[Re] Découvertes

"Boîte noire ? Panier percé ?" : comment fonctionne vraiment la grande machine à redistribuer ? (1)

Landais Camille, doctorant en sciences économiques à l'École d'économie de Paris (75)

Réduire les prélèvements obligatoires est devenu, au fil du temps, un leitmotiv. Pourtant, au-delà du poids de la fiscalité, la question essentielle est d'évaluer l'impact redistributif des prélèvements et prestations. Cet article propose à la fois une évaluation des différents instruments du système de redistribution et un bilan global de la redistribution française.

Questionner l'effet redistributif d'un système de prélèvements et de prestations est un exercice légitime. C'est même une exigence démocratique, dès lors que le législateur assigne comme ambition à l'impôt de contribuer à la solidarité. Quand les taux des prélèvements obligatoires oscillent entre 43 et 45 % du PIB, il est juste de s'enquérir de l'état de la tuyauterie par laquelle transite une telle masse de la richesse nationale ! Mais comment ouvrir cette grande boîte noire ?

A priori, les voies par lesquelles s'opèrent la redistribution sont multiples : entre familles ou situations socio-démographiques, entre générations, entre régions, entre niveaux de revenu... Il existe ainsi de multiples échelles pertinentes pour estimer la redistributivité globale d'un système, même si le plus souvent l'attention se polarise sur les effets de redistribution entre niveaux de revenu. En dépit du caractère brûlant et politique de ces questions, il est curieux de constater que nous avons pendant longtemps manqué des instruments les plus élémentaires pour traiter ces problèmes. Il a fallu attendre les années 1990 avec quelques travaux pionniers, dont ceux de François Bourguignon, et l'arrivée des premiers modèles de micro-simulation pour que nous commencions à porter un regard un peu moins ignorant sur le fonctionnement de notre système de prélèvements. Malgré ce bel élan, il faut concéder que nous sommes loin d'en avoir encore une vision complète.

En effet, si nous avons désormais une meilleure idée de la forme générale de notre système de prélèvements, nous avons encore bien du mal à documenter son pendant : la fourniture différenciée de biens publics et les transferts monétaires. Rappelons-le, la progressivité des prélèvements n'est pas l'unique moyen de favoriser la solidarité. L'impôt et plus généralement les prélèvements obligatoires servent à financer des dépenses qui peuvent être plus ou moins ciblées. C'est dans cette combinaison de prélèvements et de transferts que s'apprécie véritablement la redistribution opérée par un système socio-fiscal.

En l'absence d'un tableau synthétique, immédiatement accessible, de la redistribution, il est donc plus utile de présenter d'abord les quelques connaissances que l'on peut avoir de manière thématique, minces bribes arrachées à la vaste étendue de notre ignorance, avant d'essayer de construire, de façon inévitablement précaire, un tableau plus synthétique, plus global, de l'ensemble du système afin de juger de ses performances. Cette démarche nous servira surtout à mettre en avant les principaux enjeux, les difficultés et les contraintes inhérentes à la compréhension des effets redistributifs de l'action publique.

L'imposition des revenus, ou la "progressivité à la française"

De tous les instruments de correction immédiate des inégalités, l'impôt est sans conteste le plus sujet à controverses, débats et faux-semblants. Commençons donc avec lui notre cheminement, et plus spécifiquement avec l'impôt sur le revenu, qui, au sein de l'ensemble des prélèvements obligatoires, constitue en France la composante la plus visible de la redistribution. Pour donner un ordre d'idées, la redistribution verticale opérée par le seul IR correspond à un transfert net d'environ 3 % de l'ensemble des revenus des ménages, transfert qui va des 20 % les plus riches vers le reste de la population. Une telle redistribution est loin d'être négligeable et fait souvent l'objet de polémiques quant au caractère confiscatoire d'un barème si symboliquement progressif. Elle est pourtant inférieure à celle que pratiquent certains de nos voisins. En Allemagne, par exemple, le transfert des 20 % des foyers les plus riches vers le reste de la population représente plus de 4 % de la totalité des revenus des ménages.

Si l'impôt sur le revenu à la française a un bilan aussi modéré, c'est qu'il représente une faible part des prélèvements obligatoires : à peine 6,5 % des prélèvements obligatoires en 2004, soit environ 3 % du PIB (contre 5 % en 1981). À titre de comparaison, la moyenne européenne se situe autour de 11 % du PIB, certains pays comme le Danemark faisant même de l'imposition du revenu le coeur de leur dispositif fiscal, avec des recettes proches de 25 % du PIB. Avec une assiette fiscale remarquablement étroite, les performances redistributives de l'impôt sur le revenu en France ne peuvent qu'être inférieures à celles de tous nos voisins européens. La proportion des foyers imposables à l'IR est passée de 63 % en 1981 à moins de 49 % aujourd'hui. Moins d'un Français sur deux paie donc l'impôt sur le revenu. En contrepartie, les 10 % des revenus les plus élevés, dont les revenus représentent environ 30 % de l'ensemble des revenus des ménages, acquittent plus de 65 % des recettes totales de l'IR. L'étroitesse de la base de l'IR s'explique en grande partie par l'existence du mécanisme de la décote, par le fonctionnement du quotient familial (qui exclut environ 2,8 millions de foyers du paiement de l'IR), et par la présence d'abattements et de niches fiscales en pagaille dont l'intérêt n'est pas toujours de la première évidence. Résultat : en 2003, les réductions et crédits d'impôt (hors prime pour l'emploi) représentaient plus de 8 milliards d'euros, soit l'équivalent de 15 % des recettes de l'impôt2. Paradoxalement, l'étroitesse de l'assiette de l'IR est également liée à la très forte progressivité du barème. En focalisant l'impôt sur les hauts revenus, on est obligé d'adopter des barèmes très progressifs pour procurer des recettes qui ne soient pas encore plus ridicules qu'elles ne le sont déjà. Des taux marginaux supérieurs élevés peuvent donc n'être que l'arbre qui cache la forêt !

Les performances très moyennes de l'impôt sur le revenu en termes de redistribution verticale sont assez caractéristiques des passions fiscales françaises. Elles démontrent l'attachement symbolique à une progressivité affichée plus qu'effective. C'est le prix à payer d'une fixation politique sur les barèmes plutôt que sur des mesures de l'incidence fiscale effective prenant en compte les règles d'assiette. S'intéresser aux spécificités de l'assiette est un exercice plus ingrat mais toujours indispensable pour caractériser l'impact redistributif d'un prélèvement.

A côté de l'impôt sur le revenu proprement dit, l'imposition des revenus est assurée par un prélèvement à assiette beaucoup plus large et à taux unique : la CSG. Du même coup, les montants qu'elle génèrent sont plus conséquents que ceux de l'IR, son camarade de jeu : environ 20 milliards d'euros de plus par an, soit 70 milliards d'euros en 2005. Sorte de flat tax, la CSG est fréquemment critiquée comme une plaie ouverte dans un système d'imposition des revenus qui ne devrait favoriser que des barèmes progressifs. Pour être honnête, cette critique est sans fondement. Parce qu'il faut bien financer les prestations sociales d'une part, et d'autre part parce que ces prestations peuvent, par leur ciblage, compenser la proportionnalité du prélèvement pour rendre l'ensemble de la mécanique globalement redistributive. A priori donc, les impôts affectés au financement de prestations universelles n'ont pas de raison intrinsèque d'être fortement progressifs, même au nom de la justice sociale. Ce serait même plutôt contreproductif au regard de la croissance continue et soutenue des dépenses de santé et de protection sociale : ces dépenses doivent être assurées par des financements pérennes, et, de ce point de vue, il faut plutôt saluer l'intuition brillante de Roger Godino, qui poussa Michel Rocard à créer la CSG en 1991.

D'ailleurs, pour pousser un peu plus loin le tableau, il faut préciser que le profil global des prélèvements sociaux opérés par voie fiscale (CSG + CRDS + prélèvement social de 2 %) n'est pas parfaitement plat du fait de taux réduits applicables à certaines catégories de bas revenus et de taux majorés pour les revenus du capital. De fait, c'est une courbe en U, qui reflète la composition différente des revenus au sein des déciles.

Graphique : Taux moyen d'imposition de la CSG en fonction du décile de revenu initial, en 2002 (graphique 1)

Patrimoines : coeur des inégalités mais terrain miné pour la fiscalité !

La dynamique d'accumulation du patrimoine est la source ultime des inégalités les plus marquées, dans la mesure où l'inégale répartition des richesses n'est que le produit de la sédimentation des inégalités de revenus. Un ordre de grandeur ? Alors que le salaire de Lindsay Owen-Jones, généralement considéré comme le P-DG le mieux payé en France, correspond à 300 fois le salaire médian, le plus gros patrimoine de France est environ 32 000 fois supérieur au patrimoine médian !

Ce choeur des inégalités est aussi un objet fiscal explosif. Pour des raisons techniques tout d'abord, liées au fait que le capital est une assiette plus mobile, donc plutôt plus élastique à la fiscalité que les revenus. Mais, pour le reste, ce sont surtout des questions politiques qui font de la taxation du patrimoine un sujet si volcanique. Du coup, il faut l'admettre, l'effet redistributif global de la taxation des patrimoines, en dépit d'un poids macroéconomique plus fort dans le PIB que chez la plupart de nos voisins, reste assez insignifiant à l'échelle du système socio-fiscal dans son entier.

L'ISF avec 3 milliards d'euros pour 300 000 contribuables en 2005 reste avant tout une relique, un totem : avec son barème très progressif, et son assiette toute trouée, son effet général demeure bien modeste en terme de redistribution... En fait, les patrimoines sont essentiellement taxés au moment de leur transmission via les droits de mutation à titre gratuit (8,9 milliards d'euros en 2005). Ici, la fiscalité française apparaît relativement moins redistributive au sens où le taux marginal supérieur auquel un héritier en ligne directe peut être confronté est de 40 %. C'est bien loin des 55 % qui prévalent aux Etats-Unis, et ce d'autant plus que ce taux ne s'applique en France qu'à la part de l'héritage qui dépasse la somme rondelette de 1 700 000 euros. Comme la part moyenne d'héritage est en général de l'ordre de 30 000 euros, on comprend que dans 70 % des successions, les héritiers n'acquittent aucun impôt. Pour une succession de l'ordre d'un million d'euros, léguée à un conjoint et deux enfants (c'est un niveau de patrimoine atteint, rappelons-le par moins de 0,3 % des testateurs), le taux d'imposition supporté est de seulement 15 %. C'est relativement peu si l'on considère que l'héritage est sans doute la source des inégalités qui tient le plus au hasard de la naissance. En termes de redistribution des chances, nous sommes donc loin d'être des champions !

Ces effets redistributifs assez faibles ne risquent en outre pas d'être renforcés par les dispositions fiscales applicables depuis 2006 qui prévoient de nouveaux abattements pour les proches en ligne indirecte (frères, soeurs, petits-enfants, etc.) et prévoient aussi une réduction du délai séparant deux donations exonérées, qui passe de dix ans à six ans. Ce sont ainsi 50 000 euros tous les six ans à chacun de leurs enfants que les contribuables pourront transmettre, et ce, sans payer le moindre impôt. En dix-huit ans, ce sont donc 150 000 euros par enfant qui sortiront mécaniquement de l'assiette de l'impôt sur les successions.

Inégalités de consommation et régressivité de la fiscalité indirecte

La fiscalité indirecte représente un autre "gros morceau" dans le budget des ménages, dont les effets ne sont pas à prendre à la légère : c'est près de 12 % de leur revenu total que les ménages consacrent chaque année aux taxes indirectes. Ces taxes indirectes sont les taxes ad valorem, dont l'emblématique TVA et les accises (alcool, TIPP) plus quelques taxes hybrides comme les droits sur la consommation de tabac. Ces taxes sont proportionnelles ou proportionnelles avec une partie additive, fonction des quantités consommées. Du même coup, l'impact microéconomique de ces taxes provient essentiellement des différences dans les structures de consommation de ménages. La plupart des évaluations disponibles sur ces questions vont toutes dans le même sens : la fiscalité indirecte est clairement régressive. Les taux d'effort (parts des taxes acquittées dans le revenu disponible) ont un profil décroissant assez marqué en fonction du décile de revenu du ménage. L'explication d'un tel phénomène est simple : les bas revenus ont tout bonnement moins tendance (ou moins la possibilité) d'épargner !

Tableau : Taux d'effort par décile de niveau de vie, France, enquête BDF 2001 (tableau 1)

Les quelques mystères de la fiscalité locale...

Nouveaux venus dans la controverse fiscale depuis les lois récentes de décentralisation : les impôts locaux. La fiscalité locale a, en effet, plutôt crû, au cours des cinq dernières années (le taux de prélèvement obligatoire au profit des APUL3 passant de 5,2 % du PIB en 2000 à 5,7 % en 2005). Au sein de la fiscalité locale, deux impôts touchent véritablement les ménages : la taxe foncière et la taxe d'habitation. Là encore, nous manquons parfois de profondeur de vue pour estimer les effets de redistribution potentiels de l'ensemble de cette fiscalité. Ces effets, pourtant, ne sont pas a priori minimes.

D'abord, parce qu'il existe une très forte disparité géographique des taux. Du fait de la relative modestie des mécanismes de péréquation entre collectivités, les collectivités les plus pauvres, donc ayant les bases les plus étroites, sont amenées à voter des taux relativement plus élevés pour assurer un même niveau de dépense publique par habitant. D'où un effet potentiellement régressif de la fiscalité locale assez prononcé, mais pour l'instant difficile à documenter.

En sens inverse, l'État a multiplié les dégrèvements et les exonérations sur les impôts locaux, en particulier sur la taxe d'habitation au profit des contribuables les plus pauvres.

Ainsi, un dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation a été introduit en 1999 : pour les contribuables en dessous d'un certain seuil de revenu, la taxe d'habitation est aujourd'hui plafonnée à 3,4 % du revenu du foyer fiscal, ce plafond étant assorti d'un abattement forfaitaire. Ceci entraîne de facto un effet de progressivité de la taxe d'habitation en fonction du revenu des contribuables.

Le plus compliqué, en définitive, pour rendre compte des effets de la fiscalité locale sur les inégalités entre ménages, c'est qu'il faudrait prendre en compte les effets induits par l'absence de révision des bases cadastrales qui servent à déterminer "la valeur locative" sur laquelle sont en partie assises les taxes foncières et d'habitation. Concrètement, la valeur locative devrait servir à contrôler des inégalités de niveau de vie, un ménage aisé vivant dans un logement plus grand ou de meilleure qualité. Mais on connaît l'histoire ! Les valeurs locatives cadastrales n'ont pas été révisées depuis... 1970 ! Trente-cinq ans se sont écoulés depuis, un intervalle largement suffisant pour les rendre tout à fait obsolètes, avec pour résultat un certain nombre de situations ubuesques. Il n'est pas rare, par exemple, que les habitants de HLM aujourd'hui délabrés paient une taxe d'habitation plus élevée que ceux des vieux quartiers rénovés des centres-villes ! Au début des années 1970, les HLM neufs étaient en effet considérés comme des logements disposant d'un niveau de confort appréciable, justifiant des valeurs locatives élevées, sans rapport avec celles qui résulteraient d'une évaluation plus récente. Au contraire, parce qu'ils étaient alors souvent en mauvais état, de nombreux appartements situés dans les centres-villes ont hérité d'une valeur locative particulièrement faible, une véritable aubaine pour les ménages souvent aisés qui s'y sont installés depuis !

Des impôts pour des dépenses

Ce tour d'horizon rapide des différents prélèvements montre bien que la fiscalité est le carrefour d'une multiplicité de logiques contradictoires. Son oeuvre redistributive globale est difficilement perceptible à l'oeil nu. Elle n'est pas franchement moins impénétrable pour le statisticien, qui manque de données permettant de croiser l'intégralité des dimensions de la fiscalité : revenus, patrimoines, consommation, etc. Malheureusement, du côté des prestations publiques, le tableau est souvent plus parcellaire encore.

Les prélèvements obligatoires servent en effet à financer l'ensemble des administrations publiques, c'est-à-dire pour environ 40 % les dépenses du budget de l'État, mais aussi et surtout pour près de moitié les administrations de sécurité sociale (Asso). Si l'on veut évaluer le système dans son ensemble, il faut donc s'intéresser non seulement aux dépenses de l'État mais aussi aux prestations des Asso, aux dépenses des administrations locales, et si l'on voulait raffiner, de l'Union européenne, le scandale des aides agricoles à la jachère ayant montré que les aides européennes sont loin d'être totalement neutres du point de vue redistributif... !

Pour faire court, les dépenses des administrations publiques peuvent être séparées en deux catégories : les prestations monétaires, individualisables et les prestations en nature, pour lesquels on ne peut pas isoler les bénéficiaires. Pour ce qui est des prestations monétaires, nous en avons une connaissance pas trop mauvaise car nous disposons de sources d'informations suffisantes, et il est d'ailleurs souvent possible d'imputer ces prestations aux individus à partir des simples conditions d'éligibilité aux différents dispositifs. Les effets de redistribution de ces prestations dépendent essentiellement de leur ciblage, qui n'est pas très marqué en France, par comparaison à certains de nos voisins. Nous en parlerons lorsque nous esquisserons un panorama complet du système socio-fiscal, un peu plus loin. Pour l'heure, il s'agit de s'attaquer à un problème plus épineux qui est celui de l'analyse des biens publics non individualisables.

Comment consomme-t-on un bien public ?

Pour évaluer l'effet redistributif de la fourniture de biens publics non individualisables, il faut savoir qui consomme et comment. Il faudrait donc pouvoir disposer d'enquêtes précises sur les différents utilisateurs de biens publics : santé, justice, enseignement, sécurité... Malheureusement, ces données, le plus souvent, n'existent pas. Ce n'est pas la seule faute de la statistique publique. C'est que l'exercice confine parfois à la gageure : cela a-t-il du sens de chercher à individualiser les dépenses de défense nationale ? Pour certains secteurs en revanche, comme l'éducation ou la santé, la sécurité également, la question des effets redistributifs se pose clairement. Le premier problème est de savoir quantifier le service public fourni, surtout lorsqu'il est éclaté entre différentes administrations publiques ou niveau de collectivités. Ã titre d'exemple, les prestations servies par les collectivités locales dans beaucoup de secteurs comme l'emploi, l'enseignement ou la politique familiale (bourses, crèches, cantines, etc.) sont ignorées dans la plupart des travaux, faute d'être facilement accessibles4.

Le second problème est de savoir qui utilise ces services publics et de quelle manière. Pour estimer parfaitement les effets de redistribution, il faudrait prendre en compte les particularités de la dépense non individualisable, par rapport à des transferts monétaires non affectés. Tout d'abord, nous sommes souvent incapables d'avoir une idée du prix que les agents seraient prêts à payer si ce service n'était pas rendu par la puissance publique : dès lors, la valeur du surplus nous est inconnue. En outre, dans beaucoup de cas, il y a une contrainte exercée sur l'utilisation de la dépense. Scolarisation obligatoire, dépenses de sécurité et de défense ne sont pas des consommations librement manipulables par les agents économiques : à même niveau global de dépense publique, si l'intégralité du budget de l'Etat était reversé en transferts monétaires aux ménages, leurs arbitrages de consommation seraient probablement différents de ceux effectués par l'Etat, et ce en dépit du fait que le budget est voté par les "représentants du peuple". Dans un vrai calcul économique, la valeur nette d'une dépense publique pour un ménage devrait prendre en compte cette distorsion, qui peut être amenée à varier selon les ménages et leur niveau de revenu, compte tenu de leur différences de préférences quant aux niveaux de redistribution optimaux. Faute de pouvoir évaluer cet effet, on est souvent contraint de valoriser les transferts en nature à leurs coûts pour le fournisseur public.

Un exemple : l'effet des dépenses d'éducation

L'enseignement est le domaine le mieux documenté5 pour évaluer les effets redistributifs de la fourniture de biens publics financés par l'impôt. Nous connaissons en effet la scolarisation au sein des familles, et les dépenses d'éducation sont facilement identifiables au sein des administrations publiques. Qu'observe-t-on ?

Les dépenses d'éducation opèrent évidemment une redistribution horizontale, des ménages sans enfants vers les ménages avec enfants, à niveau de revenu équivalent. Mais elles opèrent également une redistribution verticale entre les familles, selon le niveau de revenu. En effet, le nombre moyen d'enfant par famille, et la durée moyenne de scolarisation diffèrent singulièrement selon le niveau de revenu. Si l'on découpe les ménages par niveau de revenu, on trouve plus de familles avec enfants en bas âge dans les déciles inférieurs. Les raisons sont multiples. Les revenus d'activité sont généralement croissants avec l'âge ainsi que les revenus du patrimoine. Les hauts déciles comportent ainsi davantage de ménages plus âgés. Par ailleurs, notamment pour les retraités, les enfants ne sont plus à charge (y compris au sens des familles dynastiques, car ils ont dépassé 24 ans). Il s'y ajoute le fait qu'à même niveau de revenu initial, les familles avec enfants seront, mécaniquement, placées plus bas en termes de revenu par équivalent adulte.

Tableau : Taux de scolarisation par décile de revenus au sein des familles, en 2001 (tableau 2)

La scolarisation étant obligatoire et les dépenses d'éducation relativement fortes en France dans le primaire et le secondaire, il apparaît que les dépenses d'éducation liées à la scolarisation jusqu'à 16 ans sont plutôt redistributives, de manière statique. Par le même jeu d'effets de structure, et toujours de manière statique, il apparaît à l'inverse que les dépenses d'éducation post-obligatoire et en particulier les dépenses d'enseignement supérieur sont plutôt anti-redistributives, les enfants de ménages pauvres ayant un accès à l'enseignement supérieur beaucoup plus faible que les ménages riches. Les dépenses prises dans leur ensemble, enseignements primaire, secondaire et supérieur, sont au final plutôt redistributives, au sens où la dépense par famille est plus importante au niveau du premier décile que du dernier !

Notons, néanmoins, que les dépenses d'éducation présentées ici tiennent assez mal compte des différences dans le choix des filières et ne recouvrent pas, par nature, les dépenses publiques liées à la scolarité telles que les bourses, allocations logement, réductions fiscales liées à la poursuite de la scolarité.

Tableau : Dépenses d'éducation totales (enseignement obligatoire + post obligatoire) par décile de revenus, en 2001 (tableau 3)

Quoi qu'il en soit, ceci n'est pas sans poser d'intéressantes questions quant au mode de financement de l'enseignement. Car, dès lors que le financement s'opère par l'impôt, le caractère globalement redistributif du système d'enseignement se mesure à l'aune de la comparaison entre l'inégalité d'accès au système scolaire et la progressivité de l'impôt. Prenons par exemple l'enseignement supérieur : la dépenses est antiredistributive, mais comme le prélèvement qui la finance est assez fortement progressif, le transfert net lié au fonctionnement de l'enseignement reste redistributif, quoique faiblement. Mais un financement par l'impôt de l'enseignement supérieur serait-il toujours justifié si la progressivité du système fiscal venait à baisser substantiellement ?

Une redistribution réelle, mais somme toute modeste...

Après avoir évoqué les principales limites à notre connaissance de la redistributivité globale du système socio-fiscal, il est temps d'essayer de dresser un bilan des performances réelles de notre "machine à redistribuer" sur les inégalités de revenu. Pour avoir une image globale, mais néanmoins comparable aux autres pays, il peut être utile de se concentrer en premier lieu sur les impôts proprement dits, en excluant les prestations et les "cotisations sociales", dont le niveau varie très fortement selon les pays en fonction de l'organisation des différents systèmes de protection sociale. Sur un tel périmètre, les performances françaises en termes de redistribution verticale sont assez décevantes : les impôts couplés aux transferts publics sans contrepartie représentent un flux de ressources équivalent à environ 5 % du PIB, dirigé des 50 % des ménages les plus riches vers les 50 % les plus pauvres. C'est bien moins qu'en Angleterre, en Belgique, en Allemagne ou encore en Italie.

On peut enrichir ce tableau par une analyse un peu plus large prenant en compte l'effet des impôts sur le revenu et de la taxe d'habitation plus l'ensemble des prestations familiales, de logement et les minima sociaux. Les résultats avant/après application du système socio-fiscal sont présentés dans le graphique 2. Compte tenu de la progressivité des prélèvements, visible au niveau des deux derniers déciles, la redistribution opérée vers les déciles inférieurs apparaît relativement modeste.

Au regard de l'importance des prélèvements, le bilan de la redistribution verticale semble donc de prime abord assez décourageant. Le seau chargé de faire circuler la richesse entre les ménages aisés et les ménages pauvres serait-il percé ? En vérité, la réponse au paradoxe de la redistribution verticale est ailleurs. Le seau n'est pas davantage percé que dans d'autres pays. C'est tout simplement que le mode de distribution de l'eau est différent. La France n'a pas une politique spécifiquement ciblée sur les ménages modestes, car elle attache beaucoup d'importance à la redistribution horizontale, essentiellement au travers de la dimension "famille". À l'exclusion des minima sociaux, ciblés par nature sur les foyers les plus pauvres, la majorité des prestations sociales concernent un éventail de population assez large. Seules un tiers des prestations familiales sont versées sous condition de ressources en France. En termes de ciblage des prestations sociales, notre pays se trouve systématiquement en milieu de tableau, comparé aux autres pays développés6.

Graphique : Redistribution opérée par l'imposition des revenus, la taxe d'habitation et les transferts sans contrepartie (revenus 2003) (graphique 2)

La redistribution et le temps

Les évaluations du caractère redistributif du système fiscal, comme celles que nous avons esquissées, se contentent le plus souvent de donner un aperçu, à un instant donné, de la dispersion des ressources avant et après application du système socio-fiscal. C'est un travail utile, mais fatalement incomplet. Car si l'architecture des prélèvements obligatoires est une gigantesque tuyauterie servant, à chaque instant, à redistribuer de la richesse dans la société entre les individus, entre les ménages, c'est aussi une formidable machine à redistribuer dans le temps, entre les générations. La prise en compte de la dynamique est donc indispensable pour juger des effets de redistribution.

Une première approche consiste à montrer que, si l'on considère les inégalités comme des processus cumulatifs, les prélèvements permettent de contraindre à chaque instant les trajectoires explosives des inégalités. L'impôt sur le revenu peut par exemple jouer ce rôle de garde-fou. Souvenons-nous qu'en 1900, 1 % de la population concentrait près de 20 % des revenus ! Aujourd'hui, la part du premier centile dans l'ensemble des revenus ne représente plus que 6 à 7 %7. Par quel miracle une si forte réduction des inégalités s'explique-t-elle ? Tout simplement en raison de la taxation progressive des revenus et des successions, qui ont radicalement modifié les conditions d'accumulation des grosses fortunes en l'espace de deux siècles. Alors qu'au XIXe siècle, l'imposition ne prélevait jamais plus de l'équivalent de 2 à 3% des revenus, même dans les cas les plus extrêmes, le taux moyen d'imposition est passé après la Première Guerre mondiale à des niveaux approchant 30 % pour les contribuables les plus riches. Autant dire que la vitesse d'accumulation des richesses s'en est trouvée considérablement ralentie. Le premier XXe siècle ayant de surcroît connu des épisodes de redistribution brutale des cartes (destructions des deux guerres mondiales, grande dépression des années 1930), les fortunes accumulées par les "Deux cents familles" n'ont jamais pu se reconstituer.

Ce type d'approche n'est qu'une des facettes des aspects dynamiques des systèmes fiscaux. Il faut en effet ajouter que le système de prélèvements sert des prestations financées par des générations sans cesse imbriquées. Prendre en compte les effets actualisés nets du système est, lorsque c'est possible, une mesure beaucoup plus pertinente de la redistribution. L'exemple type de ce point de vue est celui des retraites : pour apprécier la redistributivité globale des retraites, il faut rapporter les cotisations versées par les individus tout au long de leur vie professionnelle aux flux actualisés nets des pensions qu'ils reçoivent après leur retraite. Sous cet angle, le système de retraite par répartition court le risque d'être structurellement régressif. Car les bas revenus ont une espérance de vie à 60 ans beaucoup plus courte que les hauts revenus : en gardant fixe l'âge légal de la retraite et le nombre de trimestres nécessaires pour toucher une retraite à taux plein, et sans aucun mécanisme de prise en compte des différentiels d'espérance de vie, les ménages pauvres touchent donc en moyenne leur retraite sur une durée beaucoup plus courte que les ménages plus riches. La somme des flux est donc moins importante rapportée à un effort de cotisation équivalent !

Le même type de raisonnement peut être appliqué à la fourniture de services publics comme l'éducation. Regarder le fonctionnement statique du financement de l'enseignement ne permet pas de conclure quant au caractère effectivement redistributif du système. Car si l'enseignement supérieur bénéficie plus, par exemple, aux enfants de ménages riches, ils contribueront par une imposition plus importante au cours de leur vie à rembourser en partie (ou intégralement) les dépenses qui leur ont été consenties. Il faudrait donc théoriquement rapporter pour chaque individu la dépense d'éducation qui lui est imputable aux ressources fiscales que ses revenus futurs vont générer, tout en contrôlant du rendement de ces années d'éducation reçues sur les revenus futurs. Autant dire tout de suite que ce type de mesure est encore assez loin d'être accessible, compte tenu de la pauvreté de nos données ! Mais cela fixe tout de même les idées quant aux exigences que nous devrions avoir dans la production de statistiues publiques.

Notre système fiscal possède donc à première vue un bilan redistributif assez moyen au regard de l'ampleur des prélèvements. Ceci est dû en partie au ciblage relativement faible des prestations publiques. Néanmoins, ces résultats sont le fruit d'éclairages partiels d'un système dont on a encore bien du mal à cerner toutes les facettes. Au travail, donc...


(1) Article paru dans Regards croisés sur l'économie, 2007, n° 1.

(2) Source : Direction générale des impôts, état 1921.

(3) C'est-à-dire les impôts et taxes directement perçus par les APUL plus les compensations de l'État pour les dégrèvements et exonérations décidés par le législateur.

(4) À noter, toutefois, le travail de Yannick L'Horty et Denis Anne sur les politiques de l'emploi : "Transferts sociaux locaux et retour à l'emploi", Économie et Statistique, 2002, n° 357-358.

(5) Voir Education et Redistribution, "Rapport du CERC" n° 3, La Documentation française, 2003.

(6) Math A., "Cibler les prestations sociales et familiales en fonction des ressources : éléments de comparaison européenne", Revue de l'IRES, 2003, n° 41.

(7) Cet aperçu historique de l'évolution des inégalités a été rendu possible par les travaux de T. Piketty. Cf. "Les inégalités dans le long terme", in Les Inégalités économiques, "Rapport du CAE" n° 33, 2001.

Idées, n°148, page 60 (06/2007)

IDEES - "Boîte noire ? Panier percé ?" : comment fonctionne vraiment la grande machine à redistribuer ? (1)