Note de lecture :Financial Missionaries to the World, the Politics and Culture of Dollar Diplomacy, 1900-1930

Financial Missionaries to the World, the Politics and Culture of Dollar Diplomacy, 1900-1930
d'Emily S. Rosenberg.
Harvard University Press, Cambridge (Mass.), 1999.

La comParaison de la finance globalisée des quinze dernières années avec l'âge classique de l'étalon-or, entre 1875 et 1914, est en passe de devenir un lieu commun de l'économie financière internationale, sinon un magnifique pont-aux-ânes. Depuis bon nombre d'années, l'amateur sait heureusement pouvoir s'appuyer sur les travaux de Michael Bordo, Barry Eichengreen ou Charles Calomiris, qui allient une approche théorique solide et une perspective historique fine. Le livre d'Emily Rosenberg Financial Missionaries to the World entre dans une catégorie différente. L'auteur est en effet une historienne plus qu'une économiste, elle s'intéresse au policy-making plutôt qu'aux flux économiques, et si elle ouvre des pistes à la comParaison, elle achève son ouvrage avec la crise des années 30, et non celles des années 90.

UNE ARCHEOLOGIE DE LA "CONDITIONNALITE"

Son objectif est d'analyser l'émergence, l'évolution, puis le déclin précipité de la relation entre les trois principaux acteurs de l'expansion financière américaine à l'étranger à partir de 1900 : d'abord les banques privées, qui étendent leurs activités de crédit international dans une concurrence de plus en plus rude avec les institutions britanniques et françaises ; puis le gouvernement américain, qui accroît ses moyens et étend son rayon d'action géopolitique, notamment à partir de la présidence de Theodore Roosevelt ; enfin un nouveau corps d'experts financiers, les Money Doctors, qui, à partir d'un discours de la rationalité économique et de la neutralité technicienne, vont devenir un acteur décisif dans la formation de ce nouveau marché de la dette souveraine. Ils vont apporter leur caution aux banques prêteuses et aux pays emprunteurs, en échange de l'adoption de règles de bonne conduite monétaires et budgétaires, censées réduire le risque intrinsèque de ce type de crédit. Cela étant, ces experts ont aussi répondu aux attentes du gouvernement américain, qui veut substituer aux pratiques coloniales, propres aux vieilles puissances européennes, une relation "moderne" et "progressiste" entre nouvelles nations. Telle est l'équation de la nouvelle Dollar Diplomacy : développer le pré carré américain et le rôle du dollar, au moyen de crédits privés conditionnés par une supervision de la politique économique, exercée elle-même par des experts américains, avec l'approbation attentive du Département d'Etat.

En d'autres termes, Emily Rosenberg propose une véritable archéologie de la "conditionnalité", sous ses deux versants : d'une part, l'expertise financière et le conseil en politique économique, de l'autre, la surveillance de la bonne mise en oeuvre des mesures arrêtées, en contrepartie d'un soutien financier extérieur. Si le premier point renvoie à la neutralité et la compétence de l'expert, le second l'inscrit dans une économie politique plus incertaine, où il pourra compromettre éventuellement ses prétentions à l'autonomie, au désintéressement et à l'efficacité. Le problème ne manque donc pas d'actualité : l'expérience récente du Fonds monétaire international (FMI), par exemple en Russie, montre combien il reste difficile de maintenir le cap de la conditionnalité lorsqu'elle doit se frayer une voie entre des investisseurs privés versatiles, la résistance des gouvernements locaux face à l'intrusion étrangère et les objectifs propres au pouvoir américain. Cette économie politique internationale suggère ainsi que tout crédit souverain se heurte à une série de dilemmes, auxquels il Paraît difficile d'échapper, mais auxquels on a donné historiquement des réponses inégalement efficaces. Comment concilier les objectifs politiques et les intérêts privés lorsque l'on prête à des Etats géopolitiquement ou "systémiquement" importants (cf. le burden-sharing, le "partage du fardeau" entre secteur privé et secteur public) ? Comment s'assurer du bon usage d'un crédit par un gouvernement soumis à des pressions intérieures puissantes ? Est-il possible de faire la différence entre l'incapacité de payer et le refus de payer ? Tels sont les enjeux stratégiques auxquels est confrontée toute forme de conditionnalité : la question est comment la construire pour qu'elle atteigne les objectifs régulateurs qui sont les siens.

DE LA MISE SOUS TUTELLE A L'AMENAGEMENT DE LA DETTE

Deux leçons importantes viennent qualifier ce constat : la problématique de la conditionnalité est bien issue, historiquement, de la gestion des crises d'endettement, et elle a pris forme au moment où l'on est passé de méthodes de contrôle direct, de type colonial, à des cadres de négociation plus respectueux de la souveraineté des pays et de leur développement à long terme. Schématiquement, on a donc observé d'abord un âge de fer de l'impérialisme européen, où les chancelleries et les marines de guerre étaient les principaux recours des porteurs d'obligations : l'issue des conflits était, très régulièrement, la mise sous tutelle d'une partie plus ou moins large de l'administration fiscale, dont les recettes étaient transférées immédiatement aux créditeurs (voir la Turquie, la Grèce, la Bulgarie, etc.). Mais, progressivement, le droit de regard des financiers et l'intervention de leurs représentants se sont élargis à l'ensemble des finances publiques, à la politique monétaire et à la réforme des administrations publiques : on est passé du contrôle des flux de trésorerie à la politique économique, ou, en d'autres termes, de la mise sous séquestre d'un Etat en rupture de banc, à la recherche de sa re-solvabilisation, conçue comme l'instrument d'un service régulier de la dette, à moyen terme.

Du même coup, deux figures remarquables sont entrées dans le jeu. D'abord est apparu le pays lui-même, qui n'est plus assimilé au commerçant en faillite que l'on mettait encore en prison à la fin du XIXe siècle. Sa "réhabilitation" apParaît comme l'objectif commun à toutes les parties, principe qui reste aujourd'hui encore le point de départ de toute gestion des crises de paiement : elles ont pour objet de faire rentrer le pays sur les marchés de capitaux, après un partage équitable des coûts entre le débiteur (l'ajustement économique) et les créditeurs (rééchelonnement, réduction d'encours, apport d'argent frais). D'où la seconde figure de l'expert financier, chargé de stabiliser et de relancer ces économies en faillite : il apParaît d'emblée dans une position intermédiaire et, remarquablement, dans la période moderne, il semble n'avoir jamais été issu des banques proprement dites, qui ont toujours eu recours à une tierce partie plutôt que d'assurer directement la supervision de la politique économique. Collusion, transactions monétaires et instrumentalisation ont été souvent la règle, mais les deux fonctions sont restées formellement distinctes, contrairement au modèle antérieur de contrôle direct, de type colonial.

Cette règle est confirmée par l'expérience ultérieure. La conditionnalité a toujours été définie et surveillée par un acteur autonome, dont la relation avec les autres parties prenantes va devenir un enjeu central de la bonne régulation des crises de paiement, et plus généralement du marché de la dette souveraine. C'est ainsi, par exemple, qu'au cours des années 80, une des principales forces derrière l'affirmation du FMI comme acteur central de la gestion de la crise de la dette a été l'incapacité ou le refus des banques d'assumer le contrôle des pays débiteurs : elles n'ont jamais cherché à intervenir dans la définition des stratégies de stabilisation et dans le suivi des engagements économiques à court terme. Aujourd'hui, à nouveau, l'évolution des conditions d'intervention du Fonds, après la crise de 1997-1998, se focalise sur la redéfinition de la conditionnalité et sa surveillance, face notamment aux risques systémiques portés par les marchés de capitaux internationaux.

De manière comParable, Emily Rosenberg, quant à elle, identifie trois cas de figures principaux, entre 1900 et 1930, à l'intérieur de l'aire d'influence américaine. D'abord, est apparu l'expert nommé officiellement par le gouvernement américain en contrepartie d'un crédit privé - ce qui certes restait peu éloigné du bon vieux protectorat. Puis, le Congrès américain se montrant de plus en plus rétif, on a tenté de privatiser cette expertise : l'intervention a été incluse comme telle dans le contrat de dette signé avec les banques, bien que l'approbation informelle du gouvernement reste la règle ; ce sont d'ailleurs les mêmes hommes qui sont intervenus dans ces cadres successifs. Enfin, à partir des années 20, on a vu un certain nombre de pays appeler spontanément des missions d'experts, en préalable à une négociation financière privée qui devait être facilitée par la garantie de bonne conduite ainsi apportée (retour à l'étalon-or, indépendance de la Banque centrale, etc.).

LE REFLUX DE LA DIPLOMATIE DU DOLLAR

C'est dans ce cadre que la personnalité dominante d'Edwin Kemmerer, professeur à Princeton, expert très écouté du Département d'Etat et proche conseiller de la banque Dillon Read, a trouvé toute son influence et toutes ses limites1. Crédité de certains succès retentissants, accueilli parfois avec les flonflons et les généraux galonnés, le patron de cette première multinationale du conseil en politique économique est tombé assez vite dans tous les travers désormais biens connus : impuissance des missions résidentes après le départ du gourou et le versement du crédit, "capture" par des intérêts socio-économiques particuliers, dérive vers des opérations de relations publiques destinées à assurer le placement rapide des émissions, relâchement de la discipline des banques une fois accordée la garantie de bonnes moeurs.

On relève alors avec intérêt que le reflux de cette diplomatie du dollar a en fait anticipé la crise des années 30. Dès le boom du crédit international des années 1925-1928, après le succès du plan Dawes en Allemagne, les autorités américaines semblent avoir émis des réserves croissantes sur les risques acceptés par les investisseurs privés : elles auraient commencé alors à se désengager des liens étroits de coopération et de collusion établis depuis le début du siècle. Les raisons de ce repli ne sont pas entièrement explicitées, bien que certaines variables exogènes soient suggérées : montée des groupes anti-impéralistes et des critiques du big business aux Etats-Unis, "émancipation" des banques myopes aux risques, etc. Une hypothèse sous-jacente peut toutefois renvoyer à la faiblesse intrinsèque d'une structure de jeu reposant sur une institutionnalisation faible de la conditionnalité. Doté de moyens très limités, peu armé pour défendre des réformes économiques complexes, cet acteur ne pouvait que se heurter, dans son dialogue avec les pays débiteurs, aux obstacles qui minent aujourd'hui l'action du Fonds monétaire ou de la Banque mondiale, pourtant bien plus puissants. Mais, surtout, la position de ce superviseur a été affaiblie par le caractère de plus en plus privatisé de ces conditions d'intervention et de ses relations avec les autres acteurs du marché de la dette. Ceci a exposé directement à la pression des intérêts financiers une fonction qui, par construction, devait avoir un caractère de bien public - réduire l'asymétrie d'information propre au crédit souverain et contribuer à la gestion ordonnée des crises de paiement. La conditionnalité a eu alors tendance à se vider de son contenu et à se transformer en une série de "messages adressés au marché", sinon en un pur exercice de marketing. Certes, la logique de situation conduisait toujours à afficher la supervision dans une position de neutralité et d'extériorité, mais, à défaut d'une institutionnalisation solide, cette division du travail a souvent ployé sous la pression des acteurs les plus puissants.

VERS UNE GESTION COLLECTIVE DES CRISES INTERNATIONALES

Ceci permet de souligner l'autre faiblesse de cette stratégie américaine, qui éclaire a contrario la solution trouvée en 1944, à Bretton Woods : à une ou deux exceptions près, les Money Doctors américains sont restés strictement dans le cadre d'une relation bilatérale entre les pays débiteurs et les Etats-Unis (acteurs privés et publics confondus). Pensée comme une rupture avec le colonialisme archaïque des Européens, la Dollar Diplomacy est restée attachée au projet (assez impérial) d'un seul pays. En particulier, le refus de participer à la Société des Nations (SDN) et à ses programmes de stabilisation en Europe centrale, au cours desannées 20, marque le véritable archaïsme de cette approche. On peut rappeler en effet que le premier plan de stabilisation multilatéral de l'histoire, qui préfigure l'action du Fond monétaire, a été négocié par l'Autriche en 1922 : ce pays a fait appel lui-même à la SDN, puis le programme économique et ses modalités de surveillance ont été discutés dans le cadre de cette coopération entre Etats, avec l'appui d'un corps d'experts attachés à l'institution. Le principe mutualiste, ou symétrique, qui régissait cette forme d'action collective s'est prolongé enfin par une mobilisation financière des Etats membres, au bénéfice de l'un d'eux, à travers la garantie multilatérale d'une émission de marché lancée par l'Autriche2. Qualitativement, on est donc loin de la transaction bilatérale à l'américaine ; il ne restait plus qu'un pas à franchir pour atteindre un principe plus large de coordination, reposant sur l'adoption de règles du jeu communes, s'appliquant à tous les Etats, et pouvant notamment servir de cadre à une gestion collective des crises internationales. Cela n'a pas été possible dans les années 30, mais tel était l'objectif de la Conférence de Bretton Woods, dont les principes restent de ce point de vue au coeur de la diplomatie financière actuelle.

Le FMI est bien, en ce sens, un enfant de l'Europe. Inversement, l'échec de la Dollar Diplomacy renvoie à l'incapacité de ses architectes à percevoir toutes les implications de l'émergence d'un principe moderne de régulation du marché de la dette souveraine. Entre 1900 et 1930, les expérimentations successives se sont nouées autour de l'idée d'un partage des tâches entre acteurs autonomes et d'une contractualisation plus forte des relations financières internationales. Mais on a laissé échapper deux composantes décisives : la nécessité d'institutionnaliser la position extérieure, de type médiatrice, qui revient à la conditionnalité et à sa surveillance ; puis, la forme multilatérale à laquelle devait aboutir logiquement cette fonction, dans un monde post-colonial et libéral, où l'engagement fort des pays endettés était nécessaire. C'est ici que ce livre, par ailleurs remarquable, est un peu décevant et que le refus de la comParaison devient un vrai handicap : livre sur la politique américaine, écrit par une Américaine, il met peu en perspective les innovations apportées par le jeune impérialisme américain dans l'histoire longue de l'endettement international, avant 1900 et après 19453.

Jérôme Sgard

(1) Voir aussi Eichengreen B., "House Calls of the Money Doctor : The Kemmerer Missions to Latin America, 1917-1931", in Calvo et alii (eds), Debt, Stabilization and Development, Wider-Basil Blackwell, 1989, Oxford.

(2) On peut lire notamment sur ce point Pauly L. W., "The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund", Princeton Essays in International Finance n°201, 1996.

(3) Un second défaut du livre tient aux longs développements sur le lien supposé entre cette expérience financière et une problématique du "gender, race and social prejudices" (les "discriminations sexuelles, raciales et sociales"), qui serait propre à l'Amérique des deux Roosevelt. Apparemment, ce genre d'exercice, largement hors-sujet, fait désormais partie des figures imposées de toute histoire qui s'éloigne de l'économétrie des séries temporelles. Le lecteur peut donc aisément passer ces pages (31-40, 187-219) ; il peut aussi demander une réduction à son libraire.

L'Economie politique, n°7, page 100 (07/2000)
L'Economie politique - Financial Missionaries to the World, the Politics and Culture of Dollar Diplomacy, 1900-1930