Re Découverte

Les dépenses publiques françaises depuis un siècle (1)

Christine André, chercheuse au Cepremap (75),
Robert Delorme, professeur d'économie à l'université de Versailles-Saint-Quentin (78) et chercheur au Cepremap (75),
Guy Terny, professeur d'économie à l'université de Paris IX-Dauphine (75) et directeur du GREP.

Lorsqu'en 1983, Christine André et Robert Delorme publient L'État et l'Économie en France - 1870-1980 (Le Seuil), l'ouvrage est salué par la communauté scientifique pour la qualité des analyses mais surtout pour la masse d'informations statistiques recueillies.

Dix ans plus tôt, alors jeunes chercheurs au Cepremap2, ces auteurs, assistés de Guy Terny, publiaient un premier état de leur recherche déjà très remarqué.

C'est ce premier article que nous vous proposons de redécouvrir. Il vous sera très utile pour travailler avec vos élèves sur l'évolution du rôle de l'État, et les séries pourront également servir de base à un travail statistique en TD.

Les "statistiques", comme l'étymologie de ce mot le montre, sont nées avec les "états" : compter la population (origine des recensements démographiques) et gérer un budget de recettes et de dépenses sont les deux plus anciennes activités "statistiques". Mais, bien que l'établissement d'une "comptabilité publique" date de plusieurs siècles en France, cette source statistique n'a jamais été exploitée systématiquement. En vue de construire de longues séries, décrivant l'évolution à travers les générations des dépenses de l'État, un tel travail a été entrepris par une équipe de chercheurs du Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquée à la planification (Cepremap) et de l'université de Paris-X3. Portant sur un siècle de dépenses publiques (1872-1968), cette recherche a exigé la manipulation et le dépouillement d'une quantité importante d'archives. Quelques-uns de ses résultats sont présentés ici et livrés à la réflexion des historiens, économistes, sociologues : l'interprétation de tels chiffres est souvent difficile et exige le concours de multiples disciplines. Si la part des dépenses publiques dans le revenu national a beaucoup augmenté, cette évolution n'a pas été continue. Les deux guerres mondiales ont vu chacune un brusque accroissement de cette part, découpant ainsi trois périodes bien distinctes à l'intérieur desquelles cette croissance n'est pas le phénomène marquant. Par ailleurs, les dépenses étatiques se sont beaucoup diversifiées : constituées essentiellement il y a un siècle par les frais de défense, le fonctionnement des pouvoirs publics et le service de la dette, elles sont maintenant réparties entre ces anciennes formes de dépenses et de nouvelles : éducation, action sociale, action économique.

L'étude économique des dépenses publiques est relativement récente. Jusqu'au milieu des années cinquante, les spécialistes des "finances publiques" s'étaient plus intéressés aux problèmes liés à l'impôt qu'à ceux ayant trait au choix des dépenses. Alors que l'étude des effets de différents types d'impôts ou de taxes sur l'affectation des ressources dans le secteur privé, sur les prix, sur les revenus, etc. était poussée jusqu'à un grand degré de raffinement, dans le même temps la théorie microéconomique des dépenses publiques était quasi-totalement négligée et limitée à l'oeuvre de très rares pionniers4.

Depuis une quinzaine d'années, une réflexion nouvelle s'est développée sur le rôle économique de l'État dans les économies de marché et les effets des dépenses publiques. Elle avait surtout pour but d'éclairer et d'orienter les décisions de la puissance publique. Dans ce sens, on a pu dire que c'était une théorie "normative" puisqu'elle se proposait surtout de guider l'action. Ainsi, des théoriciens se sont employés à chercher quels sont, dans une économie de propriété privée, les cas où le système de "marché" pur et simple ne donnait pas satisfaction à la collectivité pour diverses raisons et où l'État devait donc se substituer à lui. Par ailleurs, de nombreux instruments de calcul économique ont été fabriqués pour éclairer les choix de programmes de dépenses publiques (ou "projets alternatifs") : ces techniques, connues aux États-Unis sous le nom de "Planning, programming, budgeting system" (PPBS), se sont développées en France sous celui de "Rationalisation des choix budgétaires" (RCB).

Tous ces tableaux de type "normatif" ont en commun de chercher à déterminer, en partant de jugements de valeurs explicites, ce que doit, ou devrait être, une bonne organisation de l'activité économique. Ainsi, pour prendre un exemple, dans le domaine de la dépense publique, on cherchera quelle devrait être la meilleure affectation des ressources à tous les niveaux de décision (national, régional ou ponctuel), et quelle organisation des décisions collectives permettrait de promouvoir cette affectation optimale des ressources.

À l'inverse, on pourrait appeler théories "positives" des dépenses publiques, des descriptions des mécanismes de celles-ci, cherchant à lier le plus rigoureusement possible les causes et les conséquences, indépendamment de tout jugement de valeur5. Généralement fondées sur l'analyse de données empiriques, elles devraient permettre de formuler des propositions dont on pourrait contrôler la validité.

Une telle approche s'attache à l'observation de l'évolution, dans un pays et au cours d'une période donnée, des dépenses publiques globales, de leur répartition par fonction et par catégorie économique et à la recherche systématique de relations causales entre ces dépenses et les variables économiques, sociales, politiques significatives de l'époque considérée.

Les recherches de l'équipe du Cepremap, dont les résultats les plus généraux sont présentés ici, se situent dans cette optique "positive" ou "explicative" à laquelle il vient d'être fait sommairement allusion.

Il n'existait pas, jusqu'à présent, de séries longues des dépenses publiques françaises ventilées par fonction et par catégorie économique (fonctionnement, capital, transferts), décrivant l'intervention effective de la puissance publique dans la fourniture de services collectifs. Le plus gros de l'effort fourni par cette équipe a donc porté sur la constitution d'observations relatives principalement aux dépenses publiques étatiques françaises, sur la période 1872-1968.

Dans un premier temps, nous préciserons le champ d'analyse couvert par notre recherche. Dans un second temps, nous résumerons les principaux traits de l'évolution de la dépense étatique totale et de l'évolution par fonction.

Dix fonctions collectives suivies pendant un siècle

La première question qui se pose pour étudier sur une longue période l'évolution des dépenses publiques est de savoir ce que l'on va suivre et comment on va le découper. Quel est le champ couvert ? Quelle nomenclature de dépenses va-t-on utiliser ?

L'étude ne concerne que les dépenses publiques étatiques, en vue de la gestion des intérêts collectifs de tout ou partie du groupe national. On a retenu sous ce titre très général "la fourniture de services collectifs et de biens sous tutelle". Les biens ou services "sous tutelle" sont ceux pour lesquels la puissance publique agit en tant que "tutrice" des consommateurs, en procédant à des choix, qu'elle considère bons pour eux, par l'obligation, la limitation ou l'interdiction de leur consommation7. L'éducation obligatoire, l'assurance obligatoire contre des risques divers, le contrôle ou l'interdiction de la consommation des boissons alcooliques, des stupéfiants, des jeux, etc., en sont des exemples. En revanche, les biens et services marchands fournis par des institutions publiques sont exclus de ce champ (exemples : P et T, ORTF, SNCF, EDF, etc.).

La fourniture de ces biens et services, collectifs ou "sous tutelle", est financée par la puissance publique centrale, soit directement, soit par le canal des organismes de Sécurité sociale, dont le mode de financement a un caractère obligatoire, sans liaison directe entre le prix payé et le service reçu.

Nous avons dû adopter une nomenclature correspondant aux documents dépouillés8 et regroupant dix fonctions principales9 :

1. Pouvoirs publics. Administration générale, sécurité intérieure.
2. Défense.
    21. Défense nationale proprement dite, incluant les dommages de guerre lorsque l'objet auquel ils sont affectés n'est pas précisé ou ne correspond pas à une des autres fonctions.
    22. Dépenses militaires coloniales.
3. Relations extérieures civiles. Relations diplomatiques, culturelles, économiques.
4. Action éducative et culturelle
        - Éducation relevant du ministère de l'Éducation nationale et des autres ministères.
        - Recherche.
        - Culture, Beaux-Arts.
        - Sports et jeunesse.
        - Information (radiodiffusion, etc.).
5. Action sociale
    51. Anciens combattants.
    52. Autres aides sociales
        - Santé.
        - Protection des travailleurs.
        - Sécurité sociale.
        - Autres actions d'aide sociale.
6. Transports.
7. Logement, urbanisme, aménagement du territoire
        - Logement, construction, urbanisme.
        - Électrification, adductions d'eau.
        - Service des eaux et forêts, etc.
8. Agriculture et pêches.
9. Commerce et industrie.
10. Divers
        - Dette publique principalement.
        - Cultes et dépenses non fonctionnelles.

Les observations statistiques présentées ici par fonction concernent les seules dépenses publiques étatiques sur la période 1872-1968. Il n'a pas été possible de faire un dépouillement analogue pour les collectivités locales10. Elles sont fondées sur l'ensemble des documents budgétaires relatifs à l'exécution et non sur des documents correspondant à de simples prévisions (projets de lois de finances dans la terminologie actuelle)11.

Les dépenses étatiques recensées apparaissent dans le budget général, mais aussi dans certains budgets annexes et dans les comptes spéciaux du Trésor. Toutes les précautions ont été prises pour que les doubles emplois dus au démembrement du budget général soient systématiquement éliminés. Ce fut là une des plus grandes difficultés du travail de collecte statistique.

Conformément à notre définition des dépenses publiques, les dépenses de certains services à caractère marchand qui font ou ont fait partie des documents budgétaires (postes et télécommunications, chemins de fer) ne sont retenues qu'à concurrence de la charge nette qu'elles représentent pour l'État.

La recherche porte sur un siècle de dépenses publiques en France, de manière à dégager des tendances "lourdes". La périodicité retenue n'est pas annuelle, mais décennale jusqu'en 1900, triennale par la suite en excluant toutefois les années marquées par de très fortes perturbations, c'est-à-dire les périodes des deux guerres mondiales et l'année 187012.

Aussi, les années retenues sont les suivantes : 1872, 1880, 1890, 1900, 1903, 1906, 1909, 1912, 1920, 1923, 1926, 1929, 1932, 1935, 1938, 1947, 1950, 1953, 1956, 1959, 1962, 1965, 1968.

Hypothèses de recherche et résultats étrangers

Avant d'aborder la description des séries obtenues pour la France, tant en ce qui concerne l'évolution d'ensemble de longue période que les mouvements internes à des sous-périodes et les changements de la structure par fonction des dépenses de l'État, il convient de rappeler les principaux enseignements livrés par les travaux existants sur les dépenses publiques. Ceci permettra de mieux situer, au sein de cet "acquis", la phase intermédiaire de la recherche à laquelle correspond cet article.

Les facteurs de la croissance des dépenses publiques

La recherche entreprise voudrait offrir un support quantitatif précis à la tentative d'élaboration d'un corps d'hypothèses explicatives de l'évolution des dépenses publiques en France. Jusqu'à présent, aucune base ne s'est offerte

à la constitution pour la France d'une théorie "positive", telle que celle en voie de formation dans les pays couverts par les études citées plus haut13.

Le point de départ de l'analyse réside dans l'observation des données relatives à la structure et au volume de la dépense publique. Il semble raisonnable d'admettre que cette structure et ce volume observés résultent, éléments aléatoires mis à part, de l'influence combinée et systématique (ou à tout le moins dotée d'une certaine permanence) de facteurs politiques, sociaux, économiques, ou physiques dont voici une liste non exhaustive.

  a. Des facteurs liés à "l'environnement" :

  • géographique et climatique ;
  • démographique (le mouvement de la population et la structure de la pyramide des âges ; la densité et la répartition de la population avec une référence particulière à l'urbanisation) ;
  • technologique (aussi bien du point de vue de la technologie de la production que de la technologie de la consommation).

  b. Des facteurs économiques :

  • la croissance du revenu national (le niveau et le taux de croissance du revenu par tête) ;
  • la répartition des revenus (entre personnes et entre régions) ;
  • la situation de l'emploi et le rythme de variation des prix ;
  • les mouvements de productivité.

  c. Des facteurs d'ordre social, politique et administratif :

  • l'attitude à l'égard de la pression fiscale ;
  • l'idéologie dominante ;
  • les caractéristiques des institutions politiques ;
  • le processus de formation de la décision budgétaire ;
  • les caractéristiques du "phénomène administratif".

Les conclusions de recherches étrangères

Les études chronologiques (Fabricant, Peacock et Wiseman, Andic et Veverka, Bird), ou transversales (Pryor) relatives à des pays occidentaux (États-Unis, Grande-Bretagne, Allemagne fédérale, Canada, entre autres) ou à une comparaison entre pays occidentaux et pays de l'Est (Pryor) conduisent à certains résultats généraux que l'on peut brièvement résumer.

  • Les dépenses publiques globales ont augmenté en mesure absolue et en part relative du revenu national.
  • Cette croissance n'a pas été régulière, mais entrecoupée de sauts après les guerres ou la crise économique de l'entre-deux-guerres. L'accroissement observé lors du saut semble se maintenir, il ne se trouve pas accompagné d'un fléchissement au niveau antérieur. Une sorte "d'effet de cliquet" jouerait donc pour le niveau global des dépenses publiques. Ce phénomène présenté sous forme systématique pour le Royaume-Uni par Peacock et Wiseman sous le nom "d'effet de déplacement" ne paraît pas être vérifié dans toutes les analyses sur ce sujet.
  • La croissance de la population, l'urbanisation, l'élévation du revenu par tête ont toujours une influence positive sur l'évolution des dépenses publiques. La croissance du revenu par tête semble se manifester à la fois sur la demande de services collectifs et sur les ressources de financement.
  • Les dépenses de transfert, pour la catégorie économique, et d'action sociale, pour la fonction, sont celles qui ont augmenté le plus rapidement.

Les enseignements sont moins nets en ce qui concerne la répartition des dépenses entre le gouvernement central et les collectivités locales (à laquelle on se réfère souvent sous le nom de "taux de centralisation" des dépenses publiques). On notera simplement que la centralisation des dépenses publiques est l'effet, semble-t-il, de l'importance grandissante des dépenses à caractère social et des dépenses militaires dans certains pays.

Les dépenses publiques croissent-elles plus vite que le revenu national ?

L'observation d'une croissance de longue période des dépenses publiques plus rapide que celle du revenu national constitue l'un des résultats les plus généralement observés dans les travaux étrangers. Cette croissance de l'activité publique dans les nations modernes est communément appelée "loi de Wagner", du nom de l'économiste allemand A. Wagner qui formula et chercha à vérifier empiriquement cette proposition dans les années 188014.

Selon cette loi, l'importance relative des dépenses publiques croît dans les pays s'industrialisant en raison du développement rapide et concomitant de trois types d'activité étatique : l'activité législative, de maintien de l'ordre et de la sécurité intérieure et extérieure ; la participation de l'État à l'activité de production matérielle de biens ; la fourniture de services économiques ou sociaux tels que la poste et l'enseignement.

En d'autres termes, l'industrialisation s'accompagnerait en premier lieu d'une complexité accrue de l'activité économique nécessitant l'intervention de l'autorité publique sous forme réglementaire pour éliminer ou réduire les tensions de toutes sortes y compris celles qui résultent de l'urbanisation. L'industrialisation exigerait des formes développées ou nouvelles d'organisation de la vie collective, et entraînerait donc un accroissement des "frais généraux" de la collectivité que représentent les dépenses d'administration générale et de protection de l'État.

En second lieu, d'après Wagner, l'augmentation de l'échelle des investissements accompagnant l'industrialisation (les chemins de fer surtout) est telle que ces investissements ne peuvent être entrepris sans l'intervention de la puissance publique. L'intervention publique trouve aussi ses raisons dans le risque de disparition de la concurrence qu'engendrerait le développement de monopoles seuls susceptibles de financer ces investissements.

Enfin, les dépenses de culture et d'action sociale croissent, car, suppose Wagner, l'éducation, en particulier, est un "bien supérieur" ou "de luxe" dont l'élasticité-revenu est supérieure à l'unité.

Il s'agit donc vraiment d'une loi de croissance de l'activité étatique : la croissance des dépenses publiques vient de la croissance de l'activité de l'État qui résulte elle-même du développement économique.

Tableau : Population, prix, revenu national et dépenses publiques pendant un siècle (tableau 2)

Une succession de trois périodes très différentes

La "loi de Wagner" est-elle vérifiée pour la France ?

L'industrialisation de la France s'est-elle accompagnée d'une croissance des dépenses publiques plus rapide que celle de l'activité économique générale ?

La diversité observée des mouvements des grandeurs sur la période ne permet pas de réponse simple. Nous avons calculé les taux de croissance moyens de différentes grandeurs, présentés dans le tableau 1.

Les conclusions diffèrent suivant que l'on considère l'ensemble de la période ou chaque sous-période isolément.

La loi parait bien vérifiée sur la longue période 1872-1968 et sur 1920-1968 : le revenu par tête s'est accru à un taux moyen de 1,8 %, les dépenses de l'État au taux de 2,9 % sur la longue période ; à des taux respectifs de croissance de 2,4 % et 3,3 % sur la période 1920-1968. L'écart est toujours renforcé si l'on inclut les collectivités locales. Nous avons mentionné que le total absolu de la somme des dépenses de l'État et des collectivités locales est artificiellement gonflé par suite de la présence des dépenses de transferts de l'État aux collectivités locales dans les chiffres relatifs à ces dernières.

La part des dépenses publiques dans le revenu national a augmenté de façon très discontinue

La croissance moyenne des dépenses publiques a été plus rapide que celle du revenu national, mais il semble manifeste que ce mouvement d'ensemble recouvre des évolutions dissemblables dans chacune des trois périodes de paix (graphiques 1 et 2, tableau 2).

Ainsi, d'après le graphique 1, la croissance des dépenses exprimées en francs constants 1938 semble s'accélérer après chaque guerre. L'évolution des dépenses en pourcentage du revenu national (graphique 2) comparée à celle du revenu par tête (graphique 3) suggère fortement la présence de mouvements propres à chacune des trois périodes.

Entre 1872 et 1912, la stagnation relative des dépenses étatiques accompagne la croissance lente mais régulière du revenu national. Pour comparer rigoureusement ces évolutions, il est nécessaire d'éliminer l'effet de la croissance démographique, d'ailleurs faible pendant cette période (0,1% de croissance moyenne annuelle de la population).

Le revenu national par tête a crû en moyenne de 1,6 % par an au cours de ces quatre décennies (1872-1912), tandis que les seules dépenses étatiques par tête croissaient en moyenne de 1 % par an, c'est-à-dire moins rapidement. Si on inclut dans les dépenses publiques celles des collectivités locales, on retrouve tout juste cette croissance de 1,6 % par an ; c'est-à-dire la part grandissante des dépenses des collectivités locales dans le total des dépenses publiques.

En ce qui concerne les dépenses pour lesquelles nos connaissances sont le mieux établies, celles de l'État, il convient d'expliquer leur hausse de 1872 à 1880 puis leur baisse ininterrompue relativement au revenu national, jusqu'en 1912 (graphiques 2 et 3).

Le début de la période est en effet marqué par des dépenses massives de travaux publics (le plan Freycinet) dont la mise en oeuvre débute en 1878, qui prévoit une dépense de l'ordre de cinq milliards de francs de l'époque répartie sur plusieurs années, en vue d'étendre et d'améliorer le réseau des chemins de fer, les voies navigables et les ports. Il faut aussi remarquer l'importance des charges de la dette publique (mesurées par l'écart entre les courbes correspondant aux dépenses civiles, et aux dépenses civiles moins la charge de la dette (graphique 2) et des dépenses militaires, dépenses qui n'ont pas de lien évident avec le niveau de l'activité économique). Une explication de la baisse relative des dépenses étatiques doit donc, sans doute, être recherchée dans l'évolution de leur composition, dans la conception du rôle des Pouvoirs publics à l'époque et dans la prise en charge possible de dépenses nouvelles telles que les constructions d'écoles par les collectivités locales.

Les dépenses évoluent en gros de manière opposée au revenu national dans l'entre-deux-guerres. Ainsi les dépenses sont à leur minimum en 1926 et 1929, années où le revenu par tête est à un niveau qu'il ne retrouvera que plusieurs années après la fin de la Seconde Guerre mondiale. Puis, à la baisse du revenu par tête jusqu'en 1935, correspond une augmentation des dépenses, suivie d'une baisse de toutes les dépenses exceptées les dépenses militaires, en 1938.

L'histoire économique et l'histoire politique générale de cette période suggèrent une explication de cette évolution apparemment confuse. De 1920 à 1929, la France connaît une expansion rapide accompagnée d'une forte inflation qui culmine en 1926 : entre 1922 et 1926, les prix de gros ont plus que doublé. Grâce à la dévaluation de 1928, le pays résiste à la dépression jusqu'aux années 1931-1932. Quant aux dépenses de l'État, elles croissent rapidement jusqu'en 1925, sous l'effet des dépenses de reconstruction et de l'espoir de paiements de réparations par l'Allemagne. Ainsi est créé en 1920 un "budget des dépenses recouvrables en exécution des traités de paix" qui sera abandonné en 1926 ; ainsi sont ouverts des comptes spéciaux du Trésor tel le compte "d'entretien des troupes d'occupation en pays étrangers". Les mesures de 1926, restées dans la postérité sous le nom de "stabilisation Poincaré", marquent une coupure brutale dans cette évolution.

Elles expliquent la baisse des dépenses étatiques en 1928 et 1929. Tous les budgets de 1926 à 1929 inclus sont excédentaires. Dès le début des années 1930, la progression des dépenses reprend sous l'impulsion du programme d'outillage national. Pour la suite de cette période, qui est particulièrement troublée, la multiplication des comptes spéciaux du Trésor rend délicate l'interprétation de l'évolution des dépenses étatiques, à ce stade de notre recherche15.

Au cours de l'après-guerre, le revenu national et les dépenses publiques augmentent à des rythmes jamais connus auparavant. Cette croissance traduit manifestement l'effort de reconstruction jusqu'aux années cinquante et l'effet de la poursuite d'une politique délibérée de croissance dont témoigne la mise en place d'une planification indicative. C'est le rythme rapide de croissance de l'après-guerre qui permet à la loi de Wagner d'être vérifiée sur la longue période 1872-1968. Dans la mesure où cette loi est censée jouer dans les phases d'industrialisation, une conclusion serait que l'économie française ne s'industrialise que depuis la Seconde Guerre mondiale. On notera en outre que la complexité croissante de l'activité d'intervention étatique censée être associée à ce phénomène d'industrialisation n'est pas démentie pour la France comme en témoigne le graphique 4. Toutes les fonctions deviennent ainsi significatives après la Seconde Guerre mondiale alors que quatre ou cinq fonctions seulement représentent la majeure partie des dépenses étatiques dans la première moitié de la période.

Tableau : Croissances comparées des dépenses publiques étatiques et du revenu national de la France, en francs constants, taux de croissance annuels moyens (tableau 1)

Graphique : Revenu national et dépenses publiques de la France (exprimés en milliards de francs de 1938) (graphique 1)

Graphique : Part des dépenses publiques par rapport au revenu national (graphique 2)

Graphique : Liaison entre la part des dépenses publiques dans le revenu national et le revenu national par tête (graphique 3)

Graphique : Dépenses étatiques par fonction, en pourcentage du revenu national pour certaines années (graphique 4)

Diversification des activités de l'État

L'activité dépensière de l'État jusqu'à la Première Guerre mondiale se résume essentiellement à trois fonctions : la défense, le service de la dette et le fonctionnement des pouvoirs publics et de l'administration générale. Viennent loin après les dépenses de transports et d'action éducative et culturelle (graphique 4, tableau 3).

L'apparition de manière significative des dépenses directes d'action sociale par l'État (composées en majeure partie des allocations aux anciens combattants), à partir de 1929-1930, et la naissance de la Sécurité sociale (graphique 1) caractérisent l'entre-deux-guerres. Mais la défense et les charges de la dette publique continuent à absorber plus de 40 % des dépenses de l'État.

Depuis 1947, une seule fonction se distingue des autres par ses fluctuations : la défense. Elle atteint un maximum absolu en 1953, en pleine guerre d'Indochine et guerre froide. Par la suite, elle diminue régulièrement jusqu'à un plancher atteint en 1965. Mais la répartition des ressources publiques entre les fonctions ne présente plus de grande disparité. Aucune des fonctions ne reste négligeable. Deux fonctions apparaissent pour la première fois avec des montants importants : l'action économique en faveur de l'agriculture et de l'industrie et les dépenses d'habitation, urbanisme et aménagement du territoire16.

L'action éducative et culturelle et l'action sociale manifestent les croissances les plus élevées, de manière régulière. La dette publique devient secondaire. La baisse signalée de la défense est accompagnée de celles des transports et de l'habitation, l'urbanisme et l'aménagement du territoire à partir de la seconde moitié des années cinquante. Ce mouvement n'est pas surprenant. Les interventions civiles de l'État se sont concentrées sur la reconstruction jusqu'en 1953. Le relais semble pris par la suite par les dépenses d'enseignement au sens large et l'action sociale.

Nous ferons enfin deux observations :

  • les fluctuations des dépenses sont particulièrement marquées dans l'entre-deux-guerres : les mesures de stabilisation de 1926-1930 ont affecté fortement toutes les fonctions alors significatives, sauf l'action éducative et culturelle ;
  • la fonction d'éducation au sens large est précisément la seule dont la croissance sur l'ensemble de la période soit en gros régulière, aussi bien en chiffres absolus qu'en montants relatifs à l'ensemble des dépenses de l'État et au revenu national. Son poids dans les dépenses publiques étatiques passe d'un peu plus de 2 % en 1872 à plus de 9 % en 1912 et plus de 21 % en 1968.

II est évident qu'une analyse plus complète doit inclure les catégories économiques d'emploi des ressources et la modification de leur structure, au moins pour les dépenses de l'État. Elle devrait aussi inclure les dépenses publiques autres que celles de l'État, dans la mesure où une trace en a été gardée dans les organismes chargés des comptes publics et rendra possible la confection d'observations rigoureuses. Enfin un grand nombre de variables autres que le niveau du revenu, dont un aperçu a été donné plus haut, sont susceptibles d'expliquer l'évolution du volume et de la structure des dépenses publiques17.

Tableau : Dépenses étatiques françaises par fonction exprimées en pourcentage du revenu national (tableau 3)


(1) Article paru dans Économie et statistique, Insee, mars 1973, n° 43.

(2) Centre d'études prospectives d'économie mathématique appliquée à la planification rebaptisé, en 2005, Centre pour la recherche économique et ses applications.

(3) Le présent article est extrait d'une étude plus générale, financée par le Comité d'organisation de la recherche sur le développement économique et social (Cordes) intitulée "Premiers éléments d'une théorie positive de l'évolution de longue période des dépenses publiques françaises, résultats provisoires", Cepremap, 1972, 179 p.

(4) Au premier rang de ces pionniers se trouve S. Fabricant, The Trend of Government Activity in the United States since 1900, National Bureau of Economic Research, New-York, 1952.

(5) ""Expurger" une théorie positive de tout jugement de valeur est une tâche difficile, voire impossible. Ainsi, ramener à une commune mesure, exprimée en valeur, des achats de quantités de biens et services hétérogènes, par le recours à des prix observés sur des marchés, revient à accepter la répartition des revenus et richesses, et la répartition de pouvoir entre individus, groupes sociaux, politiques, économiques, lesquelles, on le sait, jouent un rôle marqué dans la fixation de ces prix observés."

(7) Les "besoins sous tutelle" correspondent aux merit wants de Musgrave (The Theory of Public Finance, 1959, pages 13 et suivantes). On trouvera une étude plus complète de ces notions dans Terny G., Économie des services collectifs et de la dépense publique, Dunod, 1971.

(8) Partant de l'idée que les dépenses publiques contribuent à la satisfaction de besoins collectifs, nous avons d'abord cherché à établir une typologie de ces besoins en leur associant des types de services collectifs susceptibles de les satisfaire. Les grands clivages étaient les suivants : organisation, protection et expansion de la collectivité nationale ; aménagement de l'espace national ; maintien et amélioration de la qualité de la vie ; lutte contre les inégalités et couverture des risques individuels ; collecte, acheminement, traitement et diffusion de l'information ; action économique de l'État.Cette première nomenclature recouvrant une cinquantaine de fonctions et sous-fonctions, idéale dans son principe, s'est révélée beaucoup trop lourde dans la pratique et ne correspondait d'ailleurs pas aux besoins d'une étude de longue période des dépenses publiques.

(9) Le choix de cette nomenclature a été commandé aussi par le souci de rendre possible la comparaison de nos résultats avec ceux des recherches relatives à d'autres pays. Parmi ces recherches sur l'évolution globale et par fonction des dépenses publiques, il faut citer les travaux de : Andic S. et Veverka J., "The Growth of Government Expenditure in Germany since the Unification", Finanzarchiv, janvier 1964, p. 169-277; Bird R. M., "The Growth of Government Spending in Canada", Canadian Tax Foundation, 1970; Peacock A. T. et Wiseman J., The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, London, George Allen and Unwin, 1967; Pryor F. L., Public Expenditures in Communist and Capitalist Nations, London, George Allen and Unwin, 1968.En outre, les séries relatives aux dépenses étatiques par catégorie économique (personnel, matériel, formation brute de capital fixe, transferts) ne sont pas reprises dans le présent article.

(10) Certaines figures présentées ci-après incluent les dépenses des collectivités locales (départements et communes) et les prestations sociales des organismes de Sécurité sociale non directement à la charge du budget de l'État. Les sources, qui viennent principalement de l'Insee et du ministère de l'Économie et des Finances concernent des chiffres très agrégés qui rendent impossible l'élimination des doubles comptes avec les chiffres des dépenses directes de l'État. Les séries ou courbes relatives à ces entités ne sont reprises ici que pour mémoire. Le total des dépenses de l'État, plus celles des collectivités locales, plus celles de Sécurité sociale qu'on obtiendrait par addition directe serait très exagéré. C'est pourquoi nous nous limitons à des considérations sur les dépenses étatiques correspondant à la notion que nous retenons de fourniture de services collectifs. Le perfectionnement des séries de dépenses des collectivités locales et de Sécurité sociale est actuellement poursuivi.

(11) Grâce à l'aide du ministère des Finances, nous nous sommes appuyés sur les projets de lois portant règlement définitif du budget (dits "Lois de règlement"), les comptes généraux de l'administration des finances et les comptes définitifs par ministère.

(12) Pour une année telle que 1929, présentant des difficultés moyennes, il a été nécessaire d'utiliser six volumes d'un millier de pages chacun et de se reporter ainsi au développement en articles, paragraphes et lignes de plusieurs milliers de chapitres. La lourdeur du dépouillement s'est révélée encore plus grande pour les années récentes (une douzaine de volumes par année). La plus grande source de difficultés techniques est venue de la prise en compte de manière significative des comptes spéciaux du Trésor dont le nombre s'est multiplié dès la fin de l'entre-deux-guerres.

(13) Il est significatif que, dans toutes ces études, la France est le seul grand pays industrialisé occidental qui demeure absent, faute, semble-t-il, de données disponibles.

(14) Une présentation détaillée de la loi de Wagner ainsi que des nombreux travaux de vérification se trouve dans Finances publiques/Public Finance et dans l'ouvrage de Bird R. M., op. cit., p. 69-88.

(15) on pourrait en effet penser que les mesures de 1936 sous le gouvernement du front populaire auraient dû entraîner des dépenses publiques. Or il n'en est rien. Les chiffres globaux pour 1938 sont inférieurs à ceux de 1935. Seules les dépenses militaires ont augmenté.

(16) Il faut toutefois mentionner une limite à la distinction entre les fonctions 7, 8 et 9 ; limite inhérente à la définition des fonctions. Ainsi, des subventions à des entreprises dont l'objet ne se trouve pas précisé peuvent fort bien correspondre à des aides à la décentralisation : elles se trouvent évidemment affectées Ici à la fonction 9 mais relèvent aussi bien de la fonction 7. Un traitement complet de ce problème est donné dans le rapport précité, chapitre II.

(17) Une présentation générale de ces éléments est fournie dans le chapitre du rapport du Cepremap.

Idées, n°141, page 54 (09/2005)

IDEES - Les dépenses publiques françaises depuis un siècle (1)