Dossier : Le développement durable

Les leviers d'action de l'État pour un développement durable

Alain Ayong Le Kama, professeur d'économie, MEDEE, université de Lille-I (59) et conseiller scientifique au Commissariat général du plan (75)

L'analyse des leviers d'action de l'État au titre du développement durable constitue un sujet extrêmement vaste et le risque est grand de le rendre inintelligible. En conséquence, celle-ci est, dans cet article, limitée à quelques champs privilégiés. Avec ce souci de simplification, on peut regrouper, de façon non exhaustive, deux grands types de leviers : d'une part, ceux qui permettent de mettre en oeuvre des politiques structurelles telles la formation, la recherche et l'innovation ; d'autre part, les leviers qui servent d'instruments pour des politiques plus conjoncturelles tels la réglementation, les instruments économiques, les accords volontaires et la contractualisation. Une brève analyse rétrospective de l'usage de ces leviers d'actions est ensuite proposée.

Depuis la révolution industrielle, en privilégiant une croissance économique continue, nos sociétés n'ont cessé de mettre en oeuvre des politiques et des pratiques qui ne sont pas nécessairement viables à long terme, notamment du fait de leurs conséquences environnementales. Nos sociétés ont en effet connu une double évolution : les fortes avancées technologiques et scientifiques ont permis un enrichissement d'une rapidité sans précédent, en même temps que les perspectives d'épuisement de certaines ressources naturelles et d'impacts irréversibles sur l'environnement se révélaient de plus en plus fondées.

Au début des années 1970, les travaux du Club de Rome, avec la publication d'un rapport au titre assez évocateur "Halte à la croissance ?", ont contribué à tirer la sonnette d'alarme sur l'état de la planète et de ses ressources. Ils ont permis de mettre les questions d'environnement à l'ordre du jour de l'agenda international. Ils ont amené la communauté internationale à prendre conscience des impacts de décisions, même locales, sur l'environnement mondial.

Le développement durable a été pensé pour concilier la nécessaire stimulation de la croissance économique avec les objectifs de lutte contre la pauvreté et de respect de la planète. La démarche de développement durable exige donc une évolution concomitante et équilibrée des trois piliers du développement (économique, social et environnemental). Ainsi, une politique orientée par une démarche de développement durable est une politique qui sait équilibrer les objectifs de développement économique, de respect de l'environnement et de progrès social. Cela demande qu'elle sache aussi prendre en compte le long terme et intégrer les différents niveaux de décision, depuis le niveau européen (voire mondial) jusqu'au niveau local, et les différents acteurs, économiques et de la société civile.

L'État a en conséquence un rôle majeur à jouer pour permettre et inciter les différents acteurs à prendre conscience des enjeux du développement durable, à internaliser notamment les impacts de leurs actions sur l'environnement et donc sur le bien-être des générations futures. En effet, si l'État n'assume pas ses responsabilités en ce sens, qui d'autre le fera ?

En général, par convention, l'État est défini comme formé de l'ensemble des institutions suivantes : le Parlement, le gouvernement, la justice, l'administration placée sous l'autorité des ministres, ou déconcentrée en région, et les établissements publics qui en dépendent.

Les outils d'intervention de l'État sont très variés. Certains relèvent de la sensibilisation, de la formation, de l'information, du conseil, de la communication, de la standardisation. D'autres sont des incitations (subventions, exonérations d'impôts, obligation de donner certaines informations, etc.). D'autres encore sont de nature régalienne : l'impôt, la réglementation (respecter des limites quantitatives, des normes obligatoires, des taux de logements sociaux, une limitation de vitesse, etc.).

L'action de l'État s'exerce selon deux modalités très différentes : d'une part, il agit directement avec ses moyens financiers et ses effectifs propres (éducation, achats publics, etc.), il est "acteur" comme les autres ; d'autre part, il influe sur l'action des autres acteurs, en fixant un cadre, en créant des incitations, etc. il est en surplomb.

Cet article ne s'intéresse qu'à la seconde modalité d'action de l'État, c'est-à-dire aux leviers d'action de l'État lorsqu'il est en surplomb1. Son objet est donc d'analyser la capacité de l'État régulateur, coordonnateur, législateur, etc., à inciter, accompagner, aider, les autres acteurs à internaliser une démarche aussi exigeante et qui nécessite un temps long que celle du développement durable.

Les leviers d'action structurelle de l'État

Les instruments structurels

La formation

Elle concerne tout autant l'éducation que la formation professionnelle et doit être analysée dans toutes ses acceptions. L'acquisition de connaissances, nécessaire à l'ensemble des acteurs (y compris les agents de l'État) pour comprendre et mieux intégrer les enjeux du développement durable ; la formation continue, permettant aux citoyens et salariés du privé et du public de s'adapter à un développement de plus en plus mondialisé et à des connaissances technologiques de plus en plus sophistiquées - il s'agit de réduire la "fracture technologique" - ; et enfin, l'accumulation de capital humain, qui permet à notre pays de rester compétitif par rapport à la concurrence internationale, en améliorant notamment son savoir-faire dans les productions à forte valeur ajoutée.

La recherche et l'innovation

Ce sont des leviers indispensables pour relever le double défi auquel la France est confrontée, aujourd'hui et à long terme, c'est-à-dire la mondialisation et le développement durable. Il s'agit de maintenir notre pays aux avant-postes, en suscitant les relations entre scientifiques et entreprises, en finançant l'innovation et en facilitant l'introduction de nouvelles technologies qui nous permettront de maintenir notre leadership sur des segments de ce nouveau paradigme qu'est l'économie de la connaissance2.

Pour illustrer l'importance de ces leviers d'action de l'État, deux champs d'application particuliers sont, ici, décrits.

L'industrie

En matière d'industrie, par exemple, l'État n'exerce pratiquement plus d'action directe, mais ses leviers d'action sur ce secteur demeurent nombreux et puissants. La présence d'une activité industrielle sur le territoire peut s'avérer être une des conditions du développement durable. Non seulement notre économie mais notre société en ont besoin. En effet, le progrès des connaissances s'accompagne du progrès de la technique, et celui-ci n'est possible que s'il s'appuie sur des outils et sur une pratique de production.

Par ailleurs, le développement et la mise en oeuvre de certaines techniques peuvent avoir un effet défavorable voire pernicieux sur la société. L'État doit donc pouvoir intervenir de façon efficace, parfois très en amont, parfois en limitant l'exercice de certaines activités techniques ou industrielles. La concurrence mondiale est favorable en ceci qu'elle stimule l'innovation. Mais l'État doit faire en sorte que des conditions de concurrence inégales n'aient pas comme effet de pénaliser notre industrie. Enfin, l'État peut participer par sa politique industrielle au développement durable à l'échelle mondiale par sa lutte contre l'accélération des émissions de gaz à effet de serre (GES) et contre les émissions de produits toxiques dont l'effet est cumulatif, ainsi que par la mise à disposition de technologies et de savoir-faire (la stimulation de la recherche appliquée notamment).

La maîtrise de la demande d'énergie

Pour ce qui concerne la maîtrise de la demande d'énergie (MDE), l'État a un rôle crucial à jouer dans notre capacité à réduire nos consommations d'énergie. Ceci se traduit, par exemple, pour les consommateurs et usagers, par la mise à disposition d'une information claire et compréhensible sur le potentiel de réduction de leurs consommations pour les différents usages (électricité, chauffage, transport, etc.) et la mise en oeuvre d'actions de formation, au sens de l'acquisition de connaissances, nécessaires à l'émergence de comportements vertueux.

Au-delà de cette maîtrise des consommations, les actions de l'État en matière de MDE passent aussi par la mise en oeuvre de toute une batterie de mécanismes incitatifs permettant de favoriser la recherche et de stimuler l'innovation dans l'amélioration de l'efficacité énergétique des matériaux, en particulier dans le secteur du bâtiment, résidentiel et tertiaire (matériaux d'isolation et de chauffage, électroménager, etc.) et dans celui des transports (motorisation des véhicules, etc.).

Enfin, la lutte contre le changement climatique impose à l'État de mettre en oeuvre des programmes de recherche et d'innovation volontaristes dont la finalité est de limiter le recours aux énergies fossiles et donc de favoriser l'émergence de sources d'énergie alternatives, les énergies nouvelles et renouvelables (ENR), moins émettrices de GES. Des actions de ce type sont déjà à l'oeuvre et ont fait la preuve de leur efficacité, comme par exemple le programme de recherche et d'innovation dans les transports terrestres (Predit), mais il convient de les renforcer, de les multiplier.

Les instrumentsde politique conjoncturelle

La réglementation

Malgré son caractère intrinsèquement rigide [2], elle constitue l'instrument de régulation privilégié des politiques publiques françaises. Elle a pour objet de construire un cadre législatif propice à la bonne tenue du système productif et au plein épanouissement de l'ensemble des acteurs. Elle est de plus en plus centrée sur les obligations relatives :

  • à la prévention des risques, depuis l'explosion de l'usine AZF à Toulouse, notamment, le dispositif réglementaire s'est renforcé ;
  • à la protection de l'environnement, la législation des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), par exemple, est de plus en plus contraignante ;
  • aux produits, un système harmonisé d'enregistrement et de gestion des substances chimiques vient d'être mis en place au niveau européen dans le cadre de la directive Reach (enregistrement, évaluation et autorisation des produits chimiques).

La réglementation nécessite cependant un suivi administratif, une activité de contrôle et l'application de sanctions éventuelles qui peuvent augmenter considérablement les coûts de sa mise en oeuvre, sans nécessairement permettre d'obtenir l'efficacité attendue du dispositif ou d'atteindre les objectifs recherchés. Se pose aussi, dans de très nombreux cas, la question de l'efficience de l'usage d'un tel instrument. De nombreuses propositions sont ainsi progressivement élaborées pour en améliorer la qualité, notamment la nécessité pour l'État de ne pas entraver le processus d'innovation et la compétitivité des entreprises lorsqu'il est recouru à cet instrument.

Les instruments économiques

La fiscalité incitative et les marchés de quotas échangeables ont pour objet d'orienter efficacement les choix des différents acteurs. En matière de protection de l'environnement par exemple, qu'il s'agisse de la lutte contre le changement climatique, de la limitation des pollutions diverses ou de la minimisation des risques industriels, le signal "prix" fourni par ces instruments aux acteurs permet idéalement d'internaliser les effets externes générés par leurs activités. Ce signal "prix" permet d'assurer une répartition des efforts de protection de l'environnement qui en minimise le coût total pour la société, car les efforts sont réalisés prioritairement sur les sources de pollution ayant les coûts de réduction les plus faibles.

Ainsi, dans le cas de la fiscalité incitative, le signal "prix" est obtenu directement par le biais des taxes ou subventions qui s'incorporent aux prix des produits ou des facteurs de production ; alors que, dans le cas des quotas échangeables, il émerge indirectement du fonctionnement du marché et introduit une plus grande flexibilité. Dans ce cas, les efforts effectifs sont réalisés par les agents pour lesquels ils seront les moins coûteux.

Les instruments économiques fondent leur utilisation sur la reconnaissance que les marchés n'intègrent pas spontanément les effets externes vis-à-vis desquels chacun a intérêt à se comporter en "passager clandestin", en cherchant à éviter d'en supporter le coût ; d'où la nécessité d'une intervention publique permettant d'internaliser ces effets externes. En outre, l'usage de ces instruments, même s'il ne constitue pas la panacée, peut prendre des formes plus efficaces que la réglementation qui, en général, ne répartit pas efficacement les efforts, demandant des efforts excessifs à certains et laissant des gisements inexploités chez d'autres.

On peut noter deux innovations majeures apparues ces dernières années dans l'usage de ces instruments. La création, d'une part, en 1999, de la Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en substitution à quatre taxes environnementales, plus anciennes, prélevées sur les entreprises et précédemment gérées par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), même si sa mise en oeuvre s'est soldée par un échec. D'autre part, l'ouverture récente, aux entreprises intensives en énergie, d'un marché des quotas échangeables d'émissions de GES conformément aux mécanismes de flexibilité prévus dans le cadre du protocole de Kyoto.

Les approches volontaires

Les accords volontaires et contractualisations recouvrent une large gamme d'engagements, individuels ou collectifs, à l'initiative d'entreprises ou encadrés par un programme public. Récemment, par exemple, outre les mesures agri-environnementales3, de nombreux secteurs d'activité comme de nombreuses entreprises ont mis en oeuvre des dispositifs de ce type - on peut notamment citer les plans environnement d'entreprises (PEE), mis en oeuvre dans des dizaines de grandes entreprises françaises -, et plusieurs fédérations professionnelles ont élaboré des chartes.

Certains engagements sont plus spécifiques, comme ceux des entreprises grosses consommatrices d'énergie (GCE) regroupées dans l'association des entreprises pour la réduction de l'effet de serre (AERES). Par ailleurs, la politique contractuelle, à l'instar de la réglementation, tend à s'étendre aux produits. L'engagement en 1998 de l'Association des constructeurs européens d'automobiles (ACEA) de réduire les émissions de CO2 des véhicules neufs en fournit un exemple.

Les approches volontaires s'étendent également à l'organisation interne des entreprises, sous forme de certifications notamment. Les référentiels de management environnemental Iso 14001 et le règlement européen Éco-audit (EMAS) ont été adoptés depuis les années 1990. Si la plupart de ces initiatives sont d'origine privée, l'État est intervenu pour accélérer cette tendance en France, avec notamment l'adoption de la loi relative aux nouvelles régulations économiques (NRE), adoptée en 2001, qui oblige les entreprises cotées à fournir certaines informations relatives à l'environnement dans leur rapport annuel de gestion.

Ces approches sont souvent présentées comme une alternative aux instruments économiques qui serait plus performante au regard des contraintes de compétitivité. Cependant, l'OCDE [3], dans une étude récente portant sur les approches volontaires telles que les accords négociés avec l'industrie ou les partenariats public/privé volontaires, est assez réservée quant à l'efficacité réelle de ces instruments. En raison notamment des comportements de "passager clandestin" de certains acteurs, qui ne concluent des accords de ce type que dans l'objectif d'éviter l'application d'une taxe ou d'une réglementation plus contraignante.

Cette étude de l'OCDE observe en outre que l'unique manière d'éviter ce type de comportements serait de définir des objectifs spécifiques à chaque entreprise, mais ceci augmenterait de façon exponentielle les coûts administratifs liés au contrôle. Comme précisé plus loin, ces approches volontaires pourraient tout de même constituer un "complément" aux autres instruments, dans une gestion optimale des problèmes liés au développement durable car une telle gestion passe nécessairement par la combinaison, l'usage simultané de plusieurs instruments4.

Une analyse des usages des leviers d'action de l'État

En matière de politiques environnementales, comme le soulignent Bureau et Mougeot [2], la réglementation a constitué historiquement l'instrument privilégié de l'action publique. Un certain nombre de propositions a progressivement émergé pour en améliorer la qualité, vis-à-vis notamment de l'innovation et de la compétitivité : établir une réglementation environnementale propice à l'innovation, en favorisant les obligations de résultat plutôt que de moyens ; accompagner la réglementation d'incitations financières qui encourageraient les acteurs à dépasser les objectifs ; minimiser les incertitudes sur les évolutions de la réglementation, afin que les industriels aient une lisibilité suffisante leur permettant de s'engager dans des actions précoces.

Pour ce qui concerne la MDE, les multiples réglementations mises en oeuvre depuis les années 1970 ont eu des résultats plus que mitigés. Si on se réfère, par exemple, aux actions réglementaires relatives au rendement des chaudières et aux performances énergétiques des bâtiments, on remarque, comme le souligne le rapport Martin [4], d'une part que la réglementation de 1975 qui a exigé un niveau minimum de rendement pour les chaudières, au lieu d'instaurer une information obligatoire sur leurs performances, s'est avérée être un échec exemplaire. Elle n'a servi à rien parce qu'elle était insuffisamment exigeante, alors qu'elle aurait pu généraliser l'emploi des matériels les plus performants et stimuler ainsi le progrès technique. Le seuil de rendement instauré était trop bas - le rendement des matériels commercialisés était supérieur aux exigences du règlement et a augmenté de manière très sensible après - et n'a pas été relevé par la suite comme l'évolution technique le permettait. L'instauration depuis quelques années d'autres instruments et le label "haute performance énergétique" ont cependant permis de retrouver une certaine efficacité.

En revanche, l'action réglementaire développée avec continuité pour améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments, la dernière réglementation thermique datant de novembre 2000 (RT 2000), est, au contraire du cas des chaudières, un exemple de réussite qui continue d'avoir un impact énergétique marqué et d'être rentable. Même si l'on peut toutefois regretter le décalage qui persiste entre les exigences affichées pour les bâtiments résidentiels et celles (moindres) qui s'appliquent au secteur tertiaire, l'insuffisance du contrôle de cette réglementation et son application extrêmement limitée pour ce qui concerne les bâtiments de l'État.

Ceci étant, quelles que soient les tentatives d'amélioration de la réglementation, celle-ci demeure extrêmement rigide et inadaptée, car elle est identique pour tous les acteurs alors que ceux-ci ont des comportements, des contraintes et des exigences propres différents. En ce sens, la réglementation est dominée par les autres approches, économiques ou volontaires, en terme d'efficacité, y compris dans la capacité à stimuler l'innovation.

Quel usage efficace des leviers d'action de l'État ?

Si l'État veut jouer pleinement son rôle de coordonnateur pragmatique du développement durable, il se doit d'utiliser ses leviers d'action de façon optimale, avec volontarisme et réactivité et dans un esprit de confiance totale envers les autres acteurs (entreprises et collectivités locales notamment).

Il peut, pour ce faire, multiplier les approches, accords volontaires et contractualisations, pour inciter les entreprises à mettre en oeuvre d'elles-mêmes les innovations, organisationnelles et/ou de process leur permettant d'internaliser les enjeux du développement durable, en fonction de leurs contraintes propres ou de celles de leur secteur d'activité.

L'État peut, par ailleurs, faire de la négociation et de la recherche de consensus avec ses partenaires l'orientation première de son action. Ceci pourrait, par exemple, consister en l'introduction d'une nécessaire flexibilité dans les mesures concernant les entreprises. En effet, un usage optimal des leviers d'actions de l'État consisterait à mettre en oeuvre des politiques et mesures différenciées en fonction du comportement des entreprises : une réglementation contraignante pourrait être mise en place pour les entreprises qui ne font pas assez d'efforts spontanés, afin de les tirer vers le haut, et une procédure de contrôle avec sanction immédiate et irrévocable introduite ; pour les entreprises les plus vertueuses et pour lesquelles une réglementation uniforme serait au mieux inutile et au pire désincitative, l'État pourrait procéder par des approches, accords volontaires et/ou contractualisations selon les secteurs ; enfin, pour les entreprises se situant entre les deux, l'État pourrait utiliser des instruments économiques incitatifs.

Au-delà de cet usage optimal, rationnel et volontariste des leviers d'action de l'État, le développement durable devra être repris en main par le politique. Il devra devenir l'orientation cardinale des politiques publiques. Et l'État, pour atteindre cet objectif, devra s'organiser en "stratège" du développement durable et en devenir le garant.

Bibliographie

    [1] Ayong Le KamA Alain, Horizon 2020 : l'État face aux enjeux du développement durable, rapport du groupe de projet Équilibres du Commissariat général du plan (www.plan.gouv.fr), octobre 2005.
    [2] Bureau Dominique, Mougeot Michel, Politiques environnementales et compétitivité, Rapport du CAE, Paris, La Documentation française, 2004.
    [3] OCDE, Les Approches volontaires dans les politiques de l'environnement, Paris, OCDE, 2003.
    [4] Martin Y., La Maîtrise de l'énergie, Rapport d'évaluation, Paris, CGP, La Documentation française, 1998.

(1) Pour plus d'informations sur les modalités et outils d'interventions de l'État au titre du développement durable, voir [1] (les chiffres entre crochets revoient à la bibliographie en fin d'article).

(2) Ceci d'autant plus que l'objectif européen de la stratégie de Lisbonne est de faire de l'Europe "l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde".

(3) Les mesures agri-environnementales qui représentent actuellement 3 %des dépenses publiques en faveur de l'agriculture sont constituées par un ensemble de dispositions destinées à soutenir financièrement les pratiques agricoles respectueuses de l'environnement.

(4) Bien évidemment, comme l'ont montré les travaux du groupe de projet Équilibres du Commissariat général du Plan [1], l'efficacité de l'usage de ces différents leviers d'action, à visée structurelle ou non, dépendra pour une grande part de la capacité qu'auront les pouvoirs publics à s'organiser.

Idées, n°144, page 20 (06/2006)

IDEES - Les leviers d'action de l'État pour un développement durable