Références

Moderniser le pilotage de proximité

Yves Zarka, inspecteur de l'Éducation nationale

Malgré un appareil d'encadrement structuré depuis longtemps autour des logiques de cloisonnement, d'évaluation et de contrôles, des failles structurelles sont apparues au sein de l'institution. Elles remettent en cause les figures emblématiques des pilotes du dispositif, et les invitent à vaincre certaines des résistances à la modernisation de l'encadrement pédagogique.

Les exigences de performance assignées désormais au système éducatif amènent à interroger aussi la façon dont est assuré l'encadrement de proximité des maîtres dans l'enseignement public français. Si des impératifs budgétaires ont conduit, via la LOLF, à installer une logique de pilotage dans la gestion de l'État, l'enjeu pour l'éducation est de promouvoir la culture de l'évaluation au coeur de la pédagogie. Comment alors ne pas réexaminer le rôle des cadres pédagogiques, et notamment ses figures emblématiques : chefs d'établissement, inspecteurs, directeurs d'école, et autres conseillers pédagogiques ?

La performance scolaire : de multiples facettes

Le premier aspect de la performance concerne les résultats des élèves. Ceux-ci sont mesurables en termes de flux (réussite du parcours), en termes d'acquis (maîtrise d'un socle de compétences) ou encore d'impact social (poursuite d'études supérieures et insertion professionnelle). Agrégés et comparés, ils mettent en évidence des écarts entre élèves, entre écoles et établissements, entre territoires. Ce sont d'abord les enseignants qui sont chargés d'apprécier les acquis et les progrès de leurs élèves au regard du programme enseigné. Longtemps cette évaluation interne a revêtu pour l'essentiel un caractère sommatif et a surtout joué un rôle de sélection : notre école en reste profondément marquée. Puis, aux examens se sont ajoutés les tests standardisés complétés par des enquêtes par échantillonnage, menées aux niveaux national et international. Ainsi, statistiques du ministère, études nationales et comparaisons internationales soulignent des déficits, la stagnation de certains indicateurs et le creusement des écarts : élèves arrivant au collège sans maîtriser les fondamentaux de la lecture, sorties du système scolaire sans qualification.

Ces indications sont à l'évidence sans relation avec celles fournies par les inspections réalisées par les corps d'inspection pédagogique. En effet, chaque année parviennent dans les rectorats et les inspections académiques des dizaines de milliers de rapports dont l'écrasante majorité atteste de la compétence des maîtres et de leur sérieux dans la mise en oeuvre des programmes. Et les appréciations portées par les chefs d'établissement sur les professeurs vont dans le même sens. La performance scolaire peut aussi s'apprécier au regard de bien d'autres aspects, relatifs aux usagers1, aux personnels : les objectifs et des indicateurs retenus par la loi de finances donne un aperçu non exhaustif de cette diversité de points de vue. Sans pouvoir détailler, notons au passage que l'appréciation des usagers privés, sur le service que leur rend l'école, est totalement absente et s'exerce hors cadre institutionnel, le plus souvent " sur le trottoir ". La qualité des maîtres, pas plus que le respect des prescriptions institutionnelles, ne semblent donc suffire à garantir l'amélioration des résultats des élèves et plus généralement la performance de l'école. Il convient d'interroger cette distorsion entre un appareil d'encadrement - volumineux et structuré - et une défaillance de pilotage.

Les trois traits de l'encadrement pédagogique

L'architecture scolaire duelle : primaire, secondaire

Si l'école primaire est communale, son statut juridique est des plus flous et son autonomie budgétaire inexistante. Le directeur d'école n'est pas un personnel d'autorité : c'est la LOLF qui est le chef hiérarchique direct des maîtres. Sa circonscription, qui compte entre 200 et 300 maîtres représente un service " externé " de l'inspection académique. Dans le second degré en revanche, l'établissement d'enseignement public - partie de l'État comme l'école, notamment pour ses personnels enseignants - est doté de la personnalité juridique et dispose à ce titre de parts d'autonomie pour exercer les compétences administratives, financières et pédagogiques qui lui sont transférées. Le chef d'établissement y est le supérieur hiérarchique direct des professeurs, mais son pouvoir de notation est limité : il propose une note dite administrative (tout un symbole !) ; tandis que l'inspecteur du second degré - IEN ou IA-IPR selon les cas - attribue pour sa part la " note pédagogique ".

Un système d'inspection hérité du XIXe siècle

En dépit des indéniables évolutions qui l'ont traversée, l'inspection des maîtres reste marquée par :

  • la prééminence du contrôle de conformité de l'enseignement aux instructions officielles ;
  • la prédominance de la dimension individuelle de l'acte d'inspection.

Dans un contexte d'unification et de massification scolaire, elle témoigne d'une conception de " l'administration bureaucratique " théorisée alors par Max Weber et laissant supposer que la conformité suffit à garantir la qualité et l'égalité de l'enseignement partout et pour tous. Les pratiques d'inspection tentent bien d'articuler contrôle, conseil et évaluation. L'entretien qui suit l'observation prend plus d'importance. Il ne serait pas inutile d'examiner pourtant les conditions dans lesquelles l'appréciation est formulée : une observation qui dure rarement plus d'une heure ; une visite tous les trois ou quatre ans au mieux, parfois jusqu'à plus de dix ans, à n'importe quel moment de l'année scolaire ; c'est dire si elle n'autorise ni vision dynamique ni évaluation en profondeur. Le rapport d'inspection donne lieu à une note qui intervient pour l'essentiel dans la gestion de la carrière, dans des conditions qui mériteraient discussion. De toute façon, le mérite individuel, à supposer qu'il puisse être convenablement mesuré via l'inspection, a peu à voir avec une performance qui revêt de multiples aspects et qui ne saurait être rapportée avec fiabilité à l'action individuelle. Tandis qu'il y aurait d'autres manières d'objectiver et de récompenser l'engagement professionnel.

Un appui pédagogique cloisonné et mal distribué

Aux côtés de la hiérarchie, des enseignants parfois déchargés totalement ou en partie de la classe contribuent à l'encadrement pédagogique. Ils interviennent dans la formation initiale et continue, assurent l'impulsion et le suivi de projets. Citons : les conseillers pédagogiques de circonscription du ier degré, les coordonnateurs pour l'éducation prioritaire, divers chargés de mission ainsi que tous les types de formateurs.

Une part est concentrée dans les académies, une part est présente dans les écoles, établissements et circonscriptions. Le recrutement et les missions sont inspirés du modèle classique : cloisonnement et " empilement " de spécialités (y compris dans le premier degré), action individuelle. Les besoins accrus de pilotage invitent à repenser l'organisation de ces services d'appui, les qualifications et les missions de leurs personnels.

L'ensemble de cette organisation est ainsi marquée par le cloisonnement et la logique du contrôle. Des avancées significatives ont modifié son fonctionnement et les pratiques de ses acteurs, sur lesquelles pèsent cependant ces faiblesses structurelles.

Avancées et résistances au changement

La territorialité marquée de l'exercice professionnel de la LOLF favorise le management et le pilotage du premier degré. La posture de " chef de service " de l'inspecteur (comparée à celle du principal de collège) renforce paradoxalement la reconnaissance de son rôle pédagogique. Mais la mixité de sa position rend celle-ci ambiguë et limite son action, tandis que l'efficacité de l'école primaire est sérieusement interrogée. Au plan statutaire, on n'a pas encore tiré les conséquences du passage de l'instituteur au professeur des écoles : l'encadrement du premier degré n'a pas évolué.

Le cloisonnement disciplinaire des IA-IPR et des IEN du second degré n'arrange rien à une territorialité beaucoup moins marquée. La constitution des " bassins d'éducation " peine à assurer l'intégration du premier degré et leur animation, que ce soit par un recteur (300 ou 400 établissements à gérer) ou par un IA-DSDEN (seul ou assisté par un petit nombre d'adjoints).

Quant au principal ou au proviseur, il a longtemps été assimilé à " l'administration " et si à présent on lui concède - chichement - quelques prérogatives pédagogiques, celles-ci restent très liées (même dans les textes statutaires) à l'aspect organisationnel de la direction.

La mise en place des projets d'école et d'établissement. Ils ont ouvert la voie à des interactions plus marquées entre l'action de chaque professeur et l'action de l'équipe pédagogique et éducative. Mais ils sont encore conçus sans grand souci pour la performance.

La contractualisation entre l'unité scolaire et l'autorité académique. La loi Fillon de 2005 s'est contentée d'instaurer le " contrat d'objectifs " pour les seuls collèges et lycées publics et leur généralisation est loin d'être effective. Cette pratique devrait pourtant renforcer le pilotage et pourrait contribuer, à certaines conditions, à " décrisper " la question de la performance, encore très suspecte aux yeux des enseignants.

L'évolution des missions des corps d'inspection pédagogique : la note de service du directeur de l'encadrement du 17 juin 2005 aborde clairement l'évaluation des unités scolaires et des enseignements. Sa mise en oeuvre est-elle seulement amorcée ? Les missions des inspections générales font depuis longtemps une place importante à des évaluations à caractère systémique ; cette expérience serait à transférer plus près du terrain.

L'établissement public d'enseignement primaire (ÉPEP), dont l'expérimentation a pourtant été prévue par la loi depuis 2004, n'a jusqu'à présent reçu aucun début de réalisation. Un premier projet de décret a été abandonné devant les fortes résistances qui se sont conjuguées à son endroit : des maires craignant de voir leur échapper la gestion de l'école primaire ; des maîtres peu enclins à accepter leur chef dans les murs ; des corps d'inspection inquiets des conséquences pour leurs missions et leurs statuts ; des risques réels pour l'État d'ajouter à l'existant une structure pouvant s'avérer contre-productive. L'annonce d'une proposition de loi au Parlement marque un nouveau frémissement sur le sujet. Souhaitons-lui de ne pas s'enliser à nouveau.

La définition d'un socle de compétences à l'issue de la scolarité obligatoire consacre un choix stratégique et répond au manque de continuité et de cohérence sans cesse dénoncé entre les cycles et les degrés de l'enseignement. Il ne faudrait pas que les limites et les dérives révélées par les expériences d'autres pays en la matière empêchent ce socle de faire contrepoids à la tradition française du programme scolaire uniforme assorti de ses pléthoriques recommandations pédagogiques.

Le réacteur pédagogique et le managérial

Le schéma traditionnel du maître dans sa classe implique en effet qu'on ne puisse lui demander d'autre compte que celui de la mise en oeuvre du programme. Chargé de faire apprendre, le maître est astreint à une certaine obligation de moyens et de résultats2, qu'on peut traduire en objectifs négociables et évaluables. L'inspection individuelle, reposant sur le contrôle, est incapable de restituer la performance de l'école et n'assure pas convenablement la gestion de la carrière des enseignants. Dans les services administratifs, c'est le chef de service qui évalue les agents, sans que cela soulève d'objection. La toute récente loi sur la formation tout au long de la vie dans la fonction publique instaure l'entretien d'évaluation : il faudra bien prendre en compte cette nouvelle donne dans l'enseignement.

Il ne fait pas de doute que la clé des progrès réside dans ce qui se passe au sein de la classe et de l'unité scolaire, coeur du " réacteur pédagogique ". Pour que la relation maîtres / élèves / savoir soit la plus productive possible, il faut que les pratiques évoluent. Or si l'encadrement n'accepte pas de se réformer, son poids dans la conduite du changement sera d'autant plus faible que la société tente déjà d'imposer d'autres modes de régulation. Nous formulerions volontiers l'hypothèse que l'un des obstacles réside dans la difficulté que nous avons à inventer les modalités par lesquelles on puisse articuler les évaluations, tant individuelles que systémiques, menées à différents niveaux (national, régional, local), avec les pratiques et les décisions managériales que ces évaluations devraient entraîner. Un autre obstacle non négligeable réside dans la difficulté d'intégrer l'action pédagogique, pourtant essentielle, dans le champ institutionnel où sont nécessairement prises ces décisions managériales.

Des pistes pour aller plus loin, plus vite

Si le temps des révolutions est révolu, la réforme a aussi montré ses limites, à décréter un ensemble de mesures que seul le temps se charge d'installer... quand elles ne sont pas chassées par le train suivant. La conduite du changement doit au contraire s'effectuer à tous les niveaux du système et selon un principe de subsidiarité. Pour autant, on ne saurait faire l'économie de quelques transformations décisives et venues " d'en haut ", justement pour qu'elles appellent à leur suite d'autres changements, jusqu'à ce que s'en trouve modifié le " patrimoine génétique " du système. Nous les situerons dans trois domaines : les structures, le rôle et les missions des cadres hiérarchiques et ceux de l'appui pédagogique.

Moderniser les structures du premier degré

Si l'ÉPEP voit enfin le jour, l'essentiel sera dans la plus-value éducative qu'il apportera. Techniquement, il n'est pas plus réaliste que pertinent de faire de chaque école primaire un établissement et de son directeur un chef d'établissement. Faute de trouver une solution unique, au moins deux possibilités non exclusives ont déjà été imaginées :

  • regrouper des écoles maternelles et élémentaires pour former des établissements multisites de taille suffisante ;
  • intégrer au collège les écoles maternelles et élémentaires qui l'alimentent, pour former un " lycée de l'enseignement obligatoire ", pouvant être multisites.

Au-delà des formules, l'enjeu est celui de la prise en charge cohérente et harmonieuse de la journée de l'écolier, pour rendre à celui-ci un meilleur service : en qualité des apprentissages fondamentaux, en accompagnement scolaire, en matière d'ouverture artistique et culturelle. Actuellement, on laisse les parents, avec toutes les inégalités sociales que cela comporte, se débrouiller pour trouver des modes de garde, des activités culturelles ou du soutien scolaire au-delà du strict temps des enseignements. Ou bien on empile des dispositifs périscolaires aux finalités et aux contenus les plus divers, sans réelle préoccupation pour les besoins des enfants ! Le tout récent plan pour l'école primaire introduit à cet égard une véritable innovation en plaçant, à la frontière des classiques " temps scolaire et périscolaire ", un temps pédagogique de la responsabilité des maîtres et qui vise, non pas tous mais une part des élèves à qui sont apportées des aides personnalisées. Pour pouvoir coordonner efficacement tous ces dispositifs, pour assurer une réelle complémentarité entre les différents intervenants, enseignants et non enseignants, comment ne pas mettre fin à l'archaïsme des structures actuelles de l'enseignement primaire, comment se passer d'un chef d'établissement en capacité de décider au plus près du terrain et de négocier avec l'autorité décentralisée communale ou départementale ?

Recomposer les rôles des cadres hiérarchiques

Le chef d'établissement peut-il continuer d'être cantonné dans cette évaluation " administrative " des enseignants où il se prononce sur la ponctualité, l'autorité et le rayonnement ? Le directeur d'école, qui partage avec le chef d'établissement du second degré la connaissance fine de l'unité scolaire et de ses professeurs, n'a statutairement aucune part dans leur évaluation, puisqu'il n'est pas situé dans la hiérarchie. Si certains ien l'associent à la visite de classe et ont au moins des échanges avec lui au sujet des maîtres, cela se gère de gré à gré, tout en soulevant parfois des oppositions d'ordre déontologique chez les uns ou les autres.

Il est nécessaire de dissocier l'évaluation individuelle de l'inspection comme acte singulier marqué par la triple et immuable unité de temps, de lieu et d'action.

Le chef d'établissement (de l'ÉPLE et de l'éventuel épep) doit devenir l'évaluateur unique : il réunit l'information de diverses sources, l'analyse et l'interprète, pour en attribuer la valeur et donner le sens. Assumant ainsi le rôle de " chef de la pédagogie ", il aura la légitimité nécessaire pour cette fonction, à condition que l'évaluation ne consiste pas en une inspection classique que le chef d'établissement n'a pas à conduire. Les inspecteurs y gagneront en liberté comme en efficacité, pouvant solliciter et développer l'expertise d'un encadre- ment non hiérarchique mieux reconnu et valorisé. Leur action pourrait alors se déployer vers :

  • des missions d'audit et de conseil auprès des équipes et des chefs d'établissement, dans une liaison clairement managériale avec l'autorité académique ;
  • des actions spécialement dirigées vers certaines catégories d'enseignants, ceux en difficulté notamment, et ceux qui envisagent des évolutions de mission ou de carrière (fonction RH qui gagne à être disjointe de la fonction d'évaluation) ;
  • et pourquoi pas un bilan individuel de compétences approfondi tous les dix ou douze ans.

De fait, la part effective de l'inspection individuelle tend à se réduire à des charges d'inspecteurs de plus en plus investis dans d'indispensables activités d'expertise, de régulation, d'impulsion, de formation, de veille pédagogique. Il est temps d'en tirer les conséquences.

De l'appui pédagogique au conseil en performance

Notre système éducatif est non seulement éloigné de la culture de l'audit, mais rétif à la logique de la performance. Si l'on veut développer des pratiques nouvelles, il va bien falloir repenser les missions de ces " cadres non hiérarchiques " peu enclins à s'assumer comme tels. On a su créer et empiler les catégories au fur et à mesure des nouveaux besoins, sans jamais les faire disparaître quand ceux-ci se sont modifiés. Plus encore que d'appui pédagogique, n'est-ce pas de conseil en performance dont on va avoir de plus en plus besoin ? Il va falloir faire évoluer les qualifications et les fonctions d'une partie des personnels d'appui pédagogique vers un métier à inventer " d'ingénieur de la performance scolaire ". On se demandera comment donner sa pleine efficacité à un contrat d'objectifs préparé, passé et évalué entre l'ÉPLE et l'académie, sans faire intervenir des personnels interfaces entre l'équipe enseignante, le chef d'établissement et l'autorité académique représentée par les inspecteurs. C'est la condition d'un dialogue de performance renforcé, mieux équilibré, plus crédible et plus efficace aux yeux des professeurs.

Pour conclure

Interroger directement l'organisation et le fonctionnement de l'encadrement pédagogique de proximité est une entreprise risquée à plus d'un titre : elle bouscule des routines, elle met en cause des positions acquises, elle invite à reconstruire certaines identités professionnelles, elle ouvre en cascade d'autres chantiers. L'enjeu de progrès pour le système éducatif devrait néanmoins être assez fort pour que la modernisation de l'appareil d'encadrement ne soit pas indéfiniment repoussée. Sans nier les évolutions accomplies et en cours, nous avons voulu attirer l'attention sur la nécessaire recomposition des rôles des acteurs de cet encadrement pour permettre au système d'évoluer plus rapidement. En affirmant l'expertise du côté des spécialistes, en confiant clairement l'évaluation des personnels aux managers, nous voyons là un bon moyen d'aller, sans tout bouleverser, non vers un " plus ", mais vers un " mieux " d'encadrement. Ce qui implique de faire évoluer aussi les structures du premier degré et les métiers des cadres non hiérarchiques, en inventant le conseil en performance scolaire. Traditionnellement dédié à la seule cohésion du système, l'encadrement pédagogique doit désormais entrer plus pleinement dans la culture du management et conduire le changement.


(1) Il faut entendre ici non seulement les élèves et leurs parents, mais aussi la nation qui exprime ses attentes d'éducation.

(2) Dans une approche forcément multiple prenant en compte le contexte et la dimension collective d'exercice.

Education & management, n°36, page 60 (12/2008)

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