Dossier : Histoire et changement

Sortir du centralisme

Claude Lelièvre, professeur émérite d'histoire de l'éducation à Paris V. Auteur de Les politiques scolaires mises en examen,ESF, troisième édition, avril 2008

L'optimisation des acquis de l'histoire est à l'ordre du jour : durée de scolarisation, effet établissement, conjugaison des espaces et des pouvoirs afférents. Une trajectoire se dessine qui va de la différenciation à la diversification. Mais pour l'apercevoir, il faut faire la part de ce qui ne passe pas... et celle du passé.

À certains égards, les évolutions ont été plus importantes pendant la cinquième République et ces cinquante dernières années que durant les siècles précédents. Les données quantitatives sont sans appel. En 1958, la plupart des élèves n'entrent à l'école qu'à six ans (la pré-scolarisation ne concerne alors qu'une faible minorité d'enfants), et l'âge de la fin de la scolarité obligatoire est toujours fixé à 14 ans ; moins de la moitié d'une classe d'âge est encore scolarisée dans les faits à 15 ans. En 2007, la quasi totalité d'une classe d'âge fait connaissance avec les structures scolaires dès 3 ans ; l'âge de la fin de scolarité obligatoire a été porté à 16 ans par une décision prise en 1959 et devenue effective en 1967 ; 85 % d'une classe d'âge est encore scolarisée à 18 ans. En 1958, plus de la moitié des élèves avaient donc une scolarité qui commençait à 6 ans et se terminait à 14 ans, soit 8 ans de scolarité. Actuellement la quasi totalité des élèves commencent leur scolarité à 3 ans et 85 % d'entre eux sont encore scolarisés à 18 ans, soit 15 ans de scolarité, presque le double ; plus de la moitié sont encore scolarisés à 20 ans, soit 17 ans de scolarité, plus du double qu'en 1958. On peut d'ailleurs légitimement se demander ce que l'on a fait de cette augmentation de la durée de scolarisation ; et si la question fondamentale n'est pas désormais de l'optimiser plutôt que d'envisager encore de l'accroître.

Une massification plus ancienne qu'on ne croit

Contrairement à ce que l'on croit souvent, ce qu'il est convenu d'appeler la " massification " a commencé dès la fin des années 1950, et n'a d'ailleurs sans doute pas été pour rien dans ce qui a pu se passer à l'École en mai 1968 et dans la période post-soixante-huitarde. Les effectifs de l'enseignement secondaire croissent brutalement sous l'effet, non seulement du " baby-boom ", mais aussi des poursuites d'études nettement plus nombreuses. Sous la présidence de Charles de Gaulle, de 1958 à 1968, la part d'une classe d'âge obtenant le baccalauréat double en dix ans et passe de 10 % à 20 %. Durant la même période, le nombre des professeurs de l'enseignement secondaire fait plus que doubler, puisqu'il passe de 53 000 à 121 000. Compte tenu des départs à la retraite, le corps de l'enseignement secondaire, en 1968, est constitué aux deux tiers par des enseignants qui ont moins de 9 ans d'ancienneté et pour la plupart moins de 30 ans. C'est un renouvellement très rapide et unique, qui ouvre la voie à une certaine déstabilisation de l'ordre secondaire ancien. Et cela d'autant plus qu'est conduite alors une réforme structurelle caractérisée par la création du collège d'enseignement secondaire (CES) et la mise en place d'un système de filières (dans les ces eux-mêmes, mais aussi dans ce qui leur succède avec les filières A, B, C, D, E des lycées d'enseignement général et les filières E, F, G, H des lycées d'enseignement technologique).

La création du ces en 1963 ainsi que le système de filières mis en place dans les lycées en 1965 visent à favoriser la bonne orientation de tous les bons élèves afin d'assurer un recrutement socialement élargi des élites considéré comme nécessaire dans la lutte technico-économique nationale engagée par l'abaissement des frontières douanières, à la suite du traité de Rome de 1957 qui crée le Marché commun. C'est en effet dans ces circonstances que Charles de Gaulle met en oeuvre sa politique prioritaire en matière d'enseignement : le développement volontariste des enseignements supérieurs. De la fin des années cinquante à la fin des années soixante, le nombre d'étudiants est multiplié par 2,5. Le budget du supérieur, en francs constants, fait plus que suivre puisqu'il est multiplié par 4.

Mais un problème incontournable se pose : comment alimenter ce recrutement élargi des élites ? Dès 1960, le comité Rueff-Armand (créé en vue du Plan pour la période 1962-1970) n'avait pas hésité à écrire : " le système actuel conduit à un véritable gaspillage intellectuel de la jeunesse ; l'accès à l'enseignement secondaire et supérieur en milieu ouvrier et rural doit être élargi ". La déperdition d'élèves " normalement doués " (capables en fait de poursuivre des études longues) en classes de fin d'études dans les écoles communales ou en cours complémentaires (dans les ceg, collèges d'enseignement général) doit cesser. Puisque l'orientation n'a pas d'effet réel lorsqu'elle se fait à l'intérieur des divers types d'établissements (chacun ayant tendance à garder ses bons éléments), un nouveau type d'établissement va être créé, le ces (collège d'enseignement secondaire), " un établissement polyvalent réunissant sous le même toit toutes les formes d'enseignement entre la fin des études élémentaires et la fin de la scolarité obligatoire ". On se décide donc pour un seul type d'établissement (le ces) qui regroupe toutes les formes d'enseignement (la voie 1, la filière longue des lycées ; la voie 2, la filière courte des ceg ; et la voie 3, dite " transition-pratique "). Le collège à filières est né, qui est avant tout une gare de triage pour capter tous les bons élèves et les mener vers des études longues.

Le collège va être dominé désormais par la question de l'orientation d'une part, et réglé " idéalement " (et " idéellement "...) par la culture requise pour l'élite d'autre part. Nous avons beaucoup de mal à sortir de ces orientations, de cette problématique. Et cela d'autant plus que le recrutement élargi des élites (pour une politique nationale dans une concurrence internationale intensifiée) a pour effet secondaire une certaine " démocratisation " (dans le sens d'un recrutement socialement élargi de l'élite). On fait effectivement alors un bond vers " l'élitisme républicain ", réclamé depuis l'entre-deux-guerres par la mouvance politique radical-socialiste qui cherchait à mettre en place une " École unique". Cette politique va être, en un certain sens, amplifiée par l'annonce faite en 1985 par Jean-Pierre Chevènement de la nécessité d'aller vers 80 % d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat (même s'il s'agit du " niveau " et non de son obtention ; et même s'il s'agit désormais de trois types de baccalauréats). La part d'une classe d'âge qui obtient un bac général (qui était passé de 10 % à 20 % en seulement dix ans, sous de Gaulle) passe de 20 % en 1968 à 35 % en 2007 (en quarante ans), l'essentiel de l'accroissement d'obtention du baccalauréat venant alors des bacs technologiques instaurés en 1968 (17 %) et des bacs professionnels créés en 1985 (12 %), soit un taux d'obtention en tout de 64 % ; étant entendu que ce taux est quasi stagnant depuis une dizaine d'années.

Quel principe pour la scolarité obligatoire ?

Un problème majeur n'avait pas été résolu et avait été perdu de vue : la redéfinition du sens de la scolarité obligatoire, dont la fin avait été portée de 14 ans à 16 ans par une décision de 1959 devenue effective en 1967. Le sens de la scolarité obligatoire avait été régi, lors de son instauration sous Jules Ferry en 1882, par un principe cardinal : " Ne pas embrasser tout ce qu'il est possible de savoir ; mais bien apprendre ce qu'il n'est pas permis d'ignorer ". Lorsque Valéry Giscard d'Estaing devient président de la République, c'est l'une des toutes premières priorités qu'il s'assigne. Dès sa première conférence de presse à l'Élysée, le 25 juillet 1974, il déclare que " le premier objectif, c'est l'élévation du niveau de connaissance et de culture de chaque Française et Français [...] : on peut se poser la question de savoir si, à côté de l'obligation de scolarité jusqu'à seize ans, il ne faudrait pas imaginer une autre obligation qui serait de donner à chaque Française et à chaque Français un savoir minimal ". On tient là le sens et le principe fondamental de ce qui sera appelé plus tard le " collège unique ".

Mais de gauche ou de droite, ce projet est accusé de vouloir " minimiser les savoirs ", de vouloir le nivellement par le bas. Et le " collège unique " (qui n'a de véritable sens que dans le cadre d'une scolarité obligatoire clairement définie) n'a pu être fondé à partir de ce qui était son principe et son ambition ; d'où un dérèglement permanent, qui a essaimé peu à peu dans l'élémentaire lui-même, puisque la question de la définition de ce qui devait être prioritairement attendu à la fin de la scolarité obligatoire dans son ensemble n'a pas eu de réponse claire et opératoire.

Tous les grands rapports sur l'École qui se sont succédés ont attiré l'attention sur ce point essentiel (rapports Bourdieu de 1985, Ferry de 1994, Fauroux de 1996, Dubet de 1999, Thélot de 2004). Cela s'est enfin soldé récemment par la loi d'orientation dite " Fillon" de 2005 et le décret de 2006 sur le " socle commun de connaissances et de compétences ". La fin du texte du décret du 11 juillet 2006 insiste sur le fait remarquable et inédit que la logique même du socle (conçu comme ce qu'il est " indispensable " de maîtriser) implique que les grandes " compétences " ne sont pas compensables : le socle est fait aussi bien pour les élèves faibles que pour les élèves moyens ou bons (qui peuvent avoir des " lacunes " importantes dans telle ou telle compétence, mais qui, dans ce cadre, ne peuvent pas - et ne doivent pas - être compensées par des " excellences " dans telle ou telle autre, puisque toutes les grandes " compétences " sont conçues comme " indispensables "). " S'agissant d'une culture commune pour tous les élèves, le socle traduit tout autant une ambition pour les plus fragiles qu'une exigence pour tous les élèves. Les graves manques pour les uns et les lacunes pour les autres à la sortie de l'école obligatoire constituent des freins à une pleine réussite et à l'exercice d'une citoyenneté libre et responsable. Il ne peut donc y avoir de compensation entre les compétences requises qui composent un tout, à la manière des qualités de l'homme ou des droits et devoirs des citoyens ".

Si l'on prend tout cela au sérieux, cela implique des changements considérables (pour tous) dans l'organisation même des établissements et des classes, dans les curricula, dans les évaluations, dans la formation professionnelle des enseignants.

De la différenciation à la diversification ?

L'expansion d'un système généralisé d'enseignement tout au long de la cinquième République (succédant à une École fondée sur plusieurs ordres d'enseignement et de types d'établissements très différenciés), s'est accompagnée de nombreuses interrogations ou changements qui portent - en dernière analyse - sur la modalité dominante de différenciation nécessaire et légitime pour traiter les différences : différenciation des établissements, différenciation des filières, différenciation de la pédagogie, différenciation des cursus (des curricula collectifs ou individualisés). Et ce n'est pas fini, bien au contraire. Certes, l'ensemble de ces modalités de traitement des différences est toujours en oeuvre, au moins de façon embryonnaire ou résiduelle (ou bien sous tel ou tel aspect). Mais ce qui est en cause, c'est le degré de généralisation de tel ou tel vecteur ou principe institutionnel de différenciation. On peut donc soutenir que dominait avant la cinquième République une différenciation fondée sur les types d'établissements ; puis que s'est établie, à partir des réformes de 1963 et 1965, une différenciation dominante selon les filières (remise en cause, plus dans le principe que dans la réalité d'ailleurs, par la réforme du " collège unique " datant de 1975).

On peut alors caractériser la situation qui prévaut actuellement : affaiblir le rôle différenciateur joué par les filières fortement constituées est plus que jamais à l'ordre du jour (non seulement au collège, mais aussi au lycée désormais) ; il n'est pas question de revenir à une structuration dominée par les types d'établissement, mais il s'agit de prendre en compte, d'optimiser et de maîtriser " l'effet établissement " (c'est-à-dire le jeu dont dispose, ou pourrait disposer, chaque établissement dans l'accueil des élèves et dans le traitement de leurs différences). Cette différenciation pourrait être conjuguée avec le développement d'un système optionnel (plus ou moins étendu et contrôlé) permettant de multiplier les combinaisons et de mettre en place des cursus individualisés très diversifiés.

Déconcentration et décentralisation

Ces évolutions (ou ces perspectives d'évolution) majeures doivent par ailleurs être situées dans les processus de " déconcentration " et de " décentralisation " qui sont également des nouveautés indéniables de la cinquième République Le mouvement de déconcentration est le plus ancien. Depuis le décret et les arrêtés de 1962, le ministre de l'Éducation nationale a délégué aux responsables des services extérieurs (dans la majorité des cas aux recteurs) des pouvoirs de décision et de gestion de plus en plus nombreux (dans le cadre, désormais, des budgets opérationnels de programme institués par la lolf, loi organique relative aux lois de finances).

Mais - on l'a vu - la déconcentration peut parfois faire bon ménage - sous certaines conditions - avec la centralisation, puisque la période gaullienne durant laquelle débute la déconcentration est précisément celle de l'apogée de la centralisation de l'École en France ; alors que c'est à l'évidence beaucoup plus problématique pour la décentralisation, en particulier pour la décentralisation territoriale, qui s'est opérée par le transfert de compétences de l'État aux collectivités locales à partir des deux temps forts de 1983-1985 et 2004.

Conçue à l'origine, en 1962, pour alléger la lourdeur du fonctionnement étatique en créant des centres de responsabilité soumis à l'autorité du pouvoir central mais dotés d'une autonomie administrative, la déconcentration devient dans les années 1980 l'accompagnement nécessaire à la décentralisation permettant aux responsables des collectivités territoriales d'avoir à leur niveau des interlocuteurs étatiques responsables. Depuis l'établissement de la " charte de la déconcentration " (qui date de 1992) et de la loi sur l'aménagement du territoire de 1995, la déconcentration apparaît clairement comme une réforme de fond visant à faire des services déconcentrés un outil d'adaptation du service public aux besoins différenciés des territoires et/ou des publics. Par ailleurs les universités ont ouvert une certaine voie vers " l'autonomie " (et la " décentralisation fonctionnelle "), une longue marche ponctuée par la loi Edgar Faure de 1968, complétée par la loi Savary de 1984 et la loi Pécresse de 2007. Les collèges et les lycées, quant à eux, ont été érigés en établissements publics locaux d'enseignement (éple) en 1985. Tout cela témoigne d'un mouvement profond, complexe et parfois contradictoire (en tout cas souvent embrouillé), vers la prise en compte du " local " par des " acteurs locaux ".

Se poser les bonnes questions

Il convient in fine de prendre toute la mesure de ces changements en cours. La centralisation de l'École à la française s'est historiquement effectuée depuis Napoléon, puis Guizot et Ferry, sous la forme d'une administration-corporation, d'un corps comprenant les enseignants et formé à partir des enseignants (ayant théoriquement l'esprit de corps ad hoc). Les Écoles Normales et leurs internats (qui étaient des pièces essentielles dans la formation de l'esprit de corps) ont disparu depuis une génération déjà. Où se situent désormais les enseignants : dans leurs classes, pour les instituteurs et professeurs d'école ? Dans leurs cours et leurs disciplines pour les enseignants du secondaire ? Sont-ils même " établis " dans leurs établissements ? Dans quels espaces (symboliques, ou plus réels et concrets) sont-ils ? Quels sont les territoires qu'ils revendiquent ? Dans lesquels se situent-ils ?

Les différents types d'administrateurs de l'École (recteurs, inspecteurs d'académie, inspecteurs généraux, IPR ou IEN, chefs d'établissement) ont été choisis parmi le corps des enseignants et éducateurs de l'Éducation nationale conformément au principe napoléonien d'une administration-corporation, colonne vertébrale d'un État éducateur qui se doit d'être très centralisé. N'est-ce pas à terme une position paradoxale et intenable ? Peut-on sérieusement faire l'économie de ces questions si l'on veut être à la hauteur de l'aggiornamento qui apparaît à l'ordre du jour ? Doit-on - et peut-on - passer à un autre type de logique dominante que celle qui sous-tend depuis deux siècles l'administration-corporation centralisée de l'École en France ? Question redoutable, mais qui s'impose si on veut traiter à fond - et sur le fond - l'évolution de l'institution scolaire et la question des différents espaces et des pouvoirs afférents concernés par la question de l'École, ainsi que le sens et les conditions mêmes de leur mise en synergie : cela implique que l'on prenne garde au passé qui ne passe pas et, davantage encore, à l'histoire qui passe.

Education & management, n°35, page 16 (05/2008)

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