Dossier : Décider autrement

Vers de nouvelles politiques éducatives en Europe ?

Jean-Michel Leclercq, Expert international

L'évocation des modalités d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques éducatives en Europe s'inscrit naturellement dans la thématique de ce numéro à double titre. Ces modalités sont toujours des démarches en vue de décisions. Très souvent, les politiques éducatives ont été confrontées à des situations où il fallait décider autrement.

Durant les deux dernières décennies, ces politiques ont dû en effet se mobiliser sur les profondes transformations à opérer dans les systèmes d'éducation et de formation pour leur permettre de répondre aux nouvelles exigences générées par l'évolution des sociétés et des économies. Mais il n'était pas non plus possible d'oublier que ces efforts avaient été souvent loin d'avoir les résultats escomptés et cela sans doute plus particulièrement en Europe où, par exemple, le poids des traditions scolaires s'ajoutant à d'autres conservatismes a souvent provoqué des réticences ou des résistances au changement. Il était donc aussi inévitable que ces échecs soient de plus en plus mal ressentis par les dirigeants politiques et les usagers et qu'il paraisse de plus en plus nécessaire d'en rechercher les raisons. C'est ce qu'illustre bien la réflexion menée à la fin du XXe siècle par le Conseil de l'Europe sur les stratégies adoptées dans les réformes éducatives afin de mieux identifier si et comment elles pouvaient échapper à certaines faiblesses1. C'est ainsi que les politiques éducatives en sont venues à considérer la teneur des décisions qu'elles prenaient et les processus de leur mise en oeuvre comme des facteurs déterminants pour leur réussite ou, au contraire, pour les obstacles auxquels elles se heurtaient. Il fallait donc à bien des égards décider autrement, qu'il s'agisse des responsables des choix au plus haut niveau ou des acteurs à la base dont on allait aussi découvrir de mieux en mieux le rôle primordial.

Davantage de démocratie et de participation ?

À la fin des années quatre-vingt, deux facteurs se sont conjugués pour pousser à des politiques éducatives plus démocratiques et plus participatives. D'une part, il y avait urgence à chercher des solutions à des problèmes depuis longtemps irrésolus comme les sorties sans qualification des systèmes scolaires ou l'inadaptation de certaines formations incriminées de provoquer des taux élevés de chômage chez les jeunes. Dès lors, des réformes plus efficaces paraissaient indispensables et seulement possibles si elles bénéficiaient d'un engagement plus profond du milieu éducatif et de la société dans son ensemble pour réduire le fossé entre les objectifs assignés aux politiques et leur traduction dans la pratique2. D'autre part, l'écroulement du système soviétique a rapidement entraîné en Europe centrale et orientale mais aussi en Europe occidentale une dénonciation des méfaits des politiques éducatives autoritaires menées uniquement du sommet à la base qui, en dépit d'apparentes réussites, avaient enrayé les évolutions indispensables. Il fallait donc renverser la tendance pour procéder de la base au sommet et impliquer aussi largement que possible des partenaires dans les prises de décision, qu'il s'agisse des représentants des enseignants ou de ceux de la société civile. Les décentralisations qui se sont succédé aussi bien en Europe occidentale qu'en Europe centrale et orientale ont été largement dictées par ces deux préoccupations d'efficacité et de démocratisation sans qu'il soit néanmoins toujours facile de déterminer celle qui avait la priorité. La dévolution des compétences en matière d'éducation aux communautés autonomes en Espagne a été principalement une étape supplémentaire dans la liquidation de la centralisation franquiste en donnant à des parlements régionaux le droit de légiférer dans le domaine de l'éducation au même titre que dans les autres. La décentralisation qui interviendra en Tchécoslovaquie en 1990 avant sa scission en deux États différents témoigne aussi avant tout du souci de promouvoir la démocratie locale après une période de forte centralisation en dépit de l'apparente autonomie concédée à la Slovaquie. La même inspiration a prévalu dans la récente attribution aux régions italiennes de responsabilités en éducation plus effectives, en particulier pour ce qui est des formations professionnelles. En revanche, dans les pays nordiques, la garantie de démocratie était de longue date assurée par l'implication des Parlements et des syndicats d'enseignants dans les prises de décision en éducation. Aussi, au début des années quatre-vingt-dix, la suppression des agences nationales chargées de la gestion des établissements scolaires et le transfert de celle-ci aux municipalités a-t-elle été dictée par un souci d'efficacité en diminuant la dimension des unités administratives et en réduisant la distance entre les décideurs et leurs interlocuteurs.

Multiplication de nouvelles lois de l'éducation

Outre ces mesures de décentralisation, la multiplication de nouvelles lois de l'éducation présentées à l'approbation des Parlements a aussi témoigné de la volonté d'accroître en même temps la démocratisation et la participation. L'Angleterre, dont on verra plus loin que le cas est très particulier, après une première loi de réforme générale en 1988, en a ensuite enchaîné toute une série d'autres au rythme de parfois plusieurs par an alors qu'aucune mesure législative n'était intervenue entre 1944 et 1988. En Suède également, la loi de 1992, qui rompt avec des traditions réputées inviolables comme le statut de fonctionnaire des enseignants, brise une période d'immobilisme législatif qui s'était prolongée pendant trois décennies depuis la mise en place de l'école de base. On a un phénomène similaire en Italie où rien ne s'était passé depuis l'adoption de la loi sur l'enseignement primaire de 1985 mais où les années 2001 et 2003 ont vu sortir deux nouvelles lois dont la seconde n'a du reste pu être appliquée. La situation italienne montre aussi que vouloir légiférer en éducation peut tout aussi bien marquer un progrès démocratique que provoquer des blocages quand le gouvernement ne dispose pas d'une majorité confortable. C'est ce qui a interdit pendant plus de vingt ans toute réforme du deuxième cycle du secondaire qui pourtant s'imposait en dépit des "expérimentations" souvent très novatrices dont il avait pu bénéficier.

Favoriser les consultations

Parallèlement, s'est aussi développée dans les milieux gouvernementaux la conviction que, pour être opérationnelles et bien acceptées, les lois envisagées devaient s'appuyer sur de larges consultations aussi bien avec des experts qu'avec les milieux les plus directement concernés, c'est-à-dire principalement les enseignants et les parents d'élèves. C'est surtout à propos des contenus d'enseignement que de telles démarches ont été entreprises. On a pu le constater en Angleterre où l'introduction d'un programme obligatoire, le National curriculum, a été une décision politique unilatérale tandis que le contenu même des enseignements pour les différentes matières a été élaboré par des groupes de travail incluant des personnalités de profils très divers. En Allemagne où l'élaboration des programmes et l'appréciation de leur applicabilité sont traditionnellement confiées à des enseignants, en 2003 le ministère fédéral de l'Éducation et de la Recherche a constitué un groupe d'experts universitaires qui a remis des propositions de "standards nationaux de formation"3. Cela marquait un effort d'élargissement à la fois de la concertation et de son objet selon une tendance qui a connu de multiples manifestations. On l'avait déjà vérifié en Italie à propos de la préparation de la loi de 1985 sur l'école primaire qui avait donné lieu à de larges consultations avec les enseignants et d'autres milieux, consultations qui avaient porté tout autant sur les objectifs généraux de l'éducation à ce niveau que sur les programmes proprement dits. Des démarches similaires se retrouvent au Portugal pour l'enseignement primaire et secondaire avec la particularité de cibler en priorité les parents d'élèves. Une formule de concertation encore plus approfondie a été retenue pour la réforme du deuxième cycle du secondaire (Higher Still Programme) en Écosse de 1995 à 2004 où des documents de travail, des groupes de réflexion, des séminaires d'approfondissement ont mis au point les propositions à soumettre au gouvernement. La concertation s'est aussi parfois étendue à l'ensemble de la politique éducative. C'est ce qui s'est produit en Espagne avec la préparation de la loi organique sur l'organisation de l'éducation de 1990 qui a donné lieu à de multiples consultations dont les conclusions ont été consignées dans un Livre blanc et largement reprises dans la loi. Dans la Fédération de Russie, depuis 1990, on s'efforce d'impliquer les milieux les plus nombreux et les plus variés dans les réformes engagées de telle sorte "qu'ayant été initiées au sommet, elles soient soutenues par la base"4.

Un effort croissant de communication

Il faut également signaler l'effort croissant de communication accompli dans la présentation de nouvelles dispositions en projet ou déjà intervenues aux lecteurs de journaux, aux auditeurs de radio ou aux téléspectateurs. On assiste aussi naturellement à la multiplication de sites Internet consacrés à ces questions. Tous ces messages sont en effet conçus pour offrir des informations accessibles aux publics les plus larges et non plus seulement, comme c'était auparavant le cas la plupart du temps, à des audiences spécialisées. Le risque de dérives vers les simplifications excessives n'est pas exclu. De la sorte, on peut néanmoins espérer que le langage des décideurs devienne accessible au plus grand nombre et non plus seulement à des cercles d'initiés. Il est vrai que les efforts accomplis dans ces directions sont inégaux et dépendent de traditions intellectuelles et administratives qui évoluent plus ou moins facilement. Ainsi le souci de faciliter la communication paraît manifestement plus marqué dans l'univers anglo-saxon que dans l'univers latin. On s'en convainc en comparant la concision des lois anglaises et le volume et la densité typographique de la Loi organique espagnole de 2005.

Il n'est bien entendu jamais facile d'apprécier l'incidence de ces démarches de consultation, de concertation et de communication sur le profil des décisions. Il faut toutefois noter que de plus en plus souvent les autorités expriment des regrets quand elles souffrent d'une participation insuffisante que ce soit en Grèce, au Portugal ou en Russie. Mais ces démarches peuvent aussi être jugées inopportunes quand on estime qu'elles allongent les délais de décision et nuisent à l'efficacité. Ainsi la réforme de 1988 en Angleterre a conduit un observateur à remarquer que "le gouvernement n'a pas cherché à réaliser le consensus et a largement ignoré les points de vue de l'establishment éducatif en conduisant son programme de réforme parce qu'il pensait que s'il attendait la conclusion d'un accord le processus de changement serait trop retardé et pouvait ne jamais se produire"5. Tony Blair assure maintenant que les initiatives du ministère partent de la base mais ses adversaires répliquent que sous l'apparence d'un "gouvernement paternel" il poursuit une politique étatique brutale. Quoi qu'il en soit, la recherche d'échanges très étendus avant les décisions peut toujours paraître compromettre la rapidité et la clarté des mesures qui s'imposeraient. C'est l'impression de ceux qui, en Norvège, dénoncent une "faillite de l'école" qui serait due au silence complice de politiciens et de leaders syndicaux sur des principes pédagogiques erronés défendus par des milieux trop influents. Bien des conditions semblent donc réunies pour que les politiques éducatives soient décidées autrement. En multipliant les lieux de pouvoir législatif, les décentralisations ont créé de meilleures possibilités d'entendre la société civile. Les instances de concertation permanentes ou temporaires, grâce aux avis d'experts ou d'usagers qu'elles recueillent, ouvrent l'éventail des propositions à examiner et réduisent les coupures d'avec le terrain. Mais la décision finale appartient toujours à un pouvoir politique ou administratif et l'on voit mal comment il pourrait en être autrement. Sinon on risque de se retrouver devant les inconvénients de la démocratie directe comme en Suisse où l'élection à l'échelon communal des instituteurs dans certains cantons aboutit à des situations parfois ingérables. Il n'en reste pas moins que les choix très autoritaires se sont raréfiés sauf en cas d'urgence ou de difficultés majeures. On le voit bien en Espagne où contrairement à ce qui s'était passé pour la loi de 1990, tant la loi du gouvernement Aznar qui démantelait celle-ci en partie que celle du gouvernement Zapatero qui la renforçait sur certains points ont été adoptées de manière assez expéditive. Bref, on a la plupart du temps des contextes dans lesquels s'accrédite l'idée qu'un dialogue s'engage entre les décideurs et divers interlocuteurs alors qu'en maintes occasions les distances entre les uns et les autres paraissent demeurer presque intactes. Toute la question pourrait alors être de savoir si l'on n'est pas sur un mode du "comme si" dont il est difficile d'apprécier s'il est le prélude à des évolutions qui finiront par se produire ou une contenance devant des blocages insurmontables.

Du côté des établissements

Un bilan comme celui-ci laisse pourtant de côté ce qui se passe dans les établissements scolaires dont le fonctionnement et les résultats sont de plus en plus considérés comme symptomatiques de la réussite ou de l'échec des politiques sur bien des plans, en particulier pour l'amélioration de la qualité de l'éducation qui n'est pas non plus dissociable de la promotion de la démocratie et de la participation à ce niveau. Du reste, selon le Secrétaire à l'Éducation et à l'Emploi du premier gouvernement Blair, "la principale responsabilité pour l'amélioration des écoles appartient aux écoles elles-mêmes"6. Et l'Allemagne ébranlée par les mauvais résultats obtenus à l'enquête pisa rejoint bien d'autres pays quand on y estime que "l'unité individuelle", c'est-à-dire chaque école, "peut atteindre les buts recherchés de façon plus adéquate et moins coûteuse"7. Encore faudrait-il pour cela que les établissements avec les instructions qui les régissent et les équipes qui les animent soient en mesure de se mobiliser sur les objectifs à atteindre par les stratégies les plus appropriées. De fait, la plupart des gouvernements européens ont voulu leur en donner la possibilité en accroissant leur autonomie. À quelques exceptions près, cette autonomie s'était longtemps limitée à la liberté pédagogique des enseignants en principe libres de choisir dans leurs classes les méthodes d'enseignement qui leur semblaient les plus appropriées. Mais dans les autres domaines relevant de la responsabilité des chefs d'établissement, la marge d'autonomie était des plus restreintes. Au contraire, à l'heure actuelle, c'est sur de multiples registres que peut jouer l'autonomie. Sur le plan juridique où, comme en Italie ou en Espagne, les écoles secondaires bénéficient d'un statut comparable à celui de la personnalité morale selon le droit français. Sur le plan pédagogique, avec la possibilité de finaliser en termes de contenus et d'horaires des programmes d'études que les autorités anglaises, écossaises, espagnoles, nordiques ou russes ne formulent qu'en listes d'objectifs et de compétences. Sur ce même plan, il y a souvent la latitude de regrouper les élèves en classes hétérogènes ou en classes de niveau, d'offrir des matières optionnelles très différentes ou de préparer à certains examens de préférence à d'autres. Du point de vue financier, l'autonomie se réduit encore souvent à la gestion d'une enveloppe qui ne laisse guère de marges de manoeuvre pour les recettes comme pour les dépenses. Mais en Angleterre, le conseil d'administration établit et gère un budget dont les chapitres concernent tous les secteurs, y compris les rémunérations d'enseignants couvertes par la dotation des autorités locales ou les coûts d'investissements immobiliers susceptibles d'être couverts par des emprunts bancaires alors que des ressources supplémentaires peuvent être trouvées de bien des manières.

L'établissement, une organisation apprenante

Dans de telles conditions, l'établissement n'est plus comme auparavant le simple rouage d'une organisation administrative. Pour reprendre l'expression qui a les faveurs de l'OCDE, il est une "organisation apprenante" qui doit opérer en permanence des choix décisifs souvent difficiles. C'est pourquoi les chefs d'établissement ne peuvent plus être de simples administrateurs qui veilleraient à l'exécution d'un budget et contrôleraient comment s'acquittent de leur rôle les personnels enseignants et non-enseignants. La mission du chef d'établissement devient stratégique. Il définit les valeurs qui confèrent à l'établissement son propre profil au lieu qu'il soit le simple élément d'une série. Il doit promouvoir la qualité de l'enseignement et cela requiert des innovations pédagogiques qu'il faut sélectionner, piloter et évaluer. Il doit mobiliser sur des objectifs généraux ou spécifiques à l'établissement non seulement les personnels mais également des partenaires extérieurs. Devant ces responsabilités, les processus de décision ne sauraient demeurer ce qu'ils étaient dans un contexte où la capacité d'initiative était très encadrée. Comme on l'a déjà vu, les domaines qui appellent des décisions se sont multipliés. Les personnes devant prendre ces décisions sont aussi bien plus nombreuses et l'on attend d'elles qu'elles s'y impliquent davantage. C'est pourquoi on ne peut plus se fier à une chaîne hiérarchique qui peut obtenir l'obéissance mais pas l'adhésion.

Le leadership

Ce qui témoigne le mieux de la nécessité d'envisager dorénavant d'autres modalités de décision est la tendance de plus en plus marquée à voir le chef d'établissement comme un leader plutôt que comme un supérieur hiérarchique ou comme un manager. C'est grâce à l'exercice d'un leadership que serait assuré dans chaque établissement un fonctionnement plus démocratique parce que les responsabilités seraient partagées et un fonctionnement plus efficace parce que tous les personnels et tous les partenaires seraient effectivement impliqués. Comme leader, le chef d'établissement ne commande plus dans la solitude mais associe toute la communauté éducative aux impulsions qu'il donne. Comme leader, entouré d'une équipe soudée, il est en mesure de prévoir des stratégies à long terme ou des initiatives ponctuelles auxquelles il doit se limiter quand il craint des dérobades ou des conflits. L'une des stratégies majeures est d'aller au-delà de la simple acquisition de savoirs ou d'apprentissages pour inscrire les efforts des enseignants et des apprenants dans une logique d'organisation des connaissances et des compétences dans la perspective d'une formation tout au long de la vie. Or, pour qu'un tel projet soit réalisable, il est impératif que le leadership soit partagé et que chaque personne intervenant dans l'établissement devienne à son tour un leader qui ne marche pas sur les brisées du chef d'établissement mais relaie et démultiplie la portée de ses décisions. C'est donc de très nouvelles manières de décider qui seraient à mettre en oeuvre et c'est ce qui explique que des formations appropriées doivent être prévues à cet effet. L'Angleterre a récemment créé un School Leadership College. La Suède a également lancé une formation similaire.

L'exercice d'un leadership par le chef d'établissement et les membres de son équipe, avec les concours enthousiastes sur lesquels on compte, permettraient donc de dépasser les découragements et les blocages révélés par la plupart des analyses de la vie scolaire. Un tel optimisme risque toujours de passer pour une utopie ou tout au moins pour une perspective irréaliste. Il semble qu'il n'y ait pas de leadership possible sans un chef d'établissement charismatique. Or si le charisme est inné, c'est le hasard qui en dote et on ne peut pas s'attendre à ce que tous les chefs d'établissement en fassent preuve. C'est à cette objection que veulent répondre les formations au leadership. Celles-ci par leur existence et leur teneur prouveraient que le leadership est une forme supérieure de management et que, néanmoins, au même titre que les autres formes de management, il peut s'acquérir. On évite toutefois difficilement de se demander ce qu'il lui reste, après son apprentissage, des dispositions sur lesquelles il pouvait compter au départ. Il s'apprendrait par des techniques destinées à les pérenniser et les développer. Le risque de le voir ainsi tomber dans la manipulation ne saurait être exclu. C'est d'autant plus à craindre avec la priorité de plus en plus donnée aux résultats, c'est-à-dire aux performances des élèves. Le leadership peut alors se réduire à la seule ambition d'améliorer l'image de l'établissement sur un seul plan, celui de connaissances et de compétences au détriment de toutes les autres dimensions de l'éducation. Or cela ne peut qu'appauvrir le leadership qui devient la capacité de mobiliser sur un seul objectif alors que son mérite et son avantage auraient dû être d'ouvrir des horizons plus larges qui motivaient mieux en faisant appel à toute la personnalité de ceux dont on sollicitait le concours pour faire face à toutes les difficultés de l'éducation. Ainsi canalisé, le leadership peut toujours se dégrader en formes d'autoritarisme dont la tentation est grande par souci d'efficacité. Au lieu de stimuler des organisations apprenantes, il finit par contrôler une machine à apprendre. Toute la question serait alors de savoir si le leadership est un mirage ou un piège auxquels il faut veiller de ne pas succomber ou si, dans ses inévitables aléas, il n'ouvre pas des chemins qui mériteraient d'être explorés en dépit des déconvenues qu'ils peuvent réserver.

En guise de bilan provisoire

Après ce tour d'horizon, deux impressions prévalent. Au plan politique comme au plan administratif, existent bien des moyens de décider autrement, c'est-à-dire de manière plus démocratique, plus participative et plus efficace. Ces moyens sont toutefois inégalement utilisés selon les pays et, dans chaque pays, selon les situations d'ensemble et selon les établissements. Il est probable qu'une raison essentielle en est le manque d'intérêt véritable dont pâtit l'éducation dans tous les milieux en dépit des innombrables commentaires dont elle est l'objet. L'éducation n'est presque jamais un thème très présent dans les campagnes électorales au niveau national. Il l'est parfois davantage dans les élections locales mais alors souvent pour mettre surtout en avant des préoccupations d'ordre matériel ou d'image de marque qui limitent fortement la portée des débats. Quant à ce qui se passe dans les établissements, il est rare que l'autonomie soit exploitée dans toutes les directions qui seraient possibles et souhaitables à cause d'inerties ou de résistances venant des personnels ou des familles.

Dans ces conditions, on pourrait penser avoir à constater un nouvel avatar de l'impossibilité de réformer l'école si souvent dénoncée. Sans tomber dans un optimisme trop facile, il serait cependant aussi possible d'estimer que les changements dans les processus de décision, encore plus en éducation que dans les autres secteurs, exigent toujours du temps et qu'en dépit de leur modestie, ceux qui se constatent pour l'instant amorcent des évolutions plus significatives. C'est sans doute de la sorte que se produiraient de vrais changements au lieu de revirements peut-être spectaculaires mais fragilisés par la précipitation.


(1) Strategies for educational reform : from concept to realisation, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2000.

(2) Voir par exemple Georges Papadopoulos, Education 1960-1990, The OECD Perspective, OCDE, Paris, 1994, p. 201.

(3) Le développement de standards nationaux de formation. Une expertise, ministère fédéral de l'Éducation et de la Recherche, Bonn, 2004.

(4) Conseil de l'Europe, op. cit., p. 147.

(5) Conseil de l'Europe, op. cit., p. 71.

(6) Excellence in Schools, Department for Education and Employment, 1997.

(7) Beillerot J. Wulf C. (dir.), L'éducation en France et en Allemagne Diagnostic de notre temps, L'Harmattan, Paris, 2003, p. 148.

Education & management, n°33, page 49 (04/2007)

Education & Management - Vers de nouvelles politiques éducatives en Europe ?