Dossier : Histoire et changement

Une expérimentation de la LOLF

Marc Debene, professeur de droit public à l'Université de Polynésie française, ancien recteur de l'académie de Rennes (2000-2005)

" La LOLF me poursuit. Revenu à la craie (comme on dit au Sénégal quand un professeur devenu ministre retourne à l'université), j'en enseigne les principes aux étudiants de licence. Je leur présente la "nouvelle constitution financière de la France" et ses deux volets, budgétaire et administratif. "

Avec l'académie de Bordeaux, celle de Rennes dont j'avais la responsabilité depuis juillet 2000 avait été choisie comme site d'expérimentation. Pourquoi ? Chacun sait qu'il s'agit là d'une " grande " académie, par le poids notamment financier (en 2005, le budget de l'État y consacrait 2,13 milliards d'euros dont 93 % permettaient de rémunérer plus de 61 000 agents) mais aussi par les performances (mesurées tant par les évaluations ce2/6e que par les taux d'accès et de réussite aux baccalauréats). En Bretagne, ce qui frappe de prime abord est l'attachement des Bretons à leur école, école de la république ou école catholique (l'enseignement privé, confessionnel ou linguistique, qui dispose de son propre programme, ne fut pas alors englobé dans l'expérimentation). Les résultats sont éloquents mais s'accompagnent de scories, bien mises en évidence par le premier rapport d'évaluation des inspections générales : l'" académie de toutes les réussites " est aussi affectée par des redoublements excessifs, une tendance à l'exclusion précoce, une pression sur les élèves dont beaucoup trop se protègent par des conduites addictives.

Une installation

Sur cette base, l'académie avait repris son projet et négociait un contrat avec le ministère. Avec la région, elle avait déjà lancé une politique contractuelle avec les établissements. Sur le plan budgétaire, on venait de réaliser qu'elle contribuait fortement à la dérive alors mise à jour des moyens d'enseignement : académie très recherchée par les enseignants, 800 d'entre eux apparaissaient en surnombre, payés sur des moyens dont l'académie ne disposait pas. Au risque de plomber l'opération (ou pour démontrer que la lolf devait aussi permettre de redresser les situations les plus désespérées), le cabinet choisit Rennes. Peut-être par souci d'équilibre : un recteur nommé par la droite tout juste arrivé à Bordeaux ; un recteur nommé par la gauche deux ans auparavant à Rennes qui pouvait en outre compter sur un secrétaire général particulièrement motivé et compétent.

Expliquer, déléguer, équiper

Le premier souci fut d'expliquer. Retrouvant des notions de finances publiques et conscient de la nécessité de mettre à jour des connaissances qu'il faudrait certainement enseigner à nouveau, je me chargeais des aspects les plus théoriques ; mes responsabilités m'amenèrent en outre à me centrer sur le pilotage pédagogique. Le secrétaire général et son adjointe traitaient avec science et conscience des questions plus techniques. Ensemble ou séparément, nous présentions la loi organique et la problématique de l'expérimentation à des publics divers, aux cadres administratifs, aux inspecteurs, aux chefs d'établissement, aux gestionnaires.

Conscient du fait que l'opération ne pouvait être menée à bien sans dialogue social, le secrétaire général recevait une à une les organisations syndicales, assurant ainsi tant leur information qu'une véritable formation ; plus tard nous adaptâmes les ordres du jour des Comités Techniques Paritaires (ctp) à la logique lolf, examinant les diverses questions dans le cadre des différents Budgets Opérationnels de Programmes (bop), éléments d'un nouveau " budget académique ". Profitant du voisinage du président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, nous eûmes même la possibilité de présenter le dossier aux députés de la mission lolf, n'hésitant pas à formuler quelques mises en garde, notamment sur le danger qu'il y aurait eu à créer un programme " enseignement préscolaire " ou " enseignement professionnel ", diminuant alors le périmètre de la fongibilité.

Sur le plan technique, il fallut ensuite se doter des outils nécessaires pour mener l'opération. L'analyse du coût réel des actions comme la gestion de la masse salariale imposa de mobiliser les services (notamment le service paye). Le choix fut alors fait de créer auprès du secrétaire général une petite équipe dédiée à la lolf comprenant notamment le contrôleur de gestion. Mais dès le départ, nous avions mis l'accent sur les établissements. Nous avions déjà travaillé sur la nécessité d'avoir une vision globale et partagée de la situation de chaque unité. Même si la lolf ne concernait que les crédits d'État et que les établissements n'étaient pas reconnus comme opérateurs, la logique du dispositif nous encourageait à aller dans ce sens. À titre d'information, nous notifiâmes alors à chaque établissement sa masse salariale, souhaitant que le proviseur puisse ainsi indiquer aux membres de la communauté éducative le niveau de l'effort financier fait par l'État éducateur. Au moment de l'expérimentation, on avait pu lire dans la presse nationale que les chefs d'établissement auraient dorénavant la possibilité de faire des choix : décider de transformer un service de professeur de russe en cpe. Plus modestement, les expérimentateurs de Rennes s'attachèrent à gérer au plus près la masse salariale, à débusquer d'éventuels errements et à faire des choix, certes, mais à la marge, pour utiliser au mieux les crédits d'État. Il fut possible de mener une politique indemnitaire dynamique, de renforcer le secrétariat des chefs d'établissement ou de transformer des emplois en crédits pour des actions de formation continue dans le premier degré, notamment pour les psychologues scolaires.

La LOLF et le pilotage pédagogique de l'académie

De nouveaux sigles firent leur apparition. Au niveau national, les chapitres budgétaires laissaient leur place aux programmes ; les crédits globalisés feraient l'objet de délégations aux recteurs qui se virent ainsi confier la gestion des bop, déclinaison académique des programmes "Enseignement public du second degré ", ce qui allait de soi, ou " Enseignement public du premier degré ", ce qui surprit tous ceux qui étaient attachés au cadre départemental, qu'il s'agisse des syndicats ou des inspecteurs d'académie. Les directeurs des services départementaux de l'éducation nationale devenus responsables des seules Unités Opérationnelles (UO), virent là une capitis diminutio. Il fallut alors envisager un autre mode de fonctionnement, mettre en place un comité d'orientation et de suivi budgétaire, convaincre les intéressés qu'ils étaient d'abord des responsables académiques... Je me surpris alors à déclarer dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne que le recteur était une entité comme la Couronne en Angleterre et que les ia-dsden en étaient les " joyaux " !

L'erreur aurait été de ne traiter ce dossier que sous l'angle budgétaire et financier. Souvent, le spectre de la dérive technocratique dont le ressort était la logique comptable était évoqué ! Le pilotage budgétaire ne pouvait trouver sa légitimité que s'il se doublait du pilotage pédagogique. La réflexion sur les objectifs et les indicateurs, déjà menée dans le cadre du projet académique, devait être reprise. Les inspecteurs pédagogiques et les chefs d'établissement étaient les premiers concernés. Plus tard on se demandera comment décliner les Projets Annuels de Performance (PAP), au niveau académique (PAPA) et dans les établissements (PAPE).

On tenta alors de surfer sur cette logique pour mener des actions ciblées porteuses de progrès. Ainsi, alors que le ministre du moment affirmait contre toute attente l'intérêt du redoublement, nous décidâmes d'agir contre le " sur-redoublement ", phénomène regretté par le rapport d'évaluation des inspections générales tant pour son coût financier que pour son inefficacité pédagogique. Restait à élargir la réflexion aux établissements : la rédaction des lettres de mission conçues pour évaluer l'action des proviseurs et principaux avait alors permis de mieux cerner la réalité de chaque unité et d'insister sur les objectifs opérationnels. Il était toutefois à craindre que cette procédure se confonde dans l'esprit de certains avec la contractualisation. L'expérience rennaise plaidait pour un travail de fond loin du systématisme expéditif préconisé par certains.

La LOLF n'est pas une politique

Expérimenter, c'était faire oeuvre de pionnier. Il n'était pas question de conclure en rejetant la greffe. Il fallait en fait baliser le chemin, trouver les formules qui l'année d'après pourraient être généralisées. L'accompagnement du ministère devait être capital. Sur le plan budgétaire, l'appui de la DGF fut très fort. La DESCO, pourtant responsable des programmes les plus stratégiques, eut alors une position attentiste, puis hésitante, sinon velléitaire. L'IGAEN, grâce aux investigations du regretté Pierre Renaudineau, accorda à nos travaux une attention critique, mettant en lumière les acquis, sans dissimuler les problèmes rencontrés, notamment pour la gouvernance, tirant les leçons de cette première expérience à la veille de sa généralisation. Personnellement, ce chantier déboucha sur une sanction paradoxale. Un observateur avisé le nota : à Rennes, la réussite sanctionnée par le renvoi du recteur ; à Bordeaux, l'échec récompensé par une double promotion (La lettre du management public, 2006).

À l'instar des droits de l'homme, la " lolf n'est pas une politique " : le consensus initial a porté sur une méthode et des outils ; l'usage qui en a été fait par les uns ne présage pas de celui qui pourrait en être fait par les autres. Le message a été brouillé par le contexte, par les années maigres et les coupes budgétaires à répétition. Avec la constitution des bop au niveau académique, la LOLF a permis de progresser sur le terrain de la déconcentration, donnant au recteur des responsabilités sans commune mesure avec celles qui lui ont été déléguées. Reste que sur le terrain, on pense décentralisation, territoriale (collectivités de rattachement) et fonctionnelle (les établissements). Le temps n'est-il pas venu d'élargir le champ de la LOLF ? Quant à la logique de performance traduite chaque année dans les PAP, chacun voit bien que le travail qu'elle implique est à moyen sinon à long terme. Ne devrait-on pas alors mieux les articuler avec les projets d'académie en se plaçant délibérément dans une perspective pluriannuelle ?

Education & management, n°35, page 34 (05/2008)

Education & Management - Une expérimentation de la LOLF