Dossier : La nouvelle économie politique

La nouvelle économie politique : une introduction

Guillaume Cheikbossian, (TSE), Gremaq, université de Toulouse-I (31)

La nouvelle économie politique (NEP) a pour origine la reconnaissance que les politiques économiques ne sont pas décidées par des planificateurs omnipotents et bienveillants, cherchant à maximiser le bien-être social, mais sont le résultat d'un processus politique impliquant des personnes ou des groupes ayant des intérêts spécifiques.

Comment le " politique " influence-t-il l'" économique " ? Cette question a motivé le travail des précurseurs de la science économique. En effet, depuis Antoine de Montchrétien et son Traité d'économie politique en 1615 jusqu'aux marginalistes à la fin du XIXe siècle, ce que l'on appelle aujourd'hui l'économie ou la science économique était appelée auparavant " économie politique ". Cette terminologie reflétait la croyance selon laquelle l'économie ne pouvait être séparée des aspects politiques, ces derniers étant considérés comme les principaux déterminants des aspects économiques. Aujourd'hui, le terme " économie politique " ou " nouvelle économie politique " (NEP) désigne bien, dans les départements de sciences économiques, l'étude des forces politiques affectant l'activité économique, alors que, dans les départements de sciences politiques (surtout américains), il s'agit plutôt d'étudier en quoi les forces économiques peuvent influencer la scène politique.

Avec la division des sciences politiques et économiques en deux disciplines distinctes, les économistes ont fait abstraction des facteurs politiques et institutionnels. Ceci s'explique par le développement, à partir de la fin du XIXe siècle, de la théorie mathématique des prix, bien adaptée pour décrire le fonctionnement et la concurrence sur les marchés mais certainement peu utile pour étudier le " politique ". Ainsi, l'économie s'est développée autour d'une méthode analytique bien précise, alors qu'il semble que la science politique a plutôt utilisé des méthodologies descriptives. Aujourd'hui, avec le développement de la théorie des jeux, cette séparation entre l'économique et le politique a moins de sens. C'est l'opinion de Roger Myerson [1]1, prix Nobel d'économie 2007, théoricien des jeux et qui publie autant (en réalité plus) dans des revues spécialisées de sciences politiques (American Journal of Political Science, American Political Science Review) que dans des revues spécialisées de sciences économiques.

Le politique et l'économique

Comment peut-on définir de manière plus précise la nouvelle économie politique ? Pour les économistes, il est possible de partir d'une définition de l'économie de Lionel Robbins [2] : " L'économie est la science qui étudie le comportement humain comme une relation entre des fins et des ressources rares ayant des usages alternatifs. " Si l'économie est l'utilisation optimale des ressources rares, on pourrait concevoir l'économie politique comme étant la nature politique des décisions sur l'utilisation des ressources rares, que cela soit au sein d'un pays, d'un groupe social ou encore d'une entreprise. Que signifie alors le terme " politique " ? En science politique, il semble que ce terme soit défini comme étant l'étude du pouvoir et de l'autorité et de leurs exercices. Le pouvoir signifie la capacité d'un individu ou d'un groupe à atteindre certains objectifs. L'autorité peut être définie comme étant une situation dans laquelle plusieurs personnes, implicitement ou explicitement, permettent à une autre personne de prendre des décisions en leur nom dans un certain nombre de domaines. La politique pourrait ainsi être définie, à la suite de Charles E. Lindblom [3], comme une concurrence pour l'autorité.

Pour l'économiste, la question du pouvoir et de l'autorité n'a de sens que s'il existe une hétérogénéité des intérêts, c'est-à-dire un conflit d'intérêt entre les différents acteurs de la société. Ainsi, l'aspect politique de l'économie n'a de sens que si l'on abandonne le paradigme de l'agent représentatif (le consommateur ou le producteur représentatif). Se pose alors la question de savoir quels sont les mécanismes et les processus à l'oeuvre permettant la prise de décisions collectives. De plus, l'économie politique consiste à abandonner un autre paradigme, complémentaire du premier, qui a des implications plus fortes et plus restrictives au regard de la pertinence descriptive. Il s'agit du paradigme du planificateur social omnipotent et bienveillant. En effet, les économistes cherchent généralement à déterminer la politique économique optimale (celle qui maximise le bien-être de l'agent représentatif) en considérant qu'une fois cette politique déterminée elle est mise automatiquement en place. Bref, on a une identité entre politique économique optimale et politique implémentée. C'est justement l'observation contraire qui est à l'origine, entre autres, de la NEP.

La nouvelle économie politique

La nouvelle économie politique comme sous-discipline reconnue de la science économique a en réalité plusieurs racines en sciences économiques et en sciences politiques. L'approche la plus récente à l'origine de la NEP est la théorie de la politique macroéconomique avec, en particulier, les travaux fondateurs de Robert Lucas, prix Nobel d'économie 1995. Lucas a été l'un des premiers à intégrer de façon cohérente et rigoureuse les anticipations des agents privés dans l'analyse économique. En effet, avant Lucas, on supposait que les agents faisaient des choix rationnels (maximiser le profit, l'utilité, etc.), mais ils avaient des anticipations de nature statique ou adaptative. Autrement dit, si les autorités en charge de la politique économique décident et annoncent un changement d'orientation de la politique, celui-ci n'est pas pris en compte par les agents. En bref, les agents font des choix rationnels mais font aussi des anticipations irrationnelles, ce qui pose un problème de cohérence interne à l'analyse économique. Pour Lucas, les agents ont des anticipations rationnelles : ils utilisent toute l'information disponible pour construire leurs anticipations et, en particulier, ils prennent en compte les annonces des autorités en charge de la politique économique. Dans ces conditions, toutes les politiques économiques qui seraient optimales ne sont pas nécessairement viables. Seules les politiques que les autorités ne sont pas incitées à abandonner au bout d'un certain temps sont crédibles ou temporellement cohérentes. Les agents à anticipations rationnelles prennent donc en compte, dans leurs comportements, les incitations des autorités politiques. Ceci a naturellement conduit les économistes à spécifier de façon plus précise les déterminants du comportement des autorités politiques. Dans cette perspective, de nombreux travaux, en particulier sur la crédibilité des politiques économiques, ont été entrepris.

La NEP prend aussi ses racines dans la tradition du Public Choice avec les contributions de James Buchanan et Gordon Tullock [4] et Mancur Olson [5]. Ces auteurs ont été parmi les premiers à insister sur le problème d'asymétrie d'information entre le gouvernement et les électeurs. Ils ont également joué un rôle de précurseurs en introduisant au coeur de l'analyse économique les groupes de pression et le rôle qu'ils jouent lors du choix des politiques économiques. Enfin, ils ont clarifié la distinction essentielle entre la " constitution " et les prises de décision de politiques économiques au sein de cette constitution. Ainsi, les premiers travaux de la NEP ont exploité cette distinction en particulier pour étudier les problèmes de crédibilité et les bénéfices potentiels de s'engager sur un ensemble de règles et d'organisations ; les institutions apparaissent alors comme ce qui rend les engagements crédibles. Cette ligne de pensée a été particulièrement développée pour les politiques macroéconomiques monétaires et fiscales notamment avec les travaux de Torsten Persson et GuidoTabellini dans les années 1990 [6].

Une troisième tradition à l'origine de la NEP est la théorie du choix social. Le théorème d'impossibilité de Kenneth J. Arrow [7], selon lequel il est impossible de construire une théorie des choix collectifs à partir des préférences individuelles, a considérablement marqué et désorienté la recherche dans ce domaine. Cependant, à partir des années 1980 et plutôt dans les départements de sciences politiques aux États-Unis, la science politique formelle s'est développée. Cette école utilise les outils de la théorie du choix rationnel et de la théorie des jeux non coopératifs pour modéliser et étudier les choix collectifs que des institutions politiques bien précises impliquent (système électoral, procédure législative, etc.).

Types d'hétérogénéité

L'aspect central de la théorie politique, la théorie des choix publics et la NEP est l'hétérogénéité des intérêts. Sans hétérogénéité des préférences, l'agrégation des préférences pour former un choix collectif n'a pas vraiment de sens. De plus, sans conflits d'intérêt, le choix de politique économique est assez simple et consiste à maximiser le bien-être d'un agent représentatif (identique à tous les autres).

Selon Allan Drazen [8], l'importance de l'hétérogénéité des préférences se résume en deux propositions. Premièrement, cette hétérogénéité est nécessaire pour avoir des contraintes politiques. Autrement dit, c'est une condition nécessaire de la NEP. Deuxièmement, l'impact économique des contraintes politiques sur les résultats économiques dépend des mécanismes de décision collective qui permettent la résolution de l'hétérogénéité des intérêts, et c'est précisément ce qui définit la NEP. L'hétérogénéité des dotations, par exemple, est nécessaire pour avoir des marchés, mais l'hétérogénéité des intérêts trouve une résolution bien différente sur le marché que celle qu'apporte la sphère politique. Par exemple, l'impact de l'hétérogénéité des dispositions et habiletés sur les inégalités est bien différent lorsque cette hétérogénéité est médiatisée par le marché que lorsqu'elle est médiatisée dans la sphère politique. Dans ce dernier cas, les inégalités dépendent sensiblement du mécanisme politique conduisant à l'adoption d'un système de taxes et de transferts. De plus, un grand nombre de types d'hétérogénéité ne peuvent être résolus par un simple mécanisme de marché. C'est le cas de toute décision qui affecte les individus dans leur ensemble (par exemple, le choix d'une politique de défense commune). Enfin, les mécanismes politiques se substituent parfois purement et simplement aux mécanismes de marché.

Étant donné qu'un conflit d'intérêts est nécessaire à toute étude d'économie politique, on peut se demander quels sont les types d'hétérogénéité importants en économie politique. Il y en a plusieurs que l'on peut classer, selon Drazen, en deux grandes catégories. Le premier type de conflit est relatif à l'hétérogénéité des agents privés, ce qui implique qu'ils ont des préférences différentes, par exemple. L'hétérogénéité des préférences des acteurs peut avoir pour origine des dotations initiales différentes (en termes de revenus ou d'héritage) et plus généralement des conceptions différentes du fonctionnement de la société. C'est ce que Drazen appelle les types d'hétérogénéité ex ante.

Il existe cependant un autre type d'hétérogénéité. Même lorsque les individus en tant qu'acteurs économiques et politiques ont les mêmes caractéristiques (mêmes dotations, mêmes préférences, etc.), des conflits d'intérêts peuvent exister. Par exemple, les agents peuvent très bien valoriser de la même façon un bien ou une ressource mais peuvent ne pas s'entendre sur la répartition des bénéfices de ce bien ou de cette ressource. Ils peuvent aussi valoriser de façon identique un bien public mais ne pas s'entendre sur le partage du coût de ce bien public. Il est donc nécessaire d'avoir un processus de choix collectif pour déterminer le partage du gâteau ou celui des coûts des biens publics. En d'autres termes, toute politique économique a des implications en termes de redistribution des bénéfices et des coûts, ce qui peut entraîner des conflits entre les individus sur la structure de cette redistribution. C'est ce que Drazen appelle les types d'hétérogénéité ex post. Selon lui, ces types d'hétérogénéité ou conflits d'intérêt ex post sont à l'origine du problème d'incohérence intertemporelle de la politique économique. Comme l'ont montré Finn E. Kydland et Edward C. Prescott [9], tous deux prix Nobel d'économie en 2004, l'incohérence intertemporelle est, en effet, inhérente à tout programme d'optimisation dynamique. L'idée est simplement que lorsque un décideur ou un agent décide à la date 0 d'un plan optimal (résultat d'un programme d'optimisation dynamique) pour toutes les périodes futures, une fois la date 0 passée, ce décideur ou cet agent a une incitation à recommencer à la date 1 son programme d'optimisation, précisément puisque en t = 1, la date t = 0 appartient au passé et ainsi de suite pour toutes les dates futures. Ces réoptimisations successives conduisent à un résultat sous-optimal par rapport à la situation où le plan choisi en t = 0 n'est pas remis en cause par la suite. Prenons le cas d'un examen de cours. Comme tous les étudiants le savent, les professeurs ont pour objectif que leurs étudiants justement étudient et, donc, ils programment des examens pour les inciter à étudier plus. Au début du cours, il est optimal d'annoncer un examen à la fin du cours. Les étudiants, anticipant l'examen, travaillent le cours sérieusement. Le jour de l'examen, les étudiants connaissent le cours et il est optimal de ne pas faire l'examen (ou de donner une bonne note). Les étudiants évitent le stress de l'attente de la note et peuvent utiliser le temps de l'examen à travailler un autre cours, et l'enseignant épargne le temps de correction des copies. C'est la différence entre les contraintes incitatives ex ante et ex post qui provoque un problème d'incohérence dans le temps et qui conduit à un changement de plan ex post (une fois le cours fini et travaillé par les étudiants). Mais les étudiants ont aussi des anticipations rationnelles, et ils se rendent compte que l'enseignant, ex post, sera incité à annuler l'examen. En conséquence, l'annonce en début de cours d'un examen en fin de cours n'étant pas crédible, les étudiants ne travaillent pas le cours. La seule façon de rendre crédible l'annonce en début de cours est non seulement de faire des examens à la fin de chaque cours mais de rendre cette règle officielle et immuable (ce qui est effectivement le cas en France où le règlement des examens est précisé dans le Code de l'éducation).

Prenons maintenant le cas de la politique fiscale, étudié par Stanley Fisher [10]. Considérons un gouvernement bienveillant qui doit décider d'un taux de taxe sur le travail et d'un taux de taxe sur le capital pour financer un certain montant de dépenses publiques. On sait qu'à l'optimum la règle de Ramsey s'applique et que les taux de taxe doivent être inversement proportionnels aux élasticités de l'offre de travail et de l'offre de capital. Plus la base fiscale est inélastique (peu réactive) à une modification, et en particulier à une hausse du taux de taxe, plus le taux de taxe optimal en question doit être élevé. La structure fiscale optimale doit donc taxer l'offre de travail et l'offre de capital selon leurs élasticités respectives. Le problème, avec le capital, c'est qu'une fois installé (sous formes de machines par exemple) il est difficile de le désinstaller ou de le transformer en d'autres facteurs de production. En revanche, l'offre de travail peut s'adapter plus facilement à une modification de la rémunération attendue et donc du taux de taxe. Ainsi, un planificateur bienveillant devrait annoncer ex ante (avant les décisions d'offre de capital et de travail des agents privés) qu'il va mettre en place la politique fiscale optimale. Mais, ex post, ce même gouvernement est incité à taxer très fortement voire uniquement le capital précisément, car le capital est installé. L'élasticité de l'offre de capital est, ex post, effectivement nulle et le planificateur, à la limite, devrait complètement exproprier (taxer à 100 %) le capital installé, car cela ne modifie en rien les incitations d'offre de capital qui appartiennent au passé. Les agents privés anticipent les incitations ex post du gouvernement et investissent peu ou pas du tout ex ante.

Drazen prétend que ce problème d'incohérence intertemporelle a, en fait, pour origine, un conflit d'intérêts ex post. En effet, considérons qu'il existe un grand nombre d'individus tous strictement identiques (en termes de dotations en travail et capital) et un gouvernement - disons l'un des individus - ayant le même objectif que tous les autres individus, à savoir, étant donné le besoin de financement, implémenter la structure fiscale qui maximise le bien-être individuel ou d'un individu représentatif. L'hétérogénéité et le conflit ex post viennent du fait que, même si tout le monde est d'accord sur la structure de taxe optimale ex ante, chacun voudrait être le décideur ex post et taxer fortement le capital accumulé par tous les autres individus pour financer les dépenses publiques.

Souvent, les deux types d'hétérogénéité ex ante et ex post sont présents. Par exemple, les agents peuvent ne pas être d'accord sur le montant des dépenses publiques consacrées à l'éducation relativement à d'autres types de dépenses mais être aussi en désaccord sur la répartition des coûts du financement du programme d'éducation nationale.

    [1] Myerson Roger, " Economic analysis of political institutions : an introduction ", in Kreps D., Wallis K. (eds), Advances in Economic Theory and Econometrics, Cambridge University Press, 1997, 46-65.
    [2] Robbins Lionel, An Essay on the Nature and Significance of Economic Science, London, Mac Millan, 1932.
    [3] Lindblom Charles E.,Politics and Markets, New York, Basic Books, 1977.
    [4] Buchanan James, Tullock Gordon,The Calculus of Consent, Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962.
    [5] Olson Mancur,The Logic of Collective Action, Cambridge, Harvard University Press, 1965.
    [6] Persson Torsten, Tabellini Guido,Political Economics, Cambridge, MIT Press, 2000.
    [7] Arrow Kenneth J.,Social Choice and Individual Values, New York, John Wiley and Sons, 1951.
    [8] Drazen Allan,Political Economy in Macroeconomics, Princeton University Press, 2000.
    [9] Kydland Finn E., Prescott Edward C., " Rules rather than discretion : the inconsistency of optimal plans ", Journal of Political Economy, 1977, 85, 473-91.
    [10] Fisher Stanley, " Dynamic inconsistency, cooperation, and the benevolent dissembling government ", Journal of Economic Dynamic and Control, 1980, 2, 93-107.

(1) Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article.

Idées, n°151, page 6 (03/2008)

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