. Plus le conflit est important, plus il est difficile de se mettre d'accord sur une politique fiscale donnée (augmenter un type d'impôt par exemple), et plus le déficit se creuse. Dans les modèles précédents, c'est la polarisation dans le temps qui importe et la succession de gouvernements différents. Nous étudions à présent les conflits, à une date donnée, entre les différents partis politiques.

Nouriel Roubini et Jeffrey Sachs[8][9] insistent sur le fait que les gouvernements ne sont pas composés d'un seul agent mais sont bien issus de coalitions et d'un regroupement autour d'intérêts parfois divergents. Puisque les politiques fiscales et les ajustements budgétaires mettent en jeu de la redistribution, les gouvernements de coalition devraient avoir des difficultés à réduire le déficit. Les raisons de la faiblesse des coalitions en matière budgétaire sont multiples : une décision ne peut se faire qu'à une forte majorité, et chaque parti de la coalition possède un fort pouvoir de veto ; chaque parti représente un groupe d'intérêts différent ; l'électorat ne sait pas quel parti, dans la coalition, est responsable du laisser-aller budgétaire et ne contrôle plus, de ce fait, le gouvernement ; enfin, les hommes politiques ont un mandat d'autant plus court qu'un gouvernement est formé par plusieurs partis, ce qui les incite encore moins à mettre en place des politiques optimales à long terme.

Cette hypothèse est testée par Roubini et Sachs[8][9] : la dispersion politique du gouvernement en place est corrélée positivement avec la croissance de la dette publique. Les gouvernements de coalition réalisent de plus grands déficits que les gouvernements issus d'un seul parti politique. Jakob de Haan et Jan-Egbert Sturm 10 contestent cette interprétation. Ils réfutent6 aussi le second résultat de Roubini et Sachs selon lequel les gouvernements de coalition dépensent plus que les autres au motif qu'ils distribuent de l'argent à leur électorat. Sur vingt et un pays de l'OCDE de 1982 à 1992, ils montrent que la croissance de la dette publique brute, en pourcentage du PIB, et la croissance des dépenses publiques, consommation et investissements publics, ne sont pas corrélées à l'indice de dispersion7.

Le débat continue et est loin d'être clos, différents auteurs montrent ainsi que les gouvernements de coalition réussissent moins souvent les ajustements budgétaires que les gouvernements de majorité, ou que plus le nombre de partis au gouvernement est élevé plus la politique fiscale est expansionniste. En général, la littérature confirme que les gouvernements de coalition sont plus instables et ont un mandat plus bref que les gouvernements de majorité, et que le recours au déficit est corrélé à la durée des gouvernements.

Une modélisation fructueuse du conflit politique

La littérature économique a largement étudié les gains de l'échange et les moyens de réduire l'inefficacité de ces délais de négociation ; mais elle n'a abordé que récemment l'étude des causes de ces délais. En effet, ils étaient perçus comme la conséquence d'une irrationalité des agents, comme des erreurs de comportement et n'étaient, de ce fait, pas voués à être expliqués par la théorie économique. Contrairement à l'hypothèse d'irrationalité, une seconde hypothèse considère, au contraire, que ces délais ne sont inefficients que pour l'observateur ex post et qu'ils correspondent bien à une rationalité des agents ex ante. L'attente est rationnelle tant que les participants espèrent que les termes du futur contrat leur rapporteront davantage que ne leur coûte l'attente. Elle est un moyen de révéler une information privée, donc non crédible, en début de jeu (leur degré d'impatience, la valorisation personnelle qu'ils accordent au contrat...). En effet, les agents économiques peuvent dissimuler ou déformer leur information privée. Le temps agit alors comme un révélateur crédible de cette information. Le délai est dès lors nécessaire pour rendre cette information crédible et connue.

Une négociation conflictuelle : la guerre d'usure

Le modèle représentatif de la littérature qui analyse les conflits entre partis politiques est celui de la guerre d'usure, étudié par Alberto Alesina et Allan Drazen 11. L'intérêt des modèles de guerre d'usure, appliquée aux ajustements budgétaires par Alesina et Drazen, par rapport aux précédents modèles, est de rendre compte des délais d'ajustement, et non seulement du recours au déficit, et de son hétérogénéité suivant les pays par la polarisation ou l'instabilité politique. Il est paradoxal d'observer que la conclusion d'un accord prend du temps. Si l'accord ou la décision est souhaitable, il serait plus efficace de la prendre le plus tôt, sans perdre de temps. Et pourtant, on attend.

Dans la modélisation en termes de guerre d'usure, le temps d'attente est nécessaire en ce qu'il révèle progressivement une information cachée sur les différents groupes sociaux qui doivent se partager le coût de l'ajustement budgétaire et se livrent ainsi une guerre d'usure, c'est-à-dire une forme non coopérative de négociation.

Les prises de décision concernant le budget sont issues d'un processus de négociation entre plusieurs groupes d'intérêts, que ces groupes soient les classes sociales, les régions d'une nation, les partis politiques ou des lobbies sectoriels. L'ajustement budgétaire a des conséquences importantes en termes de redistribution : les groupes socio-économiques peuvent alors essayer de faire supporter le poids de l'ajustement les uns aux autres. Le déficit budgétaire persiste, car l'accord entre les différents acteurs est difficile : attendre la réforme est coûteux mais accepter de supporter le poids de l'ajustement l'est aussi.

Alesina et Drazen 11 utilisent la modélisation de la guerre d'usure pour expliquer les retards pris dans les décisions concernant les ajustements budgétaires. En effet, les ajustements budgétaires et les réformes fiscales ne sont pas le fait d'un planificateur social qui maximise l'utilité d'un agent représentatif mais sont issus, au contraire, d'un conflit redistributif entre des groupes hétérogènes. Les groupes se livrent alors une guerre d'usure pour déterminer la part de chacun dans le règlement du déficit budgétaire, guerre d'usure qui se traduit par un retard dans la réalisation de l'ajustement. L'intérêt de cette formalisation est de rendre endogène la date de la stabilisation et de ne plus la considérer comme exogène au système économique : il s'agit d'expliquer la date du règlement de la crise budgétaire. L'ajustement a lieu lorsque le conflit autour de la redistribution est réglé.

Les auteurs étayent leur modèle par des exemples historiques de retard dans les ajustements et résument à trois faits stylisés les caractéristiques des ajustements budgétaires. Tout d'abord, Alesina et Drazen observent que, s'il y a bien consensus sur la nécessité de l'ajustement et sur le pourquoi de l'ajustement, c'est autour du comment que se nouent les conflits. L'enjeu est bien de déterminer comment réduire le déficit, c'est-à-dire qui paiera l'ajustement. Ensuite, les auteurs constatent que les ajustements budgétaires ne sont décidés que lorsqu'une majorité politique stable se dessine et peut, dès lors, imposer le poids de l'ajustement au perdant des élections. Enfin, ils observent que les ajustements réussis ont souvent été précédés de plusieurs projets de loi identiques mais qui ont été rejetés. C'est bien le même projet budgétaire qui, après avoir été écarté à plusieurs reprises, est voté. Ce qui est inacceptable en début de jeu devient possible à l'issue de la guerre d'usure. Ces trois observations vont dans le sens du modèle de guerre d'usure où le temps discrimine entre les joueurs.

Les deux agents ou deux groupes qui se livrent la guerre d'usure ont des anticipations rationnelles sur l'issue de la stabilisation du déficit. La guerre d'usure se fait en information incomplète : chacun des deux joueurs connaît ses préférences mais ne connaît pas celles de son concurrent. Il les considère comme des variables aléatoires dont il connaît la fonction de distribution. Cette asymétrie d'information interdit toute solution négociée au jeu, puisque chaque joueur est incité à déclarer des paramètres de préférences tels qu'il n'aura pas à supporter le poids de l'ajustement. Les deux joueurs sont ainsi piégés dans une guerre d'usure, chacun retardant sa concession tant que l'espérance de gain due à une possible concession de son adversaire compense le coût marginal du retard. Pourtant, chacun des deux joueurs a intérêt à ce que son adversaire accepte de payer intégralement le coût de cet ajustement. Attendre est inefficace, puisque la dette et le coût de l'ajustement augmentent. Pourtant, attendre est rationnel. Le résultat de la guerre d'usure n'est donc pas Pareto-optimal, puisque le niveau croissant de la dette est le coût d'un mécanisme non coopératif de révélation de l'information.

Comment le retard de l'ajustement est-il affecté par les différents paramètres du modèle de la guerre d'usure ? Plus la part du déficit financée par l'impôt distorsif est grande, plus l'ajustement est rapide, car le coût de l'attente est alors plus important. Autrement dit, il est plus rapide, donc facile, d'ajuster un budget en situation d'hyperinflation qu'en cas de simple inflation. Les situations les plus dramatiques sont les plus faciles à résoudre. Les crises, en ce sens, sont bonnes, car elles facilitent les réformes. Ce résultat vient de l'hypothèse de linéarité du coût de la distorsion : plus la distorsion est importante, plus le coût de l'attente est élevé. Pourtant, moins vite croît la dette. Cet effet est annulé, ici, par la linéarité des coûts de la distorsion, car les gains de la guerre d'usure et les pertes de l'attente sont proportionnels à la taille de la dette ; le gain relatif n'est pas affecté par la taille de la dette. En revanche, plus la polarisation politique est forte, plus l'ajustement est retardé : plus le coût relatif de l'ajustement est fort, plus l'incitation à attendre, pour éviter ce coût, est grande. Cependant, la structure du modèle n'est pas affectée par ce paramètre : celui qui décide d'ajuster prend à sa charge l'ajustement, car, ce qui importe, c'est la différence de coût entre celui qui décide de l'ajustement et celui qui attend.

Les développements de la modélisation initiale

Allan Drazen et Vittorio Grilli 12 affinent l'idée présente chez Alesina et Drazen : plus la distorsion associée aux impôts est forte, plus la réforme est rapide. Ils retrouvent ainsi l'intuition selon laquelle la crise est un mal nécessaire. Descendre au fond du gouffre pour rebondir, telle semble être la démarche qu'analysent Drazen et Grilli : les crises économiques sont bénéfiques, car elles seules permettent de mettre en oeuvre les réformes qui nécessitent l'accord de tous les agents mais achoppent sur la répartition des coûts. En revanche, en temps de croissance et de paix, le consensus est plus difficile à obtenir. Les crises sont bonnes, car elles rendent possibles les réformes douloureuses mais nécessaires. L'urgence rend la réforme nécessaire possible. Alléger les conséquences de la crise c'est, par conséquent, retarder le moment du consensus donc prolonger la crise. Il faut cependant noter que cette idée ne rend pas du tout compte du fait que c'est précisément en temps de crise économique que la société perd de son unité et de ses pouvoirs d'intégration et de consensus. Prôner la crise économique dure mais rapide pour améliorer la solidarité politique est ainsi paradoxal.

Un autre développement du modèle de référence est mené par Alessandra Casella et Barry Eichengreen 13. Les auteurs examinent l'effet d'une aide étrangère sur la guerre d'usure et sur le retard de la mise en oeuvre de l'ajustement. La question est pertinente en ce qui concerne les pays en voie de développement ou les pays en transition : est-il possible d'aider les pays à ajuster leur budget et à accélérer la date de l'ajustement ? Une aide financière étrangère permet-elle de limiter le déficit et la distorsion fiscale qui en résulte ? Dans ce modèle, l'aide étrangère est accordée au gouvernement et permet de diminuer les dépenses gouvernementales directes. L'aide étrangère anticipée affecte la révélation de l'information cachée et, ainsi, modifie la date de l'adoption de la réforme. En effet, d'un côté, l'aide étrangère allège le coût de l'ajustement, donc accélère le consensus, mais, d'un autre côté, la possibilité d'une aide étrangère dans le futur incite les acteurs à l'attendre et apparaît, ainsi, comme une deuxième source de retard dans l'application de la réforme. Le pays extérieur est un troisième acteur sur qui reporter le coût de la réforme. Lorsque les coûts induits par la taxe distorsive sont élevés, le premier effet l'emporte, et la stabilisation est accélérée. Inversement, lorsque les coûts sont faibles, le second effet l'emporte. L'aide affecte le jeu en ce qu'elle révèle de l'information : lorsque l'aide est annoncée dès le début du jeu, ceux qui supportent un coût élevé sont encore présents dans le jeu, l'aide les incite alors à prendre à leur charge rapidement l'ajustement puisqu'elle diminue le coût de l'ajustement. Inversement, si aucun joueur ne cède, les joueurs améliorent leur connaissance des coûts de leur adversaire. Une aide annoncée dès le début du jeu accélère la révélation de l'information, donc réduit le retard. Inversement, si l'aide n'est annoncée que tardivement dans le déroulement du jeu, ceux qui participent au jeu savent déjà que les autres joueurs ont des coûts relativement faibles, elle ne fait donc que diminuer l'incitation de tous à ajuster sans augmenter la révélation de l'information. Selon que l'aide est rapide ou tardive dans le déroulement du jeu, elle provoque une accélération ou un retard supplémentaire dans la réforme.

Un dernier exemple de précision du modèle d'Alesina et Drazen est fourni par l'article de Martine Carré 14. L'enjeu de cet article est d'étudier l'impact de l'Union économique et monétaire et des contraintes de Maastricht sur les ajustements budgétaires des pays de l'Union. L'innovation contenue dans l'article réside dans la modélisation d'une date butoir dans le modèle initial d'Alesina et Drazen. À une date butoir, l'intégration à l'Union monétaire est accordée uniquement aux pays qui ont ajusté leur dette au niveau courant. Il existe un coût d'opportunité fixe à ne pas appartenir à l'Union, et ce coût est le même pour tous les agents. Plus il est dommageable d'être exclu de l'Union, plus le coût d'opportunité est élevé, plus la probabilité de réussir l'ajustement est grande, puisque les agents qui auraient cédé juste après la date butoir sont incités à le faire avant. Inversement, ceux qui auraient cédé avant la date butoir sont à présent incités à attendre ; ainsi, la date de la stabilisation se rapproche de la date butoir. Avant cette date butoir, la dette continue d'augmenter. L'introduction d'un coût d'opportunité, c'est-à-dire d'une pénalité conditionnelle, entraîne l'existence d'une masse dans les temps optimaux de concession des agents. Apparaît donc, dans ce modèle, une période d'inertie qui précède l'intégration monétaire durant laquelle la dette continue de croître exponentiellement. Ainsi, l'étude de la situation budgétaire des pays avant la date de l'intégration à l'Union peut être faussée par un pessimisme infondé. Il apparaît que dans ce jeu, comme dans le modèle de Casella et Eichengreen, c'est l'annonce qui modifie le jeu. Une intégration européenne qui interviendrait rapidement et subitement sans période transitoire ou conditions d'entrée n'aurait pas de tels effets.

La modélisation en termes de guerre d'usure souligne qu'il peut être coûteux de s'engager dans un épisode de déficit budgétaire en l'absence d'un consensus a priori, ou en l'absence d'un processus politique qui garantisse un ajustement rapide et efficient. L'économie peut être coincée dans une guerre d'usure avec pour conséquences des déficits budgétaires persistants. Il en va ainsi des réformes monétaires entreprises sans politiques budgétaires coordonnées, ou encore du pari du président Reagan, qui a décidé une baisse unilatérale des impôts afin de contraindre une baisse des dépenses publiques : de tels épisodes se révèlent être des paris dangereux et sans garantie de succès. Un processus coopératif a plus de chance d'aboutir à consolider le budget ou à réduire les dépenses publiques qu'un processus non coopératif de guerre d'usure. La modélisation en termes de guerre d'usure rend compte non seulement du recours au déficit et de la croissance de la dette mais aussi du retard dans les prises de décision. Elle permet donc d'expliquer, contrairement aux autres modèles d'économie politique présentés, pourquoi les gouvernements finissent par arbitrer et ajuster le budget. Cette approche rend compte des conflits, des inefficiences et de l'évolution historique. La guerre d'usure est une modélisation qui permet aussi de rendre compte des divergences nationales dans les modalités de l'ajustement et d'expliquer pourquoi certains pays ont augmenté tel ou tel type d'impôt.

    [1] Buchanan James, Rowley Charles,Deficits, Oxford, Blackwell Publications, 1987.
    [2] Niskanen William, " The Case for a new fiscal Constitution ", The Journal of Economic Perspectives, 1992, 6, 2, p. 13-24.
    [3] Alesina Alberto, Tabellini. Guido, " A Positive theory of fiscal deficits and government debts ", The Review of Economic Studies, 1990, 57, 3, p. 403-414.
    [4] Persson Torsten, Svensson Lars, " Why a stubborn conservative would run a deficit : policy with time-inconsistent preferences ", The Quarterly Journal of Economics, 1989, 104, 325-345.
    [5] Tabellini Guido, Alesina Alberto, " Voting on the budget deficit ", The American Economic Review, 1990, 80, 1, p. 37-49.
    [6] Aghion Philippe, Bolton Patrick, " Government domestic debt and the risk of default : a political-economic model of the strategic role of debt ", in Capital Markets and Debt Management, in Dornbusch R., Draghi M. (eds), Cambridge, MIT Press, 1990.
    [7] Alesina Alberto, Perotti Roberto, " Fiscal expansions and fiscal adjustments in OECD countries ", Economic Policy, 1995, 21, p. 205-240.
    [8] Roubini Nouriel, Sachs Jeffrey, " Political and economic determinants of budget deficits in industrial democraties ", European Economic Review, 1989, 33, 5, p. 903-938.
    [9] Roubini Nouriel, Sachs Jeffrey, " Government spending and budget deficits in the Industrial economies ", Economic Policy, 1989, 8, p. 99-132.
    [10] De Haan Jakob, Sturm Jan-Egbert, " Political and economic determinants of OECD budget deficits and government expenditures : a reinvestigation ", European Journal of Political Economy, 1997, 13, p. 739-750.
    [11] Alesina Alberto, Drazen Allan, " Why are stabilizations delayed ? ", American Economic Review, 1991, 81, 5, p.1170-1188.
    [12] Drazen Allan, Grilli Vittorio, " The Benefit of crises for economic reforms ", American Economic Review, 1993, 83, 3, p. 598-607.
    [13] Casella Alessandra, Eichengreen Barry, " Can foreign aid accelerate stabilisation? ", Economic Journal, 1996, 106, 436, p. 605-619.
    [14] Carré Martine, " Debt stabilization with a deadline ", European Economic Review, 2000, 44, p. 71-90.

(1) Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article

(2) Les transferts représentaient 17,5 % des dépenses publiques en 1940 contre 47 % en 1980.

(3) " Legislatures and the durability of deficits ", in 1.

(4) D'autres contraintes pourraient réguler le jeu politique. L'indépendance de la Banque centrale, en interdisant le recours à l'inflation pour financer les dépenses publiques, limiterait le déficit public, comme le montre empiriquement Michael Parkin, " Domestic monetary institutions and deficits ", in 1. De même, des instances internationales pourraient jouer ce rôle de régulation des déficits publics.

(5) La règle des deux tiers peut être suspendue en cas de guerre et ne s'applique qu'un an après sa ratification.

(6) D'où provient la différence dans les résultats obtenus ? L'indice de dispersion n'est pas le même, J. de Haan et J.-E. Sturm utilisent la dette brute et non la dette nette, travaillent sur 21 pays et non 14 et de 1982 à 1992 et non de 1960 à 1985 comme le font N. Roubini et J. Sachs.

(7) L'indice de dispersion vaut 0 si le gouvernement est formé d'un parti, 1 si le gouvernement est une coalition de deux ou trois partis, 2 si la coalition regroupe plus de quatre partis et 3 si le gouvernement est minoritaire.

Idées, n°151, page 18 (03/2008)

IDEES - Économie politique des déficits publics