Dossier : Innovation, concurrence et croissance

Innovation et politique industrielle

Xavier Ragot1, chargé de recherches CNRS, École d'économie de Paris (75).

Depuis quelques années, la politique industrielle retrouve sa place dans le débat public français. Un état des lieux de l'activité d'innovation en France permet de mettre en lumière une forte spécialisation dans les industries de faible technologie, peu productrices d'innovation. Les textes communautaires imposent désormais d'analyser les défaillances de marché responsables de cette situation, afin de justifier la nécessité d'y remédier par une politique industrielle adaptée. Si le marché n'est pas à même de produire un résultat économiquement efficient sans intervention extérieure, les formes de l'intervention publique doivent permettre de répondre à ces défaillances, tout en tirant les enseignements des erreurs passées en termes de financement de l'innovation.

La politique industrielle, thème en vogue dans les années 1970, suscite un regain d'intérêt au sein des instances nationales et européennes pour trois raisons principales :

  • l'émergence de la Chine et l'évolution de la concurrence internationale sur le marché des biens ont conduit les pays industrialisés à réfléchir à l'ajustement de leur production industrielle ;
  • les autres leviers de l'action publique sont en partie neutralisés (la politique budgétaire est encadrée par les critères de Maastricht, la politique monétaire est externalisée à la Banque centrale européenne) ;
  • sur le plan scientifique, les théories de la croissance endogène ont mis la question de l'innovation au coeur de la nouvelle politique industrielle.

L'activité d'innovation en France

Quelques éléments factuels

Une des caractéristiques de l'industrie française est l'absence d'une industrie de haute technologie conséquente. La comparaison à partir de données internationales de l'OCDE met en évidence une spécialisation française dans les industries de faible technologie (agro-alimentaire notamment). Ces industries représentent ainsi 32 % de la valeur ajoutée industrielle en France en 2000 contre 15 % pour les industries de haute technologie. Les chiffres correspondants pour les États-Unis sont respectivement de 31 % et 23 %. L'industrie allemande, quant à elle, est concentrée dans la moyenne-haute technologie telle que la production de biens d'équipement (42 % de la valeur ajoutée en 2000). De même, le poids des industries de haute technologie dans l'emploi total (ingénieurs, scientifiques, techniciens supérieurs) est relativement faible (1,8 % en 2000 contre 4,2 % en Irlande). Si l'on s'intéresse enfin aux dépenses de R&D et à la part relative de chacun des deux grands acteurs (recherche publique et recherche privée) dans le financement de l'innovation, on constate que la part de la recherche publique correspond à peu près à 1 % du PIB dans tous les pays du monde. La différence dans les dépenses de R&D provient de la recherche privée (1,4 % du PIB en France en 2002 contre 2,4 % au Japon).

Cet écart s'explique en partie par la spécialisation industrielle de la France. Le graphique 1 illustre clairement ce problème : si l'on se concentre sur le quart supérieur des industries de haute technologie, on constate que leur activité de R&D est élevée. Les entreprises qui sont dans les industries de haute technologie en France font donc beaucoup de R&D, mais elles ne sont pas assez nombreuses. De plus, leur effort de R&D pendant la décennie 1990-2000 a décru, ce qui est inquiétant dans un monde où l'innovation est centrale.

Graphique : Intensité de la R&D rapportée à la VA de l'industrie de haute technologie (graphique 1)

De ces quelques faits stylisés, peut-on conclure à l'existence d'un problème de l'innovation en France ? La réponse n'est pas évidente, cette spécialisation industrielle n'est pas forcément un problème si elle révèle les avantages comparatifs français. Mais il se peut également qu'elle soit le fruit d'éléments propres au fonctionnement économique, tels que l'incapacité du fonctionnement concurrentiel à amener l'industrie française à se moderniser.

Les causes de la faiblesse de l'innovation en France

S'il existe un problème de l'innovation en France, trois causes sont souvent invoquées :

  • la faible croissance des PME : le rapport de Jean-Paul Betbèze et Christian Saint-Étienne [3] met l'accent sur la nécessité d'aider les PME innovantes à croître pour permettre la respécialisation industrielle et l'augmentation de la part des industries de haute technologie dans la valeur ajoutée. À cet égard, les efforts de réforme doivent porter conjointement sur le marché du travail, jugé trop rigide, sur le marché du crédit, de manière à rendre le capital plus accessible aux PME, et sur le marché des biens, qui fait la part trop belle aux entreprises déjà en place ;
  • l'absence de prise de risque de la part des grands groupes : le rapport Beffa [1]2 met en évidence que 80 % de la R&D prend place dans les grandes entreprises et que leurs stratégies sur le territoire national ne sont pas réellement innovantes par rapport à ce qui se passe dans d'autres pays. Les grandes entreprises ont donc également un rôle à jouer dans la respécialisation industrielle des industries de faible technologie ;
  • le faible lien entre recherche publique et industrie : le problème industriel français pourrait bien résider dans le fait que le CNRS ne dépose pas assez de brevets.

Ces diagnostics se fondent sur un faisceau d'éléments factuels, qui justifient les différentes stratégies prônées par les auteurs de ces rapports.

La comparaison d'indicateurs d'innovation composites (nombre de brevets, par exemple) par pays et par taille d'entreprise montre que les entreprises de taille moyenne (les PME au sens communautaire, c'est-à-dire employant moins de 250 salariés) en France sont moyennement innovatrices, tandis qu'en Allemagne elles sont très innovatrices. Les grandes entreprises françaises sont beaucoup plus innovatrices que les entreprises de taille moyenne, ce qui est également le cas en Allemagne, mais l'écart entre les deux y est nettement plus faible. La force de certains pays européens comme l'Allemagne semble donc résider dans la capacité innovatrice des entreprises de taille moyenne (Mittelstand allemand). La stratégie PME pour la France consiste à permettre à celles-ci de devenir beaucoup plus innovatrices en concentrant la politique industrielle sur ce segment. Par ailleurs, si l'on s'intéresse au mode d'intervention de l'État dans le financement de la R&D des entreprises (voir graphique 2), plusieurs constats s'imposent.

Graphique : Ventilation du financement public de la R&D des entreprises privées par taille d'entreprise et par outil de financement (graphique 2)

L'État finance en moyenne 15 % de la R&D des entreprises privées. Néanmoins, le financement public est inégalement distribué, entre les petites et grandes entreprises d'une part (respectivement 13,3 % et 18,3 %) et les entreprises moyennes d'autre part (5,5 %). L'aide aux grandes entreprises se concentre sur l'industrie liée à la Défense (Thalès, grands programmes), tandis que l'aide aux entreprises plus petites se fait essentiellement à travers le crédit impôt recherche. Les grosses PME (entre 500 et 2 000 employés) sont, quant à elles, peu aidées. C'est l'une des raisons invoquées pour expliquer l'absence d'une entreprise telle que Google en France : les petites entreprises innovantes ne reçoivent que très peu d'aide au moment de croître et préfèrent créer de la valeur en se faisant racheter par des entreprises étrangères.

Lorsque l'on s'intéresse cette fois à la ventilation de la DIRDE (dépense intérieure de R&D des entreprises), le même genre de schéma s'impose. Les grosses PME (effectifs inférieurs à 500 personnes) représentent un cinquième des dépenses de R&D des entreprises privées contre 60 % pour les grands groupes (effectifs supérieurs à 2 000 personnes). Face à cette structure de dépense en R&D, la question de l'affectation de l'euro marginal de l'argent public se pose : l'État doit-il jouer sur un effet volume (financement des grands groupes) ou encourager la capacité de croissance (financement des PME) ?

Enfin, l'étude des taux de croissance du dépôt de brevets français à l'Office européen des brevets révèle la faiblesse du lien entre recherche (publique et privée) et industrie.

Les défaillances du marché

S'il existe un problème de l'innovation en France, la question de savoir pourquoi le marché n'est pas à même de produire un résultat économiquement efficient sans intervention extérieure est cruciale. Il ne s'agit pas seulement d'une question économique mais également d'une question réglementaire, imposée par la Commission européenne ("Encadrement communautaire des aides d'État à la recherche, au développement et à l'innovation", en vigueur depuis le 1er janvier 2007).

Trois types principaux de défaillances de marché peuvent être identifiés :

  • externalités, biens publics : lorsque l'activité économique produit des rendements sociaux supérieurs aux rendements privés alors le marché tend à sous-investir dans cette activité par rapport à ce qui serait optimal collectivement. La R&D génère des connaissances qui, par diffusion, profitent à d'autres personnes que leurs seuls créateurs. Dans ce cas, le marché aura tendance à ne pas assez financer la production de connaissance. Si les connaissances sont fondamentales et non contrôlables (i.e. non brevetables), le marché peut ne pas investir du tout en R&D, rendant nécessaire l'existence d'une recherche publique ;
  • information imparfaite et asymétrique : les PME innovantes peuvent avoir accès à une information cachée surtout si elles opèrent sur un marché spécialisé. Cette information est inconnue des sources de financement (banques notamment) et peut conduire à un rationnement du crédit, conséquence de cette asymétrie d'information. Ces problèmes de financement sont reconnus au niveau communautaire, dans la mesure où la R&D est une activité risquée et où l'innovateur peut posséder des informations très complexes difficilement vérifiables. Une nouvelle question sur laquelle la Commission européenne devrait statuer prochainement a émergé récemment : peut-il exister, au sein de très grandes entreprises, des innovateurs non financés par l'entreprise elle-même du fait de telles asymétries d'information internes à l'entreprise, justifiant l'octroi d'argent public à ces innovateurs ? Si ces grandes entreprises génèrent beaucoup de profit, est-ce légitime de les financer par des aides d'État pour ce même type de raisons ?
  • problèmes de coordination et de réseau : les entreprises peuvent avoir du mal à se coordonner entre elles (concurrence, entreprises trop petites pour chercher des partenaires), ou à se coordonner avec la recherche publique. L'archétype d'une réponse efficiente à cette situation est la Silicon Valley, un district industriel où les entreprises collaborent entre elles (au point que la frontière des entreprises peut être difficile à déterminer), facilitant la circulation de l'information et en faisant un lieu d'innovation important. Il s'agit, ici, de prendre acte du fait que le marché n'amène pas forcément les entreprises à collaborer entre elles.

Une bonne approche pour mesurer l'ampleur de ces défaillances de marché consiste à demander aux entreprises leur avis sur les freins aux activités d'innovation. L'enquête Sessi du Minefi (ministère des Finances) sur la dynamique industrielle (novembre 2006) concerne les entreprises marchandes de plus de dix salariés et permet de classer les obstacles à l'innovation du point de vue des entreprises par ordre d'importance. Le tableau 1 présente les résultats de cette enquête, par taille d'entreprises.

Tableau : Détail des freins aux activités d'innovation déclarés importants par les entreprises par taille d'entreprises (tableau 1)

Dans l'ensemble, les moyens financiers et les coûts trop importants ressortent comme les principaux obstacles à l'innovation en France, même pour les grandes entreprises. Les fluctuations macroéconomiques (incertitude de la demande), le manque de concurrence sur le marché des biens (marché dominé par des entreprises établies) ainsi que le manque de qualification des travailleurs sont également des facteurs importants de blocage de l'innovation. La question informationnelle, en revanche, ne semble pas être centrale par rapport à la question financière et macroéconomique.

Les diverses interventions de l'état

La définition d'une bonne politique industrielle ne peut pas faire l'économie d'une analyse des erreurs passées de l'État concernant le financement public de l'innovation. En effet, l'intervention publique pour soutenir l'innovation se heurte à des problèmes spécifiques, en termes d'information disponible et d'incitations notamment, qui supposent d'être dépassés si l'on veut permettre la mise en oeuvre d'outils efficaces de politique industrielle, justifiables dans le débat public.

L'État a pu financer massivement des projets n'ayant pas de demande, uniquement parce qu'il s'agissait de défis technologiques : TV haute définition dans les années 1970, par exemple. Le marché doit être utilisé comme un indicateur de l'utilité privée pour éviter la poursuite d'innovations n'offrant aucun débouché.

L'État peut ne pas choisir les bonnes options technologiques ou des entreprises peu solides : Plan Calcul Bull, par exemple, au coût de 8 milliards d'euros. Comment expliquer l'échec d'un projet qui avait du sens à l'époque (création d'une indépendance technologique nationale, développement d'une industrie électronique personnelle et familiale) ? Trois explications potentielles ont été proposées : le choix par l'État d'une mauvaise entreprise, le financement trop long d'un mauvais projet (incitations à poursuivre différentes de celle d'une entreprise) ou bien une prise de risque inhérente à toute innovation ayant conduit, dans ce cas, à une faillite industrielle.

L'État peut financer des entreprises qui n'ont pas besoin de financement public, créant ainsi des effets d'aubaine. Cela peut-il avoir un effet négatif sur la croissance ? Une attention particulière doit alors être portée sur l'efficacité dynamique des entreprises.

L'État pourrait être trop sensible à l'action des lobbies : tous les syndicats professionnels ont une idée sur ce que devrait être une bonne politique industrielle et ils peuvent influencer le débat public (intervention de députés dans le cas du Plan Bull, par exemple).

L'État peut financer trop longtemps de mauvais projets. Il s'agit là d'un problème de gouvernance spécifique faisant référence à la question de "l'État brancardier". Dani Rodrik [9] insiste sur cette idée, dans le cas des pays en développement, mais le raisonnement peut également s'appliquer aux pays avancés sur le plan technologique.
Néanmoins, il existe des formes de politiques industrielles qui fonctionnent et répondent aux défaillances de marché de manière efficiente. Quels enseignements peut-on tirer de ces formes d'intervention efficaces de l'État pour une nouvelle politique industrielle ?

Les grands programmes sous les présidences De Gaulle et Pompidou tels que le TGV, Airbus, les centrales nucléaires ont été des réussites industrielles. Leur fonctionnement était basé sur l'interaction entre la recherche publique (innovation), les entreprises publiques (production) et la demande publique (consommation). Des circonstances nouvelles, aujourd'hui, expliquent en partie la crise de ce système : la recherche publique n'est plus le grand producteur d'idées nouvelles en France, le nombre d'entreprises publiques décroît et la demande publique n'est plus un réel outil de politique économique (encadrement du déficit fiscal).

Les États-Unis et la Darpa3 : la part des financements accordés par le ministère de la Défense aux entreprises privées pour faire de la R&D à des fins civiles (recherche duale) dans la dépense totale de ces entreprises est de 21 %. Hors armement, la part de l'État n'est plus que de 11 % contre 15 % en France, au total. Les États-Unis ont un mode d'intervention particulier dans le financement de la R&D à travers la Darpa, dont le rôle est de financer ces recherches duales (intérêt à la fois civil et militaire).

Le Japon a mis en place un système de collaboration entre le Meti4 (ministère de l'Industrie), le ministère de l'Éducation et les banques qui se mettent d'accord pour financer des projets. Pour l'OCDE, il s'agit là d'un modèle de rattrapage, ce qui expliquerait la récession des années 1990. Pourtant, on assiste aujourd'hui à un retour du Japon sur la frontière technologique.

La Finlande conduit sa politique industrielle à travers une agence intégrée (Tekes), qui regroupe des organismes similaires aux CNRS, Anvar et ANR français et qui a réussi une prouesse industrielle: transformation d'une entreprise de bois en une entreprise de téléphones portables, Nokia.
Si les bonnes pratiques en matière de politique industrielle sont nombreuses, leurs formes peuvent être classifiées selon deux modèles : un modèle de rattrapage et un modèle de frontière. Un pays a donc à sa disposition plusieurs formes d'intervention possibles selon les secteurs concernés par la politique industrielle.

Les formes de la politique industrielle en France, aujourd'hui

On assiste en France à un certain évolutionnisme institutionnel en ce qui concerne l'innovation, sans que l'on puisse pour le moment prédire ce qui résistera à l'analyse du bilan économique. Les acteurs clés de la politique industrielle sont aujourd'hui très divers, comme les formes d'intervention.

L'outil libéral : le crédit impôt-recherche est l'outil le plus neutre du point de vue de l'intervention de l'État. L'idée sous-jacente est que l'État n'a pas d'information sur les externalités entre les entreprises. Les entreprises font donc le choix de leurs dépenses de R&D et l'État rembourse une partie de ces dépenses sur déclaration fiscale, quels que soient le secteur et la taille, avec des plafonds. Plus précisément, le crédit impôt-recherche consiste en une réduction d'impôt égale à la moitié des dépenses de R&D engagées sur une année, minorée de la moyenne des dépenses de même nature des deux années précédentes (plafond de 6,1 millions d'euros par entreprise et par an). Son effet est donc maximal pour les petites entreprises. Son coût est élevé (530 millions d'euros), surtout en comparaison de son rendement. Un tel mécanisme est par ailleurs susceptible de générer des effets d'aubaine importants (financement de la R&D d'entreprises qui auraient de toute façon investi dans l'innovation).

Les pôles de compétitivité : il s'agit ici de "géographiser" l'innovation, de la même manière que cela a pu être fait dans la Silicon Valley, à travers la mise en relation des PME et des universités. Lors de l'appel à candidatures, 66 pôles de compétitivité sur 105 ont été retenus, dont six sont considérés comme mondiaux et dix à vocation mondiale. Le coût total du programme est de 600 millions d'euros, financés par le fonds de compétitivité des entreprises du Minefi.

Oseo-Anvar est une structure d'aide aux petites entreprises. Très décentralisé, son rôle est de connaître le tissu industriel de manière à trouver les PME qui se développent et à les financer. Le but de ce programme est de contourner la contrainte de financement liée aux asymétries d'information. Son capital est de 80 millions d'euros (rapport d'activité 2005).

L'ANR a pour mission de créer des interfaces fortes entre la recherche publique et l'industrie à travers deux sortes de projets : des projets blancs et des projets thématiques fléchés. Sa capacité d'engagement est de 825 millions d'euros pour l'année 2007 pour des projets de durée maximale de quatre ans.

L'Agence de l'innovation industrielle finance au maximum la moitié des coûts des projets de R&D de grande taille portés par des industriels chefs de file, animant un consortium.

Le VIIe programme cadre de la Commission européenne (70 millions d'euros).

Les outils législatifs et règlementaires sont également des outils de politique industrielle et ils sont très peu coûteux. Il est possible, par exemple, d'imposer des normes qui obligent les industriels à innover pour les respecter. C'est un outil efficace à condition de ne pas se tromper sur la norme ou de ne pas la rendre trop restrictive.

Schéma : Projection des outils de politique industrielle en France aujourd'hui sur deux axes : proximité au marché et taille des entreprises (graphique 3)

Chacun des outils de politique industrielle tente aujourd'hui de répondre à des échecs de marché et de l'État particuliers. On peut constater une certaine tendance à l'externalisation des prérogatives du Minefi vers des agences indépendantes qui rendent compte à l'État de leurs actions. La véritable question de politique industrielle découlant des constats précédents est la suivante : l'allocation marginale de l'argent public est-elle optimale dans ce schéma, avec les ordres de grandeur actuels ? Que vaut-il mieux financer ? Peu d'éléments économiques permettent de faire le bilan aujourd'hui.

Différents échecs de marché justifient des politiques industrielles vers les PME, la recherche publique et les grandes entreprises. Un nombre important d'outils existe maintenant en France dont le but est de définir une politique industrielle adaptée et efficace.

L'attention doit maintenant être portée sur la possibilité d'échec de coordination entre ces outils au sein de l'État-même et sur l'ajustement de leurs budgets réciproques, en fonction des priorités, encore à définir. L'ensemble de ce dispositif est récent et n'a pas encore été évalué.

Bibliographie

    [1] Beffa J.-L., Pour une nouvelle politique industrielle, Rapport pour le Président de la République, Paris, La Documentation française, 2005.
    [2] Betbeze J.-P., Financer la R&D, Rapport CAE, Paris, La Documentation française, 2005.
    [3] Betbeze J.-P., Saint-Étienne C., Une stratégie PME pour la France, Rapport CAE, Paris, La Documentation française, 2006.
    [4] BLANC C., Pour un écosystème de la croissance, Rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation française, 2004.
    [5] Boyer R., La Croissance, début de siècle, Paris, Albin Michel, 2002.
    [6] Carayon B., Rapport d'information déposé par la Commission des finances [...] sur les outils de la politique industrielle, Document d'information de l'Assemblée nationale, n° 2299, Paris, La Documentation française, 2005.
    [7] Datar, La France, puissance industrielle. Une nouvelle politique industrielle par les territoires, Étude prospective de la Datar, Paris, La Documentation française, 2004.
    [8] Fontagné L., Lorenzi J.-H., Désindustrialisation, délocalisation, Rapport au CAE, Paris, La Documentation Française, 2004.
    [9] Rodrik D., "Industrial policy for the 21st Century", septembre 2004.
    [10] "Les stratégies de lutte contre les délocalisations", Regards sur l'actualité, Paris, La Documentation française, juin-juillet 2005.
    [11] Touffut J.-P. (éd.), Institutions et innovation. De la recherche aux systèmes sociaux d'innovation, Paris, Albin Michel, 2002.

(1) Retranscription de la conférence réalisée par Cécile Valadier, doctorante à l'École d'économie de Paris (75).

(2) Les chiffres entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d'article.

(3) DARPA : defense Advanced Research Projects Agency.

(4) Ministry of Economy, Trade and Industry.

Idées, n°150, page 20 (12/2007)

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