Note de lecture :Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations

Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations
Rapport du groupe présidé par Jean Bergougnoux, Commissariat général du Plan. Rapporteur général : Luc Baumstark ; rapporteur : Nicole Jestin-Fleury..
Ed. La Documentation française, Paris, avril 2000, 347 p.

Depuis près de quinze ans, de multiples débats, rapports d'experts, commissions parlementaires confrontent le "service public à la française" à la conception qu'ont des "services d'intérêt général" nos partenaires européens, à commencer par ceux du Nord, de la Belgique à la Suède en passant par le Royaume-Uni, l'Allemagne et les Pays-Bas. Les services publics à caractère industriel et commercial, exploités en réseaux, constituent le principal point de friction.

La majorité de ces pays considèrent en effet que c'est en ouvrant largement ces domaines à la concurrence et en lesconfiant à des entreprises privées - éventuellement chargées de missions de service public - qu'on obtient les meilleurs résultats en termes de qualité et de coût, et ils accusent la France de mener un combat d'arrière-garde en retardant la mutation de son secteur public.

L'orientation libérale des instances européennes - conforme au traité de Rome - a donc donné lieu à une guérilla acharnée, les Français ayant longtemps résisté à une introduction trop rapide et trop massive de la concurrence. Conscients toutefois de l'inéluctabilité d'une évolution, les gouvernements successifs ont engagé des réformes. Les transports aériens ont essuyé les plâtres au début des années 90, avec les soubresauts que l'on sait. L'ouverture des télécommunications a été moins difficile : le secteur se portait bien et les révolutions techniques imposaient le changement. Pour l'électricité, le gaz et les chemins de fer, la libéralisation est en cours. Elle avance au rythme des directives européennes, de leur transcription dans le droit national et de l'évolution du contexte politique. Enfin, la poste reste un point dur, compte tenu de son rôle dans l'aménagement du territoire et le maintien du lien social.

Globalement, c'est le schéma anglo-saxon qui l'emporte, même si les libéraux les plus dogmatiques ont dû reculer, puisqu'une reconnaissance de la spécificité des services publics a fini par émerger. Ce qui reste en débat, c'est la meilleure façon de faire fonctionner les réseaux et d'assurer les missions de service public. Autrement dit, ce que l'on nomme depuis quelques années la régulation de ces secteurs. C'est le sujet principal du rapport Bergougnoux.

LA REGULATION ET COMMENT L'ASSURER

Dans la tradition française, les services publics répondent à des besoins d'intérêt général, et c'est l'Etat, seul porteur d'une légitimité reconnue par l'ensemble des citoyens, qui incarne la volonté générale. Il était donc jusqu'à une date récente le seul "régulateur" possible, et les missions de régulation sont aujourd'hui encore, à quelques rares exceptions près, assurées par les ministères de tutelle des entreprises publiques, le ministère de l'Economie et des Finances (en particulier la Direction de la concurrence et des prix), les collectivités locales pour les services régionaux et locaux. L'entreprise publique elle-même arbitre entre ses diverses activités lorsque sa production est diversifiée, adapte ses moyens en fonction de son budget et de ses objectifs - en particulier de l'équilibre de ses comptes. Elle fait ses choix en interne, sous l'étroite surveillance des politiques, qui interviennent systématiquement lorsque l'entreprise veut supprimer des activités ou des implantations déficitaires, ou qu'elle cherche à modifier sa tarification pour mieux couvrir ses coûts. C'est alors la logique politique qui prévaut le plus souvent, les pertes économiques de l'exploitant étant couvertes par les pouvoirs publics sous forme de subventions ou de garanties d'emprunts.

Dans les pays de tradition anglo-saxonne, on parle plus volontiers de public interest que d'intérêt général, et les public utilities laissent plus de place au marché que nos services publics. D'où l'invention par les Américains, dès le XIXe siècle, d'une forme de régulation indépendante du pouvoir politique.

LA REGULATION A L'ANGLO-SAXONNE

Le régulateur a comme principal objectif de maintenir une concurrence efficace et loyale entre opérateurs1, afin de répondre aux besoins du public. Il a des pouvoirs et des moyens qui lui permettent de faire appliquer les règles du jeu par les acteurs, en cas de concurrence directe, et de leur faire respecter leurs engagements en cas de concurrence "indirecte" portant sur l'attribution de concessions. Nommé par les pouvoirs publics, il en est largement indépendant, au minimum pour les affaires courantes. Son indépendance peut aller beaucoup plus loin, et il peut disposer d'un véritable pouvoir réglementaire.

Aux Etats-Unis, on compte une centaine d'independent regulatory commissions, chargées d'assurer la régulation des grands réseaux. Lors de la grande vague de privatisations du début des années 80, les conseillers de Mme Thatcher ont adapté de façon pragmatique le modèle américain et mis en place des régulateurs spécialisés accompagnés de deux régulateurs "transversaux", qui interviennent si nécessaire sur le seul critère du respect des règles de concurrence.

DES COMMISSIONS DE REGULATION EN FRANCE

Malgré la tradition française voulant que l'Etat soit le seul régulateur possible, la régulation par des offices plus ou moins indépendants a été introduite dans notre pays depuis plusieurs années. Le Conseil de la concurrence a des attributions comParables à celles des régulateurs transversaux britanniques. La Commission des opérations de Bourse (Cob) et le Comité supérieur de l'audiovisuel (CSA) ont pour mission de surveiller des secteurs "sensibles", d'y faire appliquer les règles de concurrence et de maintenir une certaine éthique. Ils ont le pouvoir de sanctionner les manquements.

Mais un pas a été franchi, lors de l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, avec la création de l'Agence de régulation des télécommunications (ART) : on est clairement passé de la régulation par les pouvoirs publics et le système judiciaire à un modèle anglo-saxon, au motif que, dans les secteurs où opèrent nos entreprises publiques en réseaux, le système français est bien adapté à une situation de monopole, mais pas à celle dans laquelle les missions de service public sont assurées par des opérateurs concurrents utilisant la même infrastructure, soumis à des normes de sécurité communes et redevables de résultats qualitatifs et quantitatifs envers les pouvoirs publics.

LES ANALYSES DU RAPPORT BERGOUGNOUX

Le groupe Bergougnoux a étudié quatre cas. L'électricité et le gaz, qui ont des problématiques assez proches et dont la libéralisation est en cours ; les transports ferroviaires et La Poste, dont l'ouverture à la concurrence rencontre plus de difficultés.

Le secteur électrique est le plus avancé des quatre dans la voie d'une régulation à l'anglaise. La loi relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, qui transpose en droit français la directive européenne de décembre 1996, a été promulguée le 10 février 2000. Elle ouvre la possibilité de choisir leur fournisseur aux clients dits "éligibles", les 800 plus gros consommateurs en 2000, qui représentent 30% du marché français. En 2003, le seuil d'éligibilité sera abaissé, et ils seront 3 000, soit 34 % de la consommation nationale. La loi entérine l'un bund ling, la "désintégration"2 comptable et organisationnelle d'EDF, dont la Division de l'exploitation et du transport devient un service autonome : le gestionnaire du réseau de transport (GRT). Le GRT hérite du monopole naturel de l'établissement public. Il sera chargé de l'un des aspects les plus délicats des libéralisations : l'accès des tiers au réseau (ATR). La loi organise également la régulation, avec la création de la Commission de régulation de l'électricité (CRE). Le rapport Bergougnoux préconise de libéraliser complètement etrapidement le secteur et d'engager uneréflexion sur la mission de service public.

Le gaz naturel présente quelques particularités par rapport à l'électricité. Contrairement à cette dernière, il est stockable, les parts du transport et du stockage sont prépondérantes dans son coût et chaque pays couvre par ses propres ressources un pourcentage très variable de ses besoins, alors que la situation est beaucoup plus équilibrée pour l'électricité. Malgré ces différences, les mécanismes de libérali sa tion que devrait mettre en place la loi transposant la directive "gaz" seront comParables : 20 % du marché seront ouverts à la concurrence cette année, 28 % en 2003 et 33 % en 2008. Le rapport propose donc qu'un même régulateur ait en charge les deux secteurs, d'autant que les deux énergies sont partiellement substituables.

Pour les chemins de fer, les règles européennes portant sur l'unbundling ont été mieux suivies, puisque la France - une fois n'est pas coutume - est allée au-delà du minimum. Elle ne s'est pas contentée de séparer comptablement l'exploitation de la gestion des infrastructures, comme l'exigeait la directive. Ces dernières ont été confiées en 1997 à un établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) totalement indépendant de la SNCF : le Réseau ferré de France (RFF). Pour les dessertes régionales, les conseils régionaux sont devenus "autorités organisatrices", libres de choisir leurs opérateurs. On voit donc se dessiner trois grands segments : les transports de passagers grandes lignes, les transports régionaux et le fret. Le rapport préconise de traduire cette segmentation dans l'organisation en séParant les activités.

En matière de régulation, les choses sont allées moins loin, ce qui n'a guère soulevé de protestations puisque la SNCF reste l'unique opérateur pour l'instant. Les missions techniques de la régulation sont assurées par des services spécialisés qui n'ont pas été détachés de l'établissement public. Jean Bergougnoux propose, comme pour les autres secteurs, de créer une commission spécialisée indépendante. Mais il est conscient que sa solution préférée fonctionnera difficilement dans ce secteur, car l'indépendance du régulateur par rapport au politique sera limitée : les investissements resteront très largement financés par les pouvoirs publics, et l'on sait qu'ils conditionnent étroitement les performances techniques et économiques des exploitants, ainsi que la sécurité, comme l'ont compris - un peu tard - les Britanniques. Sur ce dernier point, le rapport préconise que soit créée "une administration en charge spécifiquement des questions de sécurité", avec des pouvoirs de contrôle, d'investigation en cas d'incident et un droit de veto sur l'attribution des licences d'exploitation.

LES ORIENTATIONS DU RAPPORT

Le rapporteur estime que, dans les quatre secteurs analysés, les objectifs sont communs : faire entrer la concurrence là où elle n'est pas encore, faire émerger des marchés européens intégrés dans des secteurs qui relevaient d'approches essentiellement nationales et assurer les missions de service public. Les systèmes de régulation devraient donc être semblables et s'efforcer de "concilier les exigences d'une concurrence effective et transparente au sein d'un espace européen de plus en plus intégré, et la bonne exécution de missions de service public définies en toute clarté"3. Comme en Grande-Bretagne, "les intérêts des consommateurs ainsi que ceux des citoyens [devraient être] représentés par des comités placés auprès des commissions de régulation"4. Sur ce point, le groupe ne pousse pas l'analyse. Il considère que "le consommateur se comporte de moins en moins en usager et de plus en plus en client soucieux d'être partie prenante à la définition des valeurs du service public et à leur contrôle"5, mais ne distingue pas clairement les rôles et les points de vue de l'usager, du consommateur, du résident, du citoyen et du contribuable.

Ces analyses ne manquent pas d'intérêt, ne serait-ce que pour faire le point sur des sujets évolutifs et complexes, mêlant le technique, le politique et le social. Mais pour éclairer le débat sur les "nouvelles régulations", il serait aujourd'hui nécessaire de publier largement des retours d'expérience. On dispose dans certains domaines d'un recul suffisant, et il apParaît que les bilans sont contrastés.

Le transport aérien est déréglementé depuis vingt-deux ans aux Etats-Unis. Dans les relations à fort potentiel de trafic, les prix ont très sensiblement baissé et le nombre de vols a augmenté. Mais la généralisation des hubs a supprimé de nombreux vols directs, ce que n'apprécient guère les passagers, et les écarts de prix sont très importants entre les relations à fort potentiel, où plusieurs compagnies se bagarrent en permanence, et les relations à faible trafic. Par ailleurs, 172 villes qui étaient desservies avant la déréglementation ne lesont plus. Qu'adviendra-t-il demain si, comme certains observateurs le prévoient, trois grandes compagnies se partagent le ciel américain ? Plus grave : quelles ont été les conséquences sur la sécurité d'une déréglementation menée à la hussarde ? On lui impute bon nombre d'incidents et d'accidents, dont les 110 morts du vol Valujet 592, en juillet 1996.

Les chemins de fer britanniques sont privatisés depuis sept ans, et les questions sur leur fonctionnement sont nombreuses. On peut avoir scrupule à imputer totalement à la nouvelle organisation la catastrophe de Ladbroke Grove (31 morts et plus de 400 blessés en octobre 1999), compte tenu de l'état dans lequel se trouvait le réseau avant les privatisations. Mais la dégradation des conditions de transport sur tous les plans - sécurité, confort, régularité, rapidité - est très mal ressentie par les voyageurs et dénoncée par la presse britannique aussi bien que par les politiques. Quant au système de régulation, il vient d'être modifié. Comparer le discours de John Swift, le précédent régulateur (qui a démissionné) avec celui de Tom Winsor, son successeur, amène à se poser des questions sur l'indépendance de la régulation si chère à Jean Bergougnoux. John Swift se présentait comme indépendant du gouvernement et soulignait à longueur de temps qu'il ne dépendait en aucun cas de l'exécutif. Son successeur, trois ans plus tard, explique longuement pourquoi il doit respecter la politique globale des transports arrêtée par le gouvernement. Le revirement est complet.

Sans remettre en cause le principe même d'une régulation par des spé cialistes disposant de pouvoirs et de moyens, les Britanniques, les Suédois et, dans une moindre mesure, les Américains s'interrogent. Connaître ces questions, leur donner une large publicité et tirer parti de l'expérience de ceux qui se sont engagés dans cette voie avant nous permettrait d'avancer avec pragmatisme, au lieu de construire des organisations fondées sur une concurrence parfaite dont même les plus ardents défenseurs reconnaissent aujourd'hui les limites.

Marc Mousli

(1) Le mot français "exploitant" a été largement remplacé, dans le vocabulaire traitant de ces questions, par le franglais "opérateur."

(2) Rappelons qu'EDF a trois grandes activités : la production, le transport et la distribution. L'unbundling, une des mesures systématiquement préconisée par la Commission lorsqu'elle veut libéraliser un secteur, consiste à casser les intégrations verticales et à faire gérer les activités ainsi "désintégrées", soit par des entreprises différentes, soit par une même société, mais dans laquelle les comptes de chaque segment sont clairement séparés.

(3) Rapport, p. 200.

(4) Rapport, p. 201.

(5) Rapport, p. 17.

L'Economie politique, n°7, page 107 (07/2000)
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