Dossier : Adjoints

Quelle délégation pour quelle autorité ?

Gérard Mamou

C'est quand le chef délègue à l'adjoint que les questions juridiques soulevées par la notion de délégation apparaissent.

Même si rien à l'éducation nationale ne se passe comme dans les autres institutions du pays, l'organisation de son administration procède des règles communes à toutes. Il en est ainsi de la délégation de pouvoir, et en particulier de celle, majeure dans un établissement scolaire, qui fait de l'adjoint ou du gestionnaire d'un lycée ou d'un collège le délégataire de compétences initialement attribuées à son chef. Notre étude, qui n'aborde, pour l'essentiel, que l'aspect juridique de cette question, met donc l'accent sur les règles et principes de droit commun. Et même lorsqu'elle porte sur l'établissement scolaire, elle conserve son objet, qui est l'examen quasi exclusif des éléments institutionnels de la question.

Définitions et principes

Selon notre droit administratif, l'impossibilité dans un service pour l'autorité inférieure d'empiéter sur la compétence de l'autorité supérieure va de soi. Mais la réciproque, plus surprenante, est tout aussi vraie : l'autorité supérieure ne peut pas empiéter sur la compétence de l'autorité inférieure. Cette dernière option impliquerait en effet un pouvoir de substitution qui n'existe que si une loi l'a formellement prévu, ce qui est rare. Par ailleurs, le titulaire d'une compétence n'en dispose pas comme d'un droit, mais il doit l'exercer lui-même sans, en principe, pouvoir la transmettre. D'où vient qu'il est nécessaire à une administration, lorsqu'elle veut, pour quelque raison que ce soit, "répartir le travail" à un niveau assez substantiel entre ses agents, de faire appel à la procédure de délégation. Seuls des textes législatifs ou réglementaires peuvent autoriser cette transmission, qui prend la forme soit de la "délégation de compétence" (également dite de pouvoir), soit de la "délégation de signature". En transférant une compétence d'une autorité administrative vers l'autre, la délégation de compétence modifie l'ordre des compétences entre elles. La délégation de signature constitue pour sa part une simple modalité de l'organisation interne du service : elle décharge le délégant d'une partie de sa tâche matérielle en lui permettant de désigner une sorte de fondé de pouvoir.

Les délégations

Les conditions d'existence juridique sont les mêmes pour les deux sortes de délégations : elles ne doivent être que partielles, c'est-à-dire qu'une autorité administrative ne peut déléguer la totalité de ses attributions ; l'acte conférant la délégation doit avoir fait l'objet d'une information et d'une communication officielles régulières et suffisantes. On observe cependant que la rigueur formelle exigée, notamment lorsqu'il faut apporter la preuve de la véracité de la délégation, est moindre dans le cas de la délégation de signature, où une note de service suffit, que dans celui de la délégation de compétence, où l'arrêté sinon le décret s'impose. En tout état de cause, parce qu'il n'existe pas de délégation implicite, et qu'il peut s'avérer nécessaire de démontrer la réalité de la délégation, l'écrit est désormais incon-tournable en la matière. En revanche, les conséquences juridiques des deux modes de délégation diffèrent.

  • La délégation de pouvoir, tant qu'elle dure, dessaisit l'autorité délégante de sa compétence, alors que la délégation de signature la lui conserve.
  • Le délégataire dans la délégation de pouvoir est le titulaire d'un poste ; cette délégation subsiste lorsque le poste change de titulaire, car elle est impersonnelle. La délégation de signature au contraire s'effectue de personne à personne, et tombe donc si l'une des deux quitte son poste.
  • Dans la délégation de pouvoir, la décision prise par délégation occupe un rang dans la hiérarchie des actes correspondant à la situation administrative du délégataire ; dans la délégation de signature, ce rang correspond à celle du délégant.
  • Enfin, et logiquement, alors que le bénéficiaire d'une délégation de pouvoir peut sous certaines conditions subdéléguer sa signature dans tout ou partie du domaine qui lui a été dévolu, le bénéficiaire d'une délégation de signature ne peut subdéléguer la charge qui lui a été transférée.

Toute délégation doit être explicite, notamment au regard de l'identité du délégant et de celle du délégataire, et suffisamment précise quant à l'étendue - matière et durée - des compétences déléguées. La signature "par autorisation", généralement signalée par la mention "p.a.", est le pouvoir donné à un agent de signer une catégorie de pièces (lettres, bordereaux, etc.) relevant de son service. Il s'agit donc bien d'une délégation de signature, soumise de ce fait à la formalisation que ce mode de délégation requiert, et le juge en apprécie la régularité. Ainsi, examinant la légalité de la décision d'une rectrice d'académie, un tribunal administratif a jugé "qu'il est constant [assuré] que la décision susmentionnée a été signée "par autorisation" pour la rectrice d'académie par son directeur de cabinet ; qu'ainsi, faute pour la rectrice de produire une délégation de signature régulière, la requérante est fondée à soutenir que la décision litigieuse a été signée par une autorité incompétente et à en demander, pour ce motif, l'annulation." La signature "pour ordre", et signalée par la mention "p.o.", constitue, en revanche, une simple commodité pratique, d'application occasionnelle et ponctuelle, et de portée juridique mineure. Elle est employée par l'agent qui signe à la place de son chef direct, momentanément empêché ou absent. En principe, dans ce cas de figure, et bien que donner sa signature ne soit jamais neutre, demeure uniquement et totalement engagée la responsabilité de la personne au nom de laquelle la signature a été émise.

Bien que les innovations récentes dans ce domaine soient très remarquables, et passionnantes, il n'est pas envisageable dans le cadre de ce texte d'examiner la portée, au sein de l'établissement scolaire, de ces données juridiques. De même, s'agissant de l'ordre organisationnel ou managérial de ces dispositifs, voire de leur signification, puisque notre tâche se limite ici aux questions juridiques soulevées par la notion de délégation. Mais toutes ces données portent évidemment leur poids de réalités humaines. Pour en donner une seule illustration, nous citerons cette formule, d'un réalisme frappant, d'Alain Peyrefitte : "L'autorité déléguée est rigide. L'autorité subdéléguée est implacable".

Responsabilités pénales

Faisons d'abord un détour utile par le droit privé. En droit du travail, la responsabilité pénale, qui porte principalement sur l'application rigoureuse des règles d'hygiène et de sécurité dans l'entreprise, repose sur le seul chef d'entreprise. Celui-ci peut cependant déléguer certains de ses pouvoirs à tel(s) de ses collaborateurs. Le Code pénal, quant à lui, permet de poursuivre simultanément les éventuels auteurs des infractions commises, et le juge pénal ne s'interdit pas, y compris pour la même infraction, de poursuivre, par exemple, le délégant (le chef d'entreprise) et le délégataire (son collaborateur). Aucun texte réglementaire ne prévoyant ni n'organisant la délégation de pouvoir dans l'entreprise, les règles dans ce domaine sont édictées principalement par la jurisprudence judiciaire. Celle-ci est remarquable de réalisme et d'équilibre, et peut nous éclairer dans la réflexion sur la délégation dans l'établissement scolaire, qui pour sa part relève du droit public. Ainsi, en cas d'infraction ou de différend consécutif à un accident, le juge examinera si la délégation était claire, précise, sérieuse et sincère, si le délégataire était informé du contenu et des conséquences de la délégation qui lui était confiée, et s'il disposait du statut, de la position dans l'entreprise, des capacités personnelles, des informations et des moyens humains et techniques nécessaires à l'accomplissement des obligations déléguées. Faute de quoi, la délégation n'est pas valable, et la responsabilité personnelle du chef d'entreprise peut être de ce fait engagée. Ces conditions, mutatis mutandis, se retrouvent s'agissant des délégations dans l'administration. Mais le plus remarquable est ceci : "Le chef d'entreprise, en pratique, ne peut être présent partout. Dans les entreprises dont la structure est complexe, son absence physique rend bien souvent impossible un contrôle par lui seul de toutes les règles. [...] La délégation constitue un véritable outil d'organisation de la sécurité dans l'entreprise, permettant de choisir un responsable plus proche du terrain où peuvent intervenir des infractions aux règles de sécurité, et donc plus apte à y remédier. Plus qu'une possibilité, elle s'impose au chef d'entreprise lorsqu'il ne peut tout contrôler lui-même, et l'absence de délégation pourrait être appréciée par les juges comme une négligence coupable."1 Cette "complexité", à laquelle s'ajoute dans les lycées ou les collèges l'immense responsabilité de centaines ou de milliers d'adolescents, y est particulièrement redoutable. L'obligation de déléguer dans des conditions satisfaisantes n'y est que plus entière. Mais elle dépasse évidemment, comme d'ailleurs dans l'entreprise, les seules questions de sécurité. Et la nécessité de temps matériel et mental permettant, hors de la presse permanente, de réfléchir dans le calme au devenir de son établissement, n'est pas moins instante pour le proviseur ou le principal que pour le chef d'entreprise.

Les responsabilités

Revenons-en au plan public, et plus précisément au Statut de la Fonction publique. Statutairement, le fonctionnaire "n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés". Cette règle, avec les risques qu'elle implique, est toujours présente dans l'esprit du chef d'établissement. L'institution, et parfois le juge judiciaire, peuvent lui faire reproche de ne pas l'avoir correctement assumée. Or, si la "responsabilité propre des subordonnés" du chef d'établissement, c'est-à-dire celle qui procède de leurs attributions directes, est concernée par ce principe statutaire, à plus forte raison les délégations qu'il leur accorde de certaines de ses propres attributions le sont-elles aussi. Se posent alors des questions délicates : harmonisation et articulation de ces délégations avec les attributions restant au chef d'établissement ; notions d'instructions données, d'adéquation de la délégation, et surtout de contrôle du travail effectué, en particulier quand sont engagées des questions de sécurité morale et physique. Diverses décisions des juridictions de l'ordre judiciaire assimilent les responsabilités juridiques du chef d'établissement à celles du chef d'entreprise, notamment lorsque sont en cause des élèves de l'enseignement technologique. On peut raisonnablement en induire que lorsque la Cour de cassation estime qu'un chef d'entreprise délégant "détient en vertu de ses fonctions des prérogatives étendues", et qu'"en contrepartie il engage sa responsabilité si des manquements sont commis par ses subordonnés", le principe jurisprudentiel ainsi dégagé est susceptible d'être appliqué au chef d'établissement. En réalité, le principe général du droit pénal selon lequel toute personne peut être mise en cause pour des infractions volontaires ou involontaires au Code pénal reste ici entier. La responsabilité du délégant comme celle du délégataire peuvent donc toujours être évoquées. C'est au juge pénal de constater s'il y a infraction ou non, à quel degré de gravité, s'il y a lieu de sanctionner, et à quel point. L'autre principe, celui selon lequel "la responsabilité ne se partage pas", signifie que celle du délégant comme celle du délégataire restent intactes.2

Il faut toutefois ajouter que des lois de 1996 et 2000 prennent désormais explicitement en compte les conditions concrètes d'exercice des personnels concernés et, par conséquent, le mode sur lequel leur manière d'exercer leurs responsabilités professionnelles et donc juridiques doit être considérée. Les répartitions régulières et adéquates de compétences entrent d'évidence dans ce champ. Cette donnée essentielle est objectivement de nature à encourager les chefs d'établissement dans l'octroi de délégations à leurs subordonnés.

La délégation dans les établissements scolaires

L'actuel statut des personnels de direction des établissements scolaires regroupe chefs d'établissement et adjoints à l'intérieur d'un unique statut de "personnel de direction", qui de facto introduit une opposition théorique entre l'égalité statutaire qu'il crée et la hiérarchie fonctionnelle qui est maintenue.3 Chefs et adjoints reçoivent désormais chacun du recteur une "lettre de mission", celle de l'adjoint étant fréquemment rédigée par son chef. La lettre de mission de l'adjoint, écrit un recteur, doit notamment comporter "le partage des tâches entre le chef d'établissement et son adjoint, la délégation des tâches, la participation de l'adjoint aux orientations politiques", mais également la réaction à avoir devant un adjoint réticent à satisfaire aux délégations qui lui sont confiées. Ce document doit comporter des délégations explicites.?Il est difficile d'admettre que le chef soit destinataire d'une véritable "feuille de route" et l'adjoint d'un simple "inventaire de tâches". Il faut donc que le chef d'établissement veuille déléguer, et qu'"il accepte que ses collaborateurs ne fassent pas les choses exactement comme il les aurait faites".4 Aux termes des dispositions introduites en 2005,5 le chef d'établissement peut désormais déléguer sa signature à cet autre adjoint que le gestionnaire est devenu.6 Cette délégation de signature ne prévoit pas sa durée, et s'achève automatiquement au départ du chef d'établissement ou de l'adjoint ; le chef d'établissement peut la retirer à tout moment ; elle ne l'empêche pas de continuer à prendre des décisions dans le domaine délégué. En cas d'absence ou d'empêchement, le chef d'établissement peut même aujourd'hui déléguer sa qualité d'ordonnateur, soit à son adjoint - ce qui constitue déjà une sensible évolution -, soit même à son gestionnaire.7 Il s'agit là d'une innovation majeure qui, ajoutée à l'autorité fonctionnelle qu'a acquise le gestionnaire sur le personnel administratif de l'EPLE - y compris le secrétariat du chef d'établissement et de l'adjoint - modifie considérablement les relations de travail au sein des EPLE.

Ce principe de délégation peut s'étendre au-delà des collaborateurs les plus immédiats du chef d'établissement, par exemple, et selon l'objet de la réunion ou de l'action menée, au chef de travaux, au directeur de la SEGPA, au CPE ou encore aux professeurs principaux, aux coordonnateurs de discipline, aux professeurs chargés de laboratoire ou de cabinet... Cette pratique s'étend certes progressivement dans les établissements, par volonté ou par nécessité, mais elle demeure trop limitée, souvent en raison des habitudes ancrées dans un système dont on connaît la centralisation indurée à tous les niveaux, si l'on peut dire. Or, ce que vise en fait la véritable délégation de pouvoir, et qui lui donne du sens, c'est l'application du principe de subsidiarité. Celui-ci représente souvent en effet le moyen le plus économique et le plus efficace de mener à bien un projet, et celui qui porte le mieux tous les personnels, à tous niveaux dans l'établissement, à engager leur responsabilité propre, et y trouver satisfaction. Le principe fondamental de la subsidiarité est que le supérieur hiérarchique ne prend pas en charge toutes les tâches que son subordonné est en capacité d'effectuer lui-même. Ce qui signifie qu'il fait confiance à celui-ci, dont le travail se trouve de la sorte enrichi, plus motivant, plus gratifiant et surtout plus responsabilisant. C'est le mode de partage des rôles à la fois le plus rationnel et le plus respectueux de la dignité des personnels. Celui du chef est en l'occurrence de détecter les aptitudes et compétences, d'adapter les tâches aux profils des personnels, de donner les directives générales, de mobiliser les équipes, de contrôler le travail effectué et ses résultats. Chaque délégation réussie (parce que régulière, intelligente et sincère) est créatrice de dynamisme et d'innovation pour l'établissement scolaire. Dans une société où l'autorité ne va plus de soi, et a besoin en permanence d'être instaurée et légitimée, la délégation de pouvoir, vecteur de confiance, la diffuse et lui donne toute son assise, son sens et sa portée. Qui, en effet, dans nos organisations complexes, peut s'en prétendre à lui seul le tenant ?


(1) Nathalie Guillemy, service juridique de l'inrs, 30 août 2005, "Responsabilité pénale en hygiène et sécurité", in Travail et Sécurité, mars 1999.

(2) Dans le cadre évidemment du principe de la présomption d'innocence.

(3) Ainsi, si c'est "au chef d'établissement qu'il revient des'assurer du degré d'atteinte des objectifs fixés à l'adjoint", "l'évaluation des adjoints relève de la compétencedu recteur".

(4) Gérard Willème, alors principal du collège Jean-Jaurès de Pantin.

(5) Décret du 9 septembre 2005 modifiant l'article 10 du décret du 30 août 2005.

(6) Jusqu'alors, le champ de cette délégation se limitait auxactes relatifs à la restauration scolaire.

(7) Auparavant, il appartenait au recteur de désigner unordonnateur suppléant, qui pouvait être soit l'adjoint,soit le chef d'un établissement voisin.

Education & management, n°34, page 39 (12/2007)

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