Dossier : Les politiques sociales

Diversité et devenir du modèle social européen

Bruno Palier, chercheur au CNRS/Cevipof (75)

L'avenir du modèle social européen est en question. Dans ce texte sont analysées la nature du modèle social européen, avec la diversité des systèmes européens de protection sociale, et les évolutions récentes de ces systèmes dont les différences restent grandes. Les réformes sont cependant marquées par des orientations communes, notamment vers l'adaptation de la protection sociale au nouveau contexte économique.

Les différents modèles sociaux

Les éléments communs du modèle social européen

Ce que les pays européens ont en commun, c'est de considérer que les individus ne doivent pas être laissés seuls face au marché pour subvenir à leurs besoins, notamment lorsqu'ils ne peuvent plus travailler (de façon temporaire : maladie, accident, chômage) ou définitive (invalidité, grand âge). Tous les pays ouest-européens reconnaissent qu'une intervention collective, publique ou obligatoire, est nécessaire pour garantir à tous qu'ils ne seront pas laissés seuls en cas de difficulté. Il n'en va pas totalement ainsi aux États-Unis où, en matière de santé, une majorité d'Américains dépendent d'une assurance santé privée et où, en matière de retraite, une grande partie du revenu des retraités dépend des fonds de pension privés.

Les systèmes européens de protection sociale se sont considérablement développés au cours des années 1945-1975. Au cours de cette période, les politiques économiques et sociales sont orientées vers la recherche du plein-emploi. Permettant de garantir la sécurité du lendemain, les systèmes de complément ou de remplacement du revenu permettent aux individus de moins se soucier d'épargne et de consacrer une part de plus en plus grande de leur revenu à la consommation, qui a été le moteur de la croissance économique forte des Trente Glorieuses. La croissance économique des années 1945-1975 repose donc, en grande partie, sur les interactions vertueuses entre développement industriel, consommation de masse et généralisation de la protection sociale1.

Si les politiques sociales ont favorisé la croissance économique, celle-ci (et, en particulier, les forts gains de productivité du secteur industriel) ont permis de dégager les ressources nécessaires à un développement sans précédent des politiques sociales2. Les transferts opérés à travers les politiques sociales ont aidé à garantir des droits sociaux à tous les citoyens européens, sans faire complètement dépendre leur bien-être de leur situation sur le marché du travail. Dès les années 1940, Karl Polanyi [2] a ainsi pu identifier un principe commun à tout système de protection sociale : il s'agit de dégager les individus des pures lois du marché, aussi bien en recherchant le plein-emploi qu'en garantissant un revenu de remplacement en cas de difficulté. En réponse à l'industrialisation des économies et de la société, et au développement de l'économie de marché, des interventions collectives ont été mises en place pour ne pas totalement soumettre l'individu aux lois du marché, en particulier du marché du travail. Grâce aux mécanismes de protection sociale, le travail de l'individu n'est pas une pure marchandise : il est stimulé, réglementé, et les transferts sociaux garantissent un revenu de remplacement en cas d'impossibilité de travailler. Comme l'a conceptualisé Gösta Esping-Andersen [3], les systèmes de protection sociale accomplissent une fonction de démarchandisation des individus : "les droits sociaux [...] permettent aux individus de rendre leur niveau de vie indépendant des seules forces du marché. [Ils] permettent au citoyen de ne pas être réduit au statut de "marchandise"" ([3], p. 3).

La diversité des systèmes de protection sociale

Cependant, chaque système de protection sociale concret a une capacité plus ou moins grande d'assurer aux individus un revenu de remplacement et une certaine indépendance par rapport au marché. Cette capacité dépend du rôle, des principes et des objectifs assignés à la protection sociale. L'intérêt des travaux de G. Esping-Andersen est notamment d'avoir montré que si tous les États-providence ont partagé un objectif commun, celui de faire dépendre le moins possible le bien-être des individus des lois du marché, chaque pays a développé une conception politique particulière du rôle de la protection sociale. Les différentes conceptions de la protection sociale qui existent aujourd'hui se distinguent selon la place donnée à l'État à côté des autres facteurs de protection sociale (famille, marché, associations), selon les objectifs collectifs en termes de situation ou de bien-être social des citoyens, selon le modèle familial et les rapports entre les hommes et les femmes que ces conceptions favorisent, selon la volonté ou non de transformer les stratifications sociales et selon les idéologies politiques qui portent le système.

G. Esping-Andersen a montré que l'on peut regrouper les systèmes de protection sociale en trois grandes familles ou régimes (le régime social-démocrate des pays scandinaves, le régime libéral des pays anglo-saxons, au premier chef celui des États-Unis, le régime conservateur-corporatiste des pays d'Europe continentale), en différenciant à la fois les objectifs politiques et sociaux qu'ils cherchent à atteindre (respectivement : l'égalité des citoyens, la seule couverture sociale des plus pauvres, le maintien du revenu des travailleurs) et les instruments qu'ils utilisent pour les atteindre (respectivement : politiques universelles et services sociaux gratuits, politiques sociales ciblées, assurances sociales financées par des cotisations sociales). Nous allons ici rappeler les caractéristiques de chacun de ces régimes, puis rapidement spécifier comment ils ont été mis en oeuvre dans des systèmes de protection sociale concrets.

Le régime libéral de protection sociale

Le principe fondamental de la façon libérale de concevoir la protection sociale est de privilégier le marché plutôt que l'État dans les mécanismes d'allocation des ressources. L'État-providence doit surtout être résiduel : les prestations d'assurance nationale doivent être très basses et les minima sociaux ou prestations sous condition de ressources doivent constituer la principale forme d'intervention. L'État n'est supposé intervenir qu'en dernier ressort, et ses modalités d'intervention doivent favoriser un retour rapide sur le marché (les prestations ne doivent pas dissuader leurs bénéficiaires de travailler). Les systèmes de protection sociale orientés par cette conception impliquent une grande dépendance des citoyens par rapport au marché pour assurer leurs revenus primaires et de protection sociale. Ils favorisent de forts dualismes au sein de la société, entre le groupe des personnes les plus démunies, qui dépendent principalement des aides sociales souvent synonymes de stigmatisation, et le groupe des plus privilégiés qui peuvent assurer leur protection grâce au marché. Entre les deux, les classes moyennes sont partagées entre la peur de sombrer dans l'assistance et la coûteuse nécessité de s'assurer selon des mécanismes de plus en plus marchands.

Si les États-Unis sont le plus souvent cités comme l'exemple type du régime libéral de protection sociale, on trouve en Europe deux pays qui s'en rapprochent : le Royaume-Uni et l'Irlande. Si l'accès à la protection sociale n'est pas lié à l'emploi dans ces pays, seul le service national de santé (National Health Service) est véritablement universel (même accès quasiment gratuit pour tous). Les prestations en espèces (indemnités maladie, allocations chômage, retraites) servies par le système public d'assurance nationale (National Insurance) sont forfaitaires et d'un montant beaucoup plus faible qu'en Scandinavie, ce qui implique un rôle important joué par les assurances privées et par les régimes de protection sociale d'entreprise dans la protection sociale de ces pays. Les personnes qui n'ont pas pu suffisamment cotiser à l'assurance nationale perçoivent des prestations sous condition de ressources (income support). Ces systèmes de protection sociale sont en grande partie financés par l'impôt alors que Beveridge militait pour la cotisation sociale. Le système public, fortement unifié, est géré par l'appareil administratif de l'État central.

Le régime social-démocrate de protection sociale

C'est le principe d'égalité qui est au coeur de la conception social-démocrate. Née d'une alliance entre classes ouvrières rurales et industrielles, cette conception de la protection sociale a pour objectif d'assurer l'égalité, la cohésion et l'homogénéité des groupes sociaux au sein d'une grande "classe moyenne", au moyen de mécanismes importants de redistribution. Les droits sociaux doivent principalement être associés à la citoyenneté et les prestations délivrées par le secteur public, sous forme de services gratuits ou de prestations forfaitaires. Cette conception repose sur le principe de l'universalité de la couverture sociale, conçue comme un droit de la citoyenneté. Les systèmes de protection sociale portés par cette conception garantissent au mieux les droits sociaux des citoyens et leur indépendance par rapport au marché, en favorisant le plein-emploi par une politique active d'embauches publiques (notamment pour les femmes), par la délivrance de nombreux services gratuits et grâce à une protection sociale qui combine des droits universels et des prestations d'un montant élevé. Cette protection de haut niveau assure en retour une forte légitimité politique à ces systèmes de protection sociale qui bénéficient à tous.

Les pays nordiques (Danemark, Suède, Finlande, Norvège et Islande) apparaissent comme ceux qui ont poussé le plus loin cette logique universelle. L'État y intervient tout d'abord par une forte offre d'emplois publics qui garantissent de nombreux services sociaux à tous les citoyens. La protection sociale y est aussi un droit de tous les citoyens, la plupart des prestations en espèces sont forfaitaires et d'un montant élevé, versées automatiquement en cas d'apparition d'un besoin social. Les salariés reçoivent cependant des prestations complémentaires au travers de régimes obligatoires de protection, à base professionnelle. Ces systèmes sont financés principalement par des recettes fiscales (surtout au Danemark). Ils sont publics, placés sous l'autorité directe des pouvoirs publics centraux et locaux. Seule l'assurance chômage n'est pas intégrée au système public de protection sociale de ces pays.

Le régime "conservateur-corporatiste" de protection sociale

Cette conception de la protection sociale, organisée à partir d'une vision catégorielle de la société, vise beaucoup moins la réduction des inégalités que la conservation des statuts professionnels et catégoriels grâce aux mécanismes de maintien du revenu garanti par les assurances sociales. C'est la performance sur le marché du travail, la situation dans l'emploi qui doit déterminer le niveau de protection sociale offert à chaque bénéficiaire. La générosité relative des prestations sociales, contributives, servies au salarié (le plus souvent masculin) garantit aux assurés sociaux une certaine indépendance par rapport au marché en cas de réalisation d'un risque social. Dans cette logique, les individus sont dépendants du "salaire familial", des droits sociaux associés au salaire du salarié et à ses ayants droit, garantis par son statut. La dépendance par rapport au marché est ici indirecte dans la mesure où le niveau des prestations sociales délivrées par ces systèmes est lié à la situation dans l'emploi, ainsi qu'à la situation familiale. L'universalité de la couverture sociale est alors fonction de la capacité de la société à assurer ou non le plein-emploi.

En Europe, plusieurs groupes de pays ressortissent de cette conception. Tout d'abord, les pays du centre du continent européen (l'Allemagne, la France, le Benelux et l'Autriche). C'est là que la tradition bismarckienne des assurances sociales est la plus forte. L'ouverture des droits est le plus souvent conditionnée par le versement de cotisations. Le niveau des prestations sociales est lié au niveau du salaire de l'assuré. Les assurances sociales sont obligatoires, sauf dans le cas de la santé pour les revenus les plus élevés en Allemagne et aux Pays-Bas. Les cotisations sociales, versées par les employeurs et par les salariés, constituent l'essentiel des sources de financement du système (la France a longtemps battu tous les records avec près de 80 % du système financé par les cotisations sociales jusqu'en 1996). Ces systèmes, souvent très fragmentés, sont organisés au sein d'organismes plus ou moins autonomes de l'État, gérés par les représentants des employeurs et des salariés (les caisses de Sécurité sociale en France). Ceux qui ne sont pas ou plus couverts par les assurances sociales peuvent recourir à un "filet de sécurité" constitué de prestations minimales, sous condition de ressources, et financé par des recettes fiscales. Ces prestations se sont multipliées ces dernières années, sans pour autant former un ensemble cohérent et standardisé (il existe en France neuf minima sociaux différents).

Les pays d'Europe du Sud (Espagne, Grèce, Italie, Portugal) sont parfois considérés à part. Si leurs traits principaux se rapprochent du modèle continental (assurances sociales pour les prestations de garantie de revenu), ils présentent cependant des aspects spécifiques : un biais en faveur des personnes âgées, les retraites représentant la plus grande part de leurs dépenses sociales (alors que les politiques familiales et l'indemnisation du chômage sont très faiblement développés) ; une grande hétérogénéité entre les différents régimes d'assurances sociales à base professionnelle (particulièrement généreux pour les fonctionnaires, d'autres professions étant beaucoup moins bien couvertes) ; des services de santé nationaux à vocation universelle dont le développement a commencé dans les années 1975-1985 ; une mise en place progressive et très récente d'un filet de sécurité garantissant un revenu minimum.

Les nouveaux pays membres de l'Union européenne, notamment les pays d'Europe centrale et orientale, sont difficilement classables dans cette typologie. L'histoire extrêmement mouvementée et chaotique de leur protection sociale permet difficilement d'identifier un ensemble de traits communs et distincts. Il est cependant possible de rappeler les grandes étapes de leur histoire. Avant la Seconde Guerre mondiale, les pays d'Europe centrale avaient commencé à développer des régimes d'assurance sociale de type bismarckien. Après 1945, sous l'emprise soviétique, c'est le modèle universaliste communiste de droits sociaux qui est instauré. Le premier droit social qui est garanti est l'emploi pour tous. L'ensemble des autres droits sociaux (accès aux soins de santé, prestations familiales en espèces mais aussi en services de prise en charge des enfants, pensions d'invalidité et de retraite) est aussi garanti à tous les citoyens par l'État, mais il est mis en oeuvre le plus souvent par les entreprises nationalisées (les centres de santé, les crèches mises en place dans les grandes entreprises, parfois chargées aussi de verser les pensions). Avec la chute du mur, l'ensemble des dispositifs existants va être remis en cause, notamment par la privatisation des entreprises, mais aussi par la montée du chômage. Dans un premier temps, au tout début des années 1990, la plupart de ces pays vont adopter des lois sociales relativement généreuses, prévoyant la mise en place d'un système d'allocation chômage, le paiement des pensions de retraite, le droit à la santé, l'aide aux familles, etc. Mais bon nombre de ces pays vont bien vite se retrouver dans l'incapacité de payer les prestations promises. Endettée, une grande partie d'entre eux va avoir recours aux aides du FMI et de la Banque mondiale, vers le milieu des années 1990. Ces aides seront soumises à conditionnalité, conditions parmi lesquelles on trouvera l'obligation de privatiser une partie des systèmes de retraite et de santé, l'État devant se contenter d'une intervention minimale destinée aux plus pauvres (modèle libéral de protection sociale promu par la Banque mondiale notamment3). Le degré de privatisation des systèmes de protection sociale de ces pays est ainsi fonction de leur niveau d'endettement (et donc de leur dépendance aux organisations financières internationales). Cependant, avec la préparation de l'accession à l'Union européenne et/ou avec le rejet politique de méthodes néolibérales brutales (type "thérapie de choc" en Pologne), certains pays ont parfois cherché à améliorer leur protection sociale publique, leur marge de manoeuvre dans ce domaine dépendant à la fois de leur capacité institutionnelle (à lever des impôts ou des cotisations sociales, à cibler les bénéficiaires, à verser les prestations, etc.), et de leurs ressources budgétaires (niveau de croissance économique et d'endettement de l'État).

Les évolutions des systèmes de protection sociale

Si les difficultés générales rencontrées par les différents systèmes de protection sociale sont similaires, les traductions institutionnelles des problèmes sont souvent liées aux spécificités des différents régimes sociaux, et les différents gouvernements nationaux ne se trouvent pas confrontés aux mêmes enjeux. Dès lors, les configurations institutionnelles jouent un rôle dans la formation des problèmes et dans la recherche de solutions aux difficultés rencontrées.

Tableau : Les trois régimes de protection sociale

Les réformes nationales

Si l'on compare les évolutions récentes des systèmes européens de protection sociale, trois façons de réformer l'État-providence se dégagent, correspondant aux contraintes historiques et institutionnelles créées par les trois régimes de protection sociale. Esping-Andersen [6] indiquait déjà en 1996 que, face aux défis posés par la globalisation, les différents États-providence répondent diversement. À l'issue d'un travail comparatif de grande ampleur, Paul Pierson [7] souligne ainsi qu'au sein de chaque régime, un type de réforme de la protection sociale prédomine : la "re-marchandisation" (recommodification) dans les États-providence libéraux, le contrôle des coûts (cost-containment) dans les États-providence sociaux-démocrates, les reconfigurations (re-calibration) devant permettre d'ajuster les programmes sociaux aux nouveaux risques et besoins dans les systèmes continentaux.

Ainsi, en Grande-Bretagne, les politiques mises en oeuvre pour faire face aux difficultés ont visé à se conformer aux pressions engendrées par l'internationalisation de l'économie en développant le rôle du marché dans la protection sociale (en matière de santé ou de retraite), les politiques de ciblage des prestations pour les plus démunis et les plus méritants, un renforcement des mesures de workfare et une flexibilisation croissante du marché du travail. L'ensemble de ces politiques n'a fait que renforcer la dimension libérale et résiduelle du système de protection sociale et l'aspect répressif et de contrôle social des politiques destinées aux pauvres.

Dans les pays scandinaves ont d'abord été mises en place des politiques qui visaient à maintenir le plein-emploi avec des politiques actives où l'État intervenait comme employeur de premier ressort : extension des congés sabbatiques (pour formation, garde des enfants ou autres, rémunérés s'ils permettent d'embaucher un chômeur), multiplication des offres de formation, développement des emplois publics. Mais au début des années 1990, face aux coûts et aux déficits publics engendrés par ces politiques sociales de plein-emploi, de nouvelles politiques ont été envisagées, visant à privatiser, décentraliser et "débureaucratiser" certains services, notamment en Suède. Ces nouvelles politiques ont accompagné des politiques de réduction des dépenses sociales comme la restriction des critères d'éligibilité pour l'accès aux prestations ou la baisse du niveau des prestations et des services. Après avoir fait subir un ensemble de "coupes égalitaires" à leurs dépenses sociales, ces pays ont cherché à retrouver les fondements de la "société du travail" dans leurs politiques, notamment d'emploi, en misant de plus en plus sur l'activation des dépenses sociales. À la fin des années 1990, les pays nordiques ont retrouvé des niveaux de chômage très bas et des taux d'emploi élevé, tout en respectant pour la plupart une orthodoxie budgétaire. Leur niveau de prélèvement obligatoire est cependant très élevé mais toléré par leurs populations dans la mesure où tout le monde travaille, contribue au financement de l'État-providence et bénéficie de ses prestations généreuses.

Dans les pays d'Europe continentale, les changements, plus rares, plus tardifs et plus limités qu'ailleurs, restent eux aussi pour la plupart inscrits dans les logiques du système. Tout au long des années 1990, les réformes des retraites, en France comme en Allemagne, ont surtout impliqué un changement du mode de calcul des pensions mais pas un changement de la logique du système [8]. De même, les mesures de maîtrise des dépenses de santé sont restées inscrites dans le cadre des institutions de l'assurance maladie, en France comme en Allemagne [9]. Enfin, l'Allemagne a fait la preuve de la confiance qu'elle place dans sa protection sociale en créant, en 1995, une nouvelle assurance sociale pour les soins de longue durée qui fonctionne selon des modalités proches de celles des autres branches de son système. Le plus souvent, dans ces pays, les politiques mises en oeuvre pour faire face aux difficultés n'ont fait, à terme, que renforcer celles-ci. En effet, dans les systèmes de protection sociale fondés sur les assurances sociales, il a souvent été choisi de réduire l'offre de travail pour faire face au problème de chômage, en incitant les femmes à rester au foyer, les jeunes à retarder leur entrée sur le marché du travail (en prolongeant leurs études par exemple) et les travailleurs vieillissants à partir en préretraite, en invalidité ou en congé de longue maladie. Une telle solution a été massivement utilisée en Allemagne, à travers les préretraites (financées par le système d'indemnisation du chômage) et les congés de longue maladie, et en France à travers les différentes formes de préretraites (publiques ou financées par le système d'indemnisation du chômage) ou le passage de l'âge légal de départ à la retraite à 60 ans. Il s'agit également d'une voie qui avait été choisie par les Pays-Bas, à travers l'organisation d'un système d'invalidité ayant permis de facto la prise en charge de nombreux chômeurs. Ces politiques ont induit une réduction de la population active qui, pourtant, doit financer des dépenses sociales toujours croissantes, impliquant par là même une augmentation des cotisations sociales, elle-même défavorable à la création d'emplois.

Ainsi, les réformes menées en Europe au cours des vingt dernières années ne semblent pas avoir changé la nature des États-providence. Elles sont perçues comme ayant renforcé la logique propre à chaque système : les États-providence libéraux, à travers la marchandisation de leurs politiques sociales, sont devenus encore plus résiduels et libéraux ; les États-providence sociaux-démocrates, grâce à une distribution égalitaire des réductions de prestations (moins 10 % pour toutes les prestations) et à la redécouverte de l'orientation vers le travail, sont revenus à leur façon traditionnelle de faire de la protection sociale ; la plupart des États-providence continentaux restent inchangés, non seulement parce que les quelques mesures qui ont été prises renforcent leurs caractéristiques, mais encore et surtout parce qu'ils semblent incapables de mettre en oeuvre des réformes importantes. Les systèmes continentaux de protection sociale sont ceux qui rencontrent les plus graves difficultés dans le nouveau contexte social et économique ; ils apparaissent comme les plus inadaptés aux nouveaux enjeux et les moins capables de s'ajuster, de mettre en place les réformes nécessaires.

Cette conclusion souligne qu'il est difficilement envisageable de vouloir importer telle quelle une politique dans un autre contexte institutionnel. Elle souligne aussi qu'il n'est pas possible de définir une seule solution universelle et globale pour les problèmes rencontrés par les systèmes de protection sociale. Pour autant, une analyse plus globale des réformes menées récemment souligne qu'au-delà des différences il existe des tendances majeures communes à la plupart des mesures adoptées en Europe.

Réconcilier les politiques économiques et les politiques sociales

Au-delà des différences relevées, la comparaison des réformes menées dans les différents pays d'Europe souligne un certain nombre de tendances communes qui semblent imposées par le nouveau contexte économique global. Les politiques sociales, autrefois conçues dans un contexte keynésien, connaissent au cours des années 1990-2000 une phase de réajustement au nouveau cadre économique, marqué par la domination des politiques néoclassiques centrées sur l'offre et l'orthodoxie budgétaire4. À partir de la fin des années 1970, les nouvelles conditions économiques transforment les mécanismes de la protection sociale et amènent les gouvernements à revoir leur usage des politiques sociales.

Dans plusieurs pays européens, l'usage keynésien des politiques sociales à la fin des années 1970 s'est soldé par un échec économique profond et traumatisant. Les deux expériences de relance économique fondées sur une augmentation des prestations sociales qui sont tentées en France en 1974/1975 et en 1981/1982 n'obtiennent pas les résultats escomptés. Elles permettent effectivement une relance de la consommation, mais de produits importés, et donc ne débouchent ni sur une reprise de l'activité économique nationale ni sur des rentrées fiscales plus importantes. Résultat : les déficits publics se creusent inexorablement, la balance commerciale devient déficitaire, les capitaux fuient, les taux de change sont défavorables. Pour y faire face, les dévaluations du franc se succèdent, les taux d'imposition sont relevés, l'inflation augmente en même temps que le chômage s'accroît. On parle alors de stagflation pour désigner une situation qui mêle stagnation économique, chômage et inflation. L'équation keynésienne se trouve biaisée par l'ouverture plus grande de l'économie française. On peut, de même, citer le cas du gouvernement travailliste britannique qui, après avoir mené une politique de relance fondée sur la hausse des prestations sociales, est amené en 1979 à devoir emprunter au FMI de quoi rembourser une dette publique devenue insupportable.

La mise en oeuvre des recettes (keynésiennes) traditionnelles du passé a donc débouché sur des résultats inattendus, anomalies qui remettent en cause le cadre général de l'action publique. Dès lors, de nouvelles politiques macroéconomiques deviennent progressivement la norme en Europe, elles sont placées sous le signe de la rigueur budgétaire, de la modération salariale, du monétarisme et de la compétitivité des entreprises. La mise en place du grand marché européen (qui garantit une libre compétition entre toutes les firmes européennes) et les critères du traité de Maastricht puis du pacte de stabilité et de croissance (qui correspondent à une vision cohérente de politique économique : dette et déficit public réduits, inflation limitée, taux de change fixes) sont significatifs de l'adoption collective d'un nouveau modèle de politique économique, différent des politiques keynésiennes. Il s'agit de politiques de l'offre (monétariste, néo-classiques) qui promeuvent la libre concurrence (dérégulation, flexibilisation) et reposent sur l'orthodoxie budgétaire (dette et déficits réduits, taux d'intérêt bas, taux d'inflation réduits). Alors que ce "tournant néo-libéral" en Europe a commencé dès la fin des années 1970 et s'est effectué tout au long des années 1980 en matière de politiques économiques dans les différents pays européens, les politiques sociales ont longtemps continué de fonctionner sur les logiques du passé (keynésien). Les politiques sociales se sont trouvées en crise du fait de ce décalage avec les logiques (économiques) globales nouvelles.

Dans ce nouveau schéma des politiques économiques, les dépenses de protection sociale et l'État ne trouvent plus la même place. Il s'agit d'adapter les systèmes de protection sociale à une politique d'offre et non plus de demande. Selon les nouvelles normes en cours d'élaboration, l'État-providence doit être mis au service de la compétitivité. Les réformes doivent rendre les systèmes de protection sociale plus favorables à l'emploi, d'une part en réduisant leur coût (notamment les charges sociales qui pèsent sur le travail) et non plus en augmentant les dépenses sociales, d'autre part en développant des incitations vers le retour à l'emploi.

Si le rôle de l'État doit être diminué, ses objectifs économiques sont aussi modifiés. Le plein-emploi n'est plus un objectif direct des politiques macroéconomiques, il est conçu comme le résultat à venir des enchaînements vertueux déclenchés par les nouvelles politiques : ralentissement de l'augmentation des prix et des salaires, gains de compétitivité et de productivité, hausse des marges des entreprises et de la valeur ajoutée non redistribuée en salaire, investissement, création d'emplois. Dès lors, ce ne sont plus les dépenses publiques, et notamment sociales, mais les investissements privés qui sont censés créer des emplois. Beaucoup d'analyses économiques insistent alors sur le poids exagéré de l'État et des dépenses sociales, leur contribution à l'accroissement du chômage et aux mécanismes de "stagflation" : les dépenses sociales deviennent un coût plus qu'un facteur de croissance économique et de stabilité politique et sociale.

Dans ce contexte nouveau, la réduction de ces coûts devient une priorité pour la plupart des gouvernements européens. Les nouvelles politiques de l'Etat-providence sont marquées par la volonté de contrôler voire de réduire le niveau des dépenses publiques de protection sociale. Les pays anglo-saxons furent les premiers à mettre en oeuvre des politiques de retrait de l'État-providence, notamment sous la férule de Margaret Thatcher. En France, on multiplie les plans de redressement des comptes de la Sécurité sociale. L'avènement des politiques de réduction ouvre la voie à la recherche de nouvelles fonctions économiques pour la protection sociale. La solution qui aurait consisté à démanteler purement et simplement l'État-providence, bien que réclamée par les ultra-libéraux, n'est pas à l'ordre du jour, tant du fait des résistances institutionnelles et politiques que de l'attachement des Européens à leur "modèle social". Ceux-ci semblent plutôt enclins à réformer la protection sociale de façon à ce que celle-ci devienne plus favorable à l'emploi et, ainsi, à lui redonner une fonction économique positive. Dès lors, la recherche d'un système de protection sociale qui favorise l'emploi est devenue un trait commun des réformes conduites, relayé d'ailleurs par les analyses menées au sein de l'Union européenne.

Les programmes sociaux doivent aussi offrir des prestations plus incitatives, qui rendent préférable le fait de travailler plutôt que de recevoir une prestation sociale à ne rien faire. Ces politiques d'activation des dépenses sociales visent à conditionner de plus en plus les allocations chômage à des activités de formation et de recherche active d'emploi, à "rendre le travail payant" par la création de crédit d'impôt destiné aux salariés pauvres (comme la prime pour l'emploi), à tenter d'augmenter les taux d'emploi (notamment des salariés âgés, par la réduction des préretraites). Il s'agit de passer de la garantie d'un revenu de remplacement hors marché à une stratégie d'incitation visant à favoriser le retour à l'emploi et à ramener les individus sur le marché du travail.

En Europe, beaucoup dénoncent ce retour général vers le marché, souvent marqué par des politiques (néolibérales) de workfare. D'autres interprétations prônent cependant une version alternative et positive (d'un point de vue de politique sociale) de ces tendances, marquée par le passage d'une action réparatrice à une action préventive, d'une réorientation des dépenses sociales qui doivent moins se focaliser uniquement sur les hommes âgés (dépenses de retraites) mais plus sur des investissements pour le futur orientées en direction des enfants et des femmes : politique de lutte contre la pauvreté des enfants, politique d'éducation et de formation initiales, politique visant à rendre compatibles la vie familiale et la vie professionnelle. On parle alors de réorienter les dépenses sociales de la compensation et de l'indemnisation vers l'investissement social.

Bibliographie

    [1] Rosanvallon P., La Crise de l'État-providence, Paris, Seuil, 1992, 1re édition, 1981.
    [2] Polanyi K., The Great Transformation, Boston, Beacon Press, 1944, traduction française : La Grande Transformation, Paris, Gallimard, 1983.
    [3] Esping-Andersen G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990, traduction française : Les Trois mondes de l'État-providence, Paris, Puf, 1999.
    [4] Flora P. (dir.), Growth to Limits, Berlin, De Gruyter, 1986.
    [5] Palier B., Viossat L.-Ch., Politiques sociales et Mondialisation, Paris, Futuribles, 2001.
    [6] Esping-Andersen G., Welfare States in Transition, National Adaptations in Global Economies, Londres, Sage, 1996.
    [7] Pierson P. (dir.), The New Politics of the Welfare State, Oxford, Oxford University Press, 2001.
    [8] Palier B., La Réforme des retraites, Paris, Puf, 2004, coll. "Que sais-je ?" (2e édition revue et augmentée).
    [9] Palier B., La Réforme des systèmes de santé, Paris, Puf, 2005, coll. "Que sais-je ?" (2e édition revue et augmentée).
    [10] Palier B., Gouverner la Sécurité sociale, Paris, Puf, 2005, coll. "Le lien social" (2e édition revue et augmentée).

(1) Ce que Pierre Rosanvallon [1] appelle "les compromis keynésiens de l'après-guerre" (les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article).

(2) Ainsi, les seules dépenses d'assurance sociale, collectives et obligatoires de l'Europe de l'Ouest sont passées en moyenne de 9,3 % du produit intérieur brut (PIB) en 1950 à 19,2 % en 1974 (cf. Peter Flora [4]), les dépenses sociales (entendues dans un sens large, incluant les dépenses de logement et d'éducation) étant passées de 10 à 20 % du PIB à plus du quart voire du tiers du PIB selon les pays en fin de période. Ce sont les dépenses sociales qui expliquent la quasi-totalité de l'augmentation des dépenses de l'État au cours de ces années.

(3) Sur le modèle de protection sociale promu par la Banque mondiale, voir Bruno Palier et Louis-Charles Viossat [5], où sont présentées mais aussi discutées et contestées les approches de la Banque mondiale.

(4) On trouvera une démonstration circonstanciée de cette thèse dans Palier Bruno [8].

Idées, n°146, page 6 (12/2006)

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