Pratiques

Les dépenses actives et la politique de l'emploi suédoise

Cyril Coulet, doctorant en science politique à l'université Paris-I, spécialiste des pays nordiques.

La Suède a été le premier pays à concevoir une politique active de l'emploi. Elle bénéficie par conséquent d'une expérience certaine dans la conduite de ces politiques tant par la durée d'existence de certains programmes que par l'ampleur des moyens qui leur furent alloués. La Suède est actuellement au quatrième rang de l'OCDE en termes de dépenses consacrées aux politiques actives de l'emploi rapportées au PIB, devancée seulement par les Pays-Bas, le Danemark et l'Irlande. En revanche, elle était en 1985 le pays membre de l'OCDE qui consacrait, et de loin, la plus grande part de ses dépenses de l'emploi aux politiques actives.

Les politiques actives de l'emploi ont commencé à retenir l'attention de l'OCDE dès 1964, même si elles n'ont été portées au pinacle par les organisations internationales qu'à partir du milieu des années 1990. Il est apparu que les imperfections sur le marché de l'emploi, résultant notamment de l'existence d'un clivage entre les insiders et les outsiders[1], [2]1, ne peuvent être résolues par le seul recours à une flexibilité accrue. Les politiques actives de l'emploi ont ainsi été présentées comme la nouvelle référence dans la conduite de la lutte contre le chômage tant par l'OCDE que par l'Union européenne2. Le but affiché est de promouvoir une inflexion dans les politiques de l'emploi par l'activation des dépenses passives gérées par l'assurance chômage3.

Les politiques actives regroupent des dispositifs variés dont la finalité commune est de remédier aux imperfections du marché du travail affectant spécifiquement certains groupes. Elles comprennent, d'une part, les activités de conseil et d'aide à la recherche d'emploi conçues pour permettre une diminution du taux de postes vacants ; elles intègrent, d'autre part, les politiques de formation permettant d'améliorer les compétences des chômeurs et de les orienter vers les secteurs porteurs. Enfin, elles englobent les politiques de création d'emplois qu'ils s'agissent tant de postes ouverts dans le secteur public que de subventions accordées pour la création d'emplois dans le secteur privé. Les effets attendus en sont donc la diminution du nombre de postes offerts non pourvus, résultant en un abaissement du point d'équilibre sur la courbe de Beveridge, l'augmentation de la concurrence entre les insiders et les outsiders par une action sur la trajectoire d'employabilité des groupes ciblés ainsi qu'une élévation de la productivité horaire du travail [3].

La crise qui a considérablement affecté l'économie suédoise au cours des années 1990 a semblé remettre en question la politique de l'emploi dans la mesure où plus de 600 000 emplois ont été perdus dans les années 1990. Le taux de chômage officiel est ainsi passé de 3,1 % en 1991 à 9,9 % en 1997. La fin des années 1990 a toutefois témoigné de la vivacité de l'économie suédoise dont le taux de chômage s'établissait à 5,2 % en mai 2005. La notion de taux de chômage est toutefois trop imprécise pour appréhender les performances réelles de l'économie suédoise ; aussi il semble préférable de lui substituer la notion de taux d'emploi. Ceux-ci s'élevaient en 2003 à 45 % pour les 15-24 ans, 83,5 % pour les 25-54 ans et 69 % pour les 55-64 ans en Suède contre respectivement 29,8 %, 79,3 % et 36,8 % pour la France4. Les écarts enregistrés indiquent que l'étude de l'économie suédoise a conservé sa pertinence.

L'étude des expériences suédoises en matière de politique active de l'emploi est particulièrement instructive en ce qu'elle permet de saisir les évolutions des objectifs qui leur étaient assignés ainsi que de procéder à une évaluation des résultats obtenus. Elle requiert toutefois la compréhension des dispositifs institutionnels suédois en charge de l'emploi. Il convient ainsi de remonter dans le temps pour saisir l'évolution des modalités de traitement du chômage. L'engouement précoce de la Suède pour les politiques actives de l'emploi reflète autant des enjeux politiques spécifiques que l'originalité de la pensée économique suédoise.

L'émergence des dépenses passives de l'emploi

Le système d'assurance chômage suédois a été construit sur le fondement du "système de Gand". Ce terme fait référence au système de protection sociale composé de fonds privés, créés et gérés par des syndicats et financés originellement par des cotisations volontaires de leurs membres. Le système a pris le nom de la ville de Gand dans la mesure où celle-ci initia, en 1901, une politique de subvention publique aux fonds d'assurance chômage privés sous la forme d'un complément de pension versé aux chômeurs. Ainsi le système de Gand désigne spécifiquement les systèmes assurantiels privés et volontaires subventionnés par les acteurs publics. L'originalité de ce dispositif tient à ce que les syndicats conservent la gestion des fonds d'assurance chômage sous la supervision et avec le concours financier des pouvoirs publics.

Le premier fonds d'assurance chômage créé en Suède a été le fait du syndicat des typographes en 1892. La création d'un tel fonds était inspirée par la logique de la lutte des classes puisqu'il s'agissait de favoriser les adhésions au syndicat en offrant une assurance. Ce fonds avait également pour but de financer les actions de grève en versant un substitut au revenu des salariés grévistes. La grande grève conduite par le syndicat LO d'août à novembre 1909 mit en lumière l'insuffisance des moyens financiers des syndicats et conduisit LO à mettre un terme à sa stratégie de confrontation. Le développement du système d'assurance chômage en dehors du périmètre de l'autorité publique résulte d'une défiance initiale des acteurs publics envers la logique de l'assistanat. Elle a été ensuite nourrie par l'utilisation de ces fonds comme instrument de renforcement de l'opposition entre patronat et salariés. De fait, il fallut attendre la loi du 15 juin 1934 pour que le Parlement autorise les subventions publiques au système d'assurance chômage.

Les autorités publiques ne pouvaient toutefois pas laisser aux seuls syndicats le soin de traiter le problème du chômage. En effet, les effectifs et donc les moyens des syndicats ne leur permettaient pas de traiter un problème qui prenait une ampleur grandissante à la faveur du développement de l'industrie et du salariat. La première réponse apportée par les autorités publiques fut la création d'agences communales de l'emploi destinées à favoriser l'adéquation entre l'offre et la demande de travail. Les premières agences de cette nature ont été instituées à Helsingborg et à Göteborg en 1902. Ces entités communales étaient composées de représentants des employeurs et des salariés, régies par le principe de neutralité. Le Parlement suédois contribua, en 1907, à définir l'organisation de ces entités en conditionnant le versement de subventions au respect de trois critères : l'existence d'un conseil paritaire, la neutralité en cas de conflits sociaux et la délivrance de toute information utile aux demandeurs d'emploi. Le réseau des agences locales se développa passant de 100 agences en 1914 pourvoyant à près de 100 000 emplois à 166 agences en 1939 pourvoyant près de 500 000 emplois. La création de ces agences a permis de développer l'efficacité des dépenses passives en favorisant l'adéquation de l'offre et de la demande de travail [4]. Dès lors, l'intervention des autorités publiques s'est rapidement avérée être complémentaire de l'action des syndicats.

Le modèle de l'assurance chômage héritée du système de Gand n'a pas évolué formellement en Suède, en ce sens qu'il existe aujourd'hui encore 38 fonds différents régis par des syndicats au niveau de leur branche. Les cotisations volontaires des employés sont toutefois désormais devenues dérisoires puisque l'État assurait en 2002 plus de 95 % du financement de l'assurance chômage. Dès lors, l'esprit du système de Gand a été fondamentalement altéré. En outre, les lois de 1997 sur l'assurance chômage et sur les fonds du chômage ont institué une assurance minimale (grundförsäkring), gérée par l'État, obligatoire pour l'ensemble des actifs y compris les indépendants. Il n'en reste pas moins que les syndicats sont les seuls à gérer l'assurance chômage dans le respect des orientations fixées par le Parlement et le gouvernement.

L'essor d'une politique active de l'emploi

L'essor d'une politique nationale de l'emploi est presque concomitant à l'affirmation des dépenses actives. L'État suédois est intervenu dans le traitement du problème du chômage à la faveur de la Première Guerre mondiale, en apportant principalement un concours financier aux agences municipales de l'emploi. La Commission nationale du chômage (Statens Arbetslöshetskommission), instaurée en 1914 dans le cadre de la défense économique (ekonomisk försvarsberedskap), a rompu avec la logique prévalente de non-intervention qui régissait le comportement de l'État. La commission joua un rôle important entre les années 1921 et 1924 en contribuant à financer la politique de grands travaux initiée pour remédier à la déflation. À cette occasion, elle affirma son autorité sur le réseau des agences locales de l'emploi qui dépendaient de son soutien financier.

L'assistance apportée aux chômeurs était perçue comme empêchant la reprise du travail et devait donc être fixée, selon la Commission nationale du chômage, à un niveau inférieur à la rémunération moyenne. De même, elle refusa de reconnaître un droit à l'assurance chômage en dehors des cotisations volontaires et favorisa ainsi la permanence du système de Gand en Suède. Toutefois, cette institution devint très controversée en raison de son action en vue de briser les grèves. Elle conditionnait, en effet, le versement du soutien au chômage à l'acceptation des postes offerts, y compris ceux laissés vacants par les grévistes. Le démantèlement de cette commission devint une priorité pour les sociaux démocrates qui lui substituèrent la Commission nationale du marché du chômage (Statens arbetsmarknadskommission) en 1939.

La réflexion menée à l'occasion de la création de cette nouvelle commission ainsi que la pratique effectuée au cours de la Seconde Guerre mondiale a largement servi de fondement à la définition des politiques actives du chômage [5]. Une tentative d'identification des besoins en main-d'oeuvre de l'économie en temps de guerre a été effectuée. Celle-ci a conduit à l'organisation de formation professionnelle en vue de pourvoir aux besoins de l'industrie dès mai 1940. Le remplacement de la Commission nationale du marché du travail par l'Autorité du marché du travail (Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS) en 1948 a renforcé le poids des politiques actives de l'emploi. Le rapport qui a présidé à sa création soulignait que la commission ne devait pas "se contenter d'attendre le développement sur le marché de l'emploi mais devait chercher à le prévenir et - quand cela est possible - à l'influencer"5. La permanence de l'AMS, toujours active aujourd'hui, est emblématique de la popularité des politiques actives de l'emploi. L'existence d'une Autorité nationale de l'emploi a ainsi joué un grand rôle dans la mise en oeuvre des dépenses actives de l'emploi, puisque c'était là l'une de ses vocations premières.

En outre, la nouvelle autorité était majoritairement composée de représentants des fonds d'assurance chômage, autrement dit de syndicalistes. Cela favorisa la mise en oeuvre des prescriptions contenues dans le rapport intitulé "Le mouvement syndical et le plein- emploi", présenté lors du congrès du syndicat LO en 1951. Ce rapport, plus connu sous le nom de modèle Rehn-Meidner, a servi de fondement à la politique macroéconomique suédoise au cours des décennies 1960 et 1970 [6]. L'idée était que la politique active du chômage devait accompagner la reconversion des salariés en direction de secteurs à forte valeur ajoutée. L'ajustement des compétences des employés devait ainsi accompagner l'adaptation des entreprises suédoises aux évolutions du marché.

Le dispositif suédois du marché de l'emploi

Le dispositif institutionnel suédois du marché de l'emploi est ainsi assez complexe en raison de la multiplicité des acteurs et des niveaux impliqués. L'Administration du marché du travail (Arbetsmarknadsverket) conserve son essence corporatiste en dépit de la décision prise par le Parlement de mettre un terme à la représentation formelle des groupes d'action collective au sein de l'administration d'État en 1992. Les représentants des syndicats n'offraient plus que 20 % des membres des autorités nationales du travail en 1997 contre 42 % en 1980 et les représentants du patronat 5 % en 1997 contre 33 % en 1980. Cette forte diminution ne saurait dissimuler la permanence des partenaires sociaux au sein des organes d'État en charge du marché du travail au terme de leur représentation officielle. En outre, les groupes d'action collective continuent à être fortement présents au sein des organisations régionales et communales du travail.

L'Autorité du marché du travail (Arbetsmarknadsstyrelsen) reçoit ses instructions du gouvernement et du Parlement, mais elle conserve une grande latitude dans la définition des moyens à mettre en oeuvre. Elle dispose de l'autorité sur les vingt directions régionales de l'emploi (Länsarbetsnämmnden) qui ont pour mission de coordonner et de conduire les activités au niveau du comté (lan) ainsi que sur les comités locaux de l'agence pour l'emploi (Arbetsmarknadsnämnd) dont l'activité se déploie sur le territoire des communes. Ce dispositif est complété par l'existence de 325 agences de l'emploi (Arbetsförmedlingen), soit un peu plus d'une agence par commune, qui ont pour mission de recevoir et d'assister les chômeurs.

Les communes jouent également un rôle dans la mise en oeuvre des politiques actives de l'emploi. Elles y ont intérêt dans la mesure où elles versent l'assistance sociale aux chômeurs en fin de droit. On estimait ainsi à près de 80 000, en 1999, le nombre de chômeurs engagés dans des programmes organisés par les communes dans le cadre de la politique active de l'emploi. Cette évolution a été encouragée par le gouvernement afin que les communes s'impliquent dans la lutte contre le chômage de longue durée affectant les jeunes, au travers du Programme municipal pour les jeunes (Kommunala ungdomsprogrammet), initié en 1995, et de la Garantie d'emploi pour les jeunes (Ungdomsgarantin), initiée en 1998. Ainsi, 70 % des communes suédoises disposaient d'un département en charge des questions relatives au marché du travail en 1998 contre seulement 20 % en 1995. L'activisme communal, souhaité par l'État, a induit une véritable décentralisation de la politique de l'emploi en Suède. Toutefois, cette évolution se traduit par une altération de la logique initiale de la politique active de l'emploi. Elle tend notamment à réduire la mobilité géographique des personnes prises en charge par les autorités municipales.

Le dispositif institutionnel suédois du marché du travail associe donc l'État, les communes et les partenaires sociaux dans la gestion de la politique de l'emploi. Il est vrai que le faible degré de centralisation offre une grande flexibilité dans la conduite de la politique de l'emploi. Le succès des politiques actives de l'emploi s'explique également par le consensus dont elles font l'objet auprès des différents acteurs impliqués. Le Parlement suédois s'est fixé pour objectif d'atteindre un taux d'activité de 80 % pour financer le système d'État-providence. Il est, dès lors, impératif d'activer le plus possible les dépenses d'indemnisation du risque chômage afin d'assurer la pérennité du système d'assurance sociale.

De l'indemnisation à l'activation

La prestation d'assurance chômage (grundbelopp) a connu une évolution tendancielle à la hausse au cours du temps. Elle a atteint son maximum en 1990, date à laquelle elle représentait 90 % du salaire brut. Elle a légèrement diminué en 2002 puisqu'elle s'élève désormais à 80 % du dernier revenu jusqu'à concurrence d'un plafond mensuel de 20 100 SEK. La prestation qui s'élève à 730 SEK maximum par jour au cours des 100 premiers jours chute ensuite à 680 SEK par jour. La durée maximale de versement de la prestation ne peut excéder 300 jours. Une fois ce délai écoulé, la prestation peut être prolongée pendant 300 jours au maximum si l'agence de l'emploi dont dépend le chômeur estime qu'il peut retrouver un emploi sans passer par un des programmes de la politique active de l'emploi6. Ce montant est extrêmement généreux en comparaison de l'Allemagne où les indemnités plafonnent à 60 % du revenu net ou du Royaume-Uni où celles-ci sont réduites à 14 % du revenu moyen7.

C'est dans le mélange entre la logique assurancielle et la logique d'activation des dépenses qu'a longtemps résidé la singularité de la politique suédoise de l'emploi. Toutefois, le développement des stratégies d'activation s'est répandu au sein de l'OCDE en vue de limiter les coûts de l'assurance chômage. De même, les éléments d'un dispositif de contrôle des chômeurs longtemps méprisés en Suède ont fini par être introduits. Le versement des prestations est désormais conditionné à l'acceptation des postes proposés par les agences de l'emploi ou à la participation à des programmes inclus dans la politique active de l'emploi. Ainsi, la prestation est réduite de 25 % pendant 40 jours si le chômeur refuse un travail qui lui serait approprié sans raison valable ou s'il a rendu impossible son entrée en poste en raison de son comportement. En cas de récidive, la prestation est réduite de 50 % pendant 40 jours et si la situation devait se produire une troisième fois la prestation ne sera réactivée que lorsque le chômeur retrouvera un emploi.

Il était autrefois possible de renouveler sa prestation d'assurance chômage en participant à des programmes mis en oeuvre dans le cadre de la politique active de l'emploi. Cette disposition introduite au milieu des années 1980 a toutefois été supprimée en 2000 en raison des effets pervers qu'elle engendrait : les programmes de la politique active ne servaient plus qu'à réactiver le droit à la prestation d'assurance chômage et perdaient leur raison d'être [7]). Afin de remédier aux effets de carrousel, un nouveau programme, intitulé la garantie d'activité (aktivitets garantin), a été instauré en août 2000. Celle-ci constitue le cadre à l'intérieur duquel les chômeurs ont accès à l'ensemble des programmes de la politique active de l'emploi. Ce programme est ouvert aux chômeurs inscrits depuis longtemps auprès des agences de l'emploi et nécessitant une assistance plus importante de la part des autorités en charge du marché du travail. La définition du public visé est assez vague mais, dans les faits, elle concerne majoritairement des hommes (à 56 %) dont la moyenne d'âge est de 46 ans. Ce programme souffre toutefois de la difficulté que rencontrent les agences de l'emploi à nouer des partenariats avec des acteurs privés.

Potentialités et limites des dépenses actives de l'emploi

Les dépenses actives ont rencontré leurs limites avec l'apparition du chômage de masse en Suède dans les années 1990. Alors que la participation à un des programmes de la politique active de l'emploi permettait à plus de 60 % des bénéficiaires de retrouver un emploi dans les années 1980, cette proportion est devenue inférieure à 30 % dans les années 1990. Les effets pervers potentiels de cette politique sont bien connus. Ils résultent de trois types de phénomènes : la stigmatisation des groupes ciblés (locking-in effect), les effets d'aubaine (deadweight effect) et les effets de substitution des groupes ciblés à d'autres groupes (substitution effect)[3], [8]. La prise en considération de ces phénomènes permet d'invalider le postulat d'une influence positive de cette politique sur le marché de l'emploi [9].

Les conditions d'efficacité de la politique active de l'emploi sont donc restrictives. L'exemple suédois a mis en lumière à quel point il était contre-productif de conditionner le renouvellement des droits à l'assurance chômage à la participation à des programmes de la politique active de l'emploi. Il apparaît également que les programmes les plus efficaces concernent l'assistance à la recherche d'emploi ainsi que les aides à la création d'entreprise. L'effet des subventions à l'embauche est également important, mais il est susceptible de générer des effets de substitution et des effets d'aubaine très importants. En outre, l'efficacité des programmes de la politique active de l'emploi est d'autant plus grande que les programmes sont conduits au plus proche des entreprises. À ce sujet, l'étude comparative conduite par Johansson et Martinson laisse apparaître que le même programme pouvait présenter des résultats très contrastés en fonction du degré d'implication des entreprises. Le programme Swit, mené en collaboration avec la Confédération des industries (Industriförbundet) et l'Association des entreprises des nouvelles technologies de l'information et de la communication (IT företag) a obtenu des résultats supérieurs au programme de formation dans les technologies de l'information et de la communication conduit par le service public de l'emploi. Alors que les profils des participants sont similaires, le programme Swit offre 20 % de chance de plus d'obtenir un emploi par rapport au programme mené sans le concours des entreprises du secteur. Cet écart est d'autant plus remarquable que le profil des participants à ces deux programmes était similaire.

Le principal enseignement de la politique active de l'emploi conduite en Suède est sans doute l'importance de l'accompagnement des évolutions macroéconomiques. L'efficacité des programmes de la politique active de l'emploi réside in fine dans leur capacité à répondre aux besoins des entreprises. Ainsi le programme Swit, où le programme d'élévation des compétences avait pour vocation d'accompagner l'évolution de l'économie suédoise en direction d'une intensification du capital humain. Le premier devait soutenir l'éclosion d'une économie des NTIC alors que le second, qui s'étendait également aux actifs employés, devait prendre la mesure du déclin des ouvriers peu qualifiés en favorisant une élévation généralisée du niveau des connaissances.

L'efficacité de la politique active de l'emploi dépend ainsi de son inscription dans le temps afin d'accompagner les mutations structurelles résultant notamment de la disparition de certains secteurs de l'économie. Cela suppose de sortir des dispositifs d'affichage trop éphémères pour que de véritables partenariats avec les entreprises puissent être mis en oeuvre. Cette approche de la politique de l'emploi suppose une gouvernance plus complexe que celle actuellement mise en oeuvre en France, dans la mesure où elle multiplie le nombre des acteurs. L'ajustement des économies des pays occidentalisés aux changements induits par la concurrence accrue des nouveaux pays industrialisés ou des pays en voie de développement pourrait bien passer par le développement d'une véritable politique active de l'emploi [10]. Il convient toutefois de rappeler que celle-ci ne saurait tout faire par elle-même [11]. Le développement de la politique active de l'emploi semble indissociable de la mise en oeuvre d'éléments de politique industrielle en vue de favoriser l'éclosion et l'essor de nouveaux secteurs de l'économie.

Bibliographie

    [1] Layard R., How to Beat Unemployment ?, Oxford, Oxford University Press, 1986.
    [2] Lindbeck A., Snower D., The Insider-Outsider Theory of Unemployment, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1988.
    [3] Calmfors L., "Active labour market policy and unemployment - A framework for the analysis of crucial design features", OECD Economic Studies n° 22, Spring 1994.
    [4] Freyssinet J., "Plein-emploi, droit au travail, emploi convenable", Revue de L'IRES, mars 2000, n° 34.
    [5] Rothstein B., Den Socialdemokratiska Staten, Arkiv avhandlingsserie 21, Lund, Lund Political Studies, 1986.
    [6] Coulet C., "Le dilemme du prisonnier résolu : les voies de collaboration entre les partenaires sociaux suédois", Nordiques, automne 2005, n°8.
    [7] Sianesi B., "An Evaluation of the Active Labour Market Programmes in Sweden", Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Working Paper n° 5, 2001.
    [8] Calmfors L., Forslund, Hemström M., "Does active labour market policy work ? Lessons from the Swedish experiences", Swedish Economic Policy Review n° 85, 2001.
    [9] Nickell S., Layard R., "Labor market institutions and economic performance" in O. Ashenfelter and D. Cards (eds.), Handbook of Labor Economics 3C, Amsterdam, Elsevier Science, B.V., 1999.
    [10] Auer P., Efendioglu U., Leschke J., Active Labour Market Policies around the World : Coping with the Consequences of Globalization, Genève, Bureau international du travail, 2004.
    [11] Martin J.-P., "What works among active labour market policies : evidence from OECD countries' experiences", OECD Economic Studies n° 30, Paris, OCDE, 2000.

(1) Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article.

(2) OCDE, "The OECD Jobs Study", Paris, 1994, et Commission européenne, "Lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres pour 1997", Bruxelles, 1997.

(3) Brandt N., Burniaux J.-M., Duval R., "Assessing the OECD jobs strategy : past developments and reforms", Economics Department, Working Paper n° 429, Paris, 2005.

(4) OECD Factbook 2005, Paris, OCDE, 2005.

(5) Rapport officiel, Statens Offentliga Utredningen, 1947-24 : 59f, Stockholm, 1947.

(6) Les prestations n'étant versées que pendant les jours de la semaine, les 300 jours correspondent de fait à 420 jours.

(7) Benefits and Wages, Paris, OCDE, 2002.

Idées, n°146, page 38 (12/2006)

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