Dossier : Métiers de l'encadrement

Quarante ans vous contemplent

André Canvel, Professeur d'éducation physique et sportive

Au tournant des années cinquante, des hommes se sont engagés pour que l'administration du système éducatif change. Retour sur une période historique et politique particulièrement féconde.

La publication récente d'un projet d'arrêté portant création de "l'École Supérieure de l'Éducation Nationale" (ESEN) en remplacement de l'actuel École Supérieure des Personnels d'Encadrement du Ministère de l'Éducation Nationale (ESPEMEN), si elle n'a pas fait grand bruit dans le landerneau éducatif français, n'en est pas moins l'énième épisode des atermoiements d'une institution incapable de donner un statut clair et des missions précises à un institut de formation destiné en priorité à donner, à ce ministère éducateur de la République, les moyens de former ses cadres. On aurait pu penser que la décision prise en 1988 de doter le ministère d'une Direction des Personnels d'Inspection et de Direction1 allait être un de ces moments historiques capables de fournir l'élan nécessaire pour reprendre un projet ambitieux et novateur abandonné, sans que l'on sache trop pourquoi, quelque dix ans auparavant sous le ministère Haby. Pourtant ce ne fut pas le cas et force est aujourd'hui de constater que la formation des "managers" de et à l'Éducation nationale s'inscrit en opposition totale au souhait de Claude Pair2.

Pourquoi tant de résistance ?

C'est ici que l'étude historique peut trouver sa place et pourrait-on dire sa nécessité car, à défaut d'expliquer les choses, elle peut aider à les comprendre. Si on évoque la nécessité de s'inscrire dans la temporalité pour mieux appréhender le parcours d'une politique, il est essentiel d'en dégager une chronologie précise. Selon la période étudiée, l'enjeu change à la fois de nature et d'intensité. La question de la formation des cadres du ministère n'échappe pas à cette règle. Cette question n'est pas restée la même depuis qu'elle a été posée en des termes impératifs par les responsables au tournant des années cinquante. Dans un livre récent, Pierre Sudreau3 évoque avec une grande sensibilité l'ambiance qui régnait dans le gouvernement de Gaulle estimée "période la plus féconde du siècle pour l'exécutif en France" : "Des hommes de toutes tendances politiques, ne pensant qu'au redressement de la nation, désireux de faire face à tous les défis, luttaient au coude à coude pour régler au mieux les différents dossiers... Dans ce climat de service public, les palinodies politiques, qui semblaient faire fi des intérêts supérieurs de l'État, apparaissaient incongrues". C'est donc dans ce climat de volonté de reconstruction collective et au-delà des appartenances politiques que Louis Cros - alors directeur de cabinet du ministre de l'Éducation nationale René Billères (1956-1958) - signe un ouvrage unanimement reconnu, L'explosion scolaire,4 prospectant sur les principaux problèmes auxquels l'école allait avoir à faire face dans les années à venir. Il évoque la nécessité de se doter d'un "instrument politique et administratif". "Il faut des mesures de déconcentration administrative, de manière à laisser aux autorités académiques et aux chefs d'établissement le soin d'accomplir, sous leur responsabilité, la plupart des actes de gestion que se réservait jusqu'ici le ministère, notamment en matière d'expérimentation pédagogique, de gestion des personnels, d'administration financière et matérielle... Mais pour mettre en oeuvre de telles réformes, encore faut-il des cadres administratifs qui, par leur nombre et la qualité, soient à la mesure des tâches à remplir". On peut se demander quel directeur de cabinet aujourd'hui pourrait se permettre de publier de telles lignes ? On voit bien que les conditions d'une refonte de l'appareil d'État en général, pilotée par le politique (voir par exemple le caractère innovant du rapport de la commission présidée par Bloch-Laîné en 1959) et de l'administration de l'Éducation nationale en particulier étaient réunies, c'est ce que les historiens appellent couramment une conjoncture ou un moment.

Le moment historique, lieu de création

Cela va provoquer des changements profonds dans l'organisation même de l'administration centrale du ministère (que l'on dit parfois à tort dotée d'une inertie au changement remarquable). C'est la création par décret du 1er juin 1960 de la Direction générale de l'organisation et des programmes scolaires, véritable acte de naissance de ce que Claude Lelièvre et Christian Nique5 ont nommé "la mise en système des structures scolaires" et qui prépare le chantier de la réforme Fouchet par décret du 3 août 1963. C'est toujours dans ce moment fécond porté par une politique gouvernementale volontaire et réformatrice que Pierre Sudreau (ministre de l'Éducation nationale depuis 1962 sous le gouvernement Pompidou), sur proposition de Louis Cros, demande à Jacques Minot (alors sous-directeur de la gestion des services administratifs et techniques généraux) de rédiger une série de décrets portant création des différents corps de l'administration scolaire et universitaire (conseillers, attachés, secrétaires)6. Cette mesure aura pour but essentiel de fournir aux services extérieurs les cadres nécessaires à l'accompagnement de "l'explosion scolaire".

Un programme de formation

Chose remarquable, Jacques Minot va immédiatement adosser à ce nouveau corps un programme de formation à un dispositif matériel et humain : l'Institut national d'administration scolaire et universitaire (créé par arrêté le 27 septembre 1962), organisme centralisateur pilotant un ensemble d'instituts de préparation à l'administration scolaire et universitaire (dont le fonctionnement sera précisé par une circulaire datée du 8 juin 1962) répartis sur le territoire et enchâssés dans les instituts d'études politiques. Prenant appui à la fois sur le modèle des IPES (pour ce qui concerne la préparation au concours et le statut des lauréats, car il fallait attirer de nouvelles recrues dans la fonction publique qui devenait incapable de concurrencer l'attractivité du secteur du marché de l'emploi privé) et de l'ENA (pour la conception des formations), cette organisation totalement originale pour l'Éducation nationale va mettre moins d'un an pour être opérationnelle. La stratégie en sera commentée par Jacques Minot dans La Revue administrative7. La vocation de cette organisation embrasse totalement les propos de Louis Cros évoqués précédemment : déconcentration et conception entrepreneuriale de la formation des cadres.

La création de l'INAS

Arrêtons-nous un instant sur les objectifs assignés à l'inas : "Assurer la formation et le perfectionnement professionnel du personnel de l'administration et de l'intendance universitaires ; organiser des stages et des conférences d'information à l'intention des fonctionnaires qui exercent des fonctions uniquement ou partiellement administratives ; étudier les problèmes propres à l'administration de l'Éducation nationale ; rechercher les meilleures techniques administratives et contribuer à l'approfondissement de la connaissance de l'administration en général." Vaste projet de formation que nous avions qualifié de "méthode générale d'éducation administrative"8 formant système autour d'une mise en synergie des éléments suivants. Il fallait initialiser l'objet sur lequel on ferait porter la réflexion et la formation : le phénomène administratif dans une double perspective structurelle (administration-objet) et fonctionnelle (administration-activité humaine). Cela ne pouvant se faire sans fixer préalablement un principe, qui sans être qualifié d'idéologique n'en porte pas moins les caractéristiques, et que l'on résumera ici comme la volonté farouche de promouvoir une culture de l'encadrement propre au ministère de l'Éducation nationale ouverte sur l'homme et soucieuse de privilégier l'acteur par rapport au système (la référence aux travaux du psychosociologue américain Carl Rogers est permanente, de même que l'influence de la pensée sociologique de Friedmann et de Crozier). Afin de guider les choix de formation, on déclinera les termes d'une théorie explicitée : la science administrative tout entière à bâtir et promue au rang de théorie explicative des phénomènes administratifs (en référence à l'ouvrage princeps de Jacques Minot, Hommes et administrations, préfacé par Jacques Ardoino en 1968)9.

La formation des cadres

Restait à préciser les finalités de ces actions de formation : former les cadres/informer les décideurs/chercher les grandes tendances du phénomène administratif. En ce qui concerne la démarche pédagogique, la formation professionnelle des adultes, initiale et permanente, est basée sur les principes empruntés à la dynamique des groupes restreints et à l'autoformation dans le cadre plus général de la formation d'adultes. Le public cible est l'ensemble des cadres administratifs du ministère de l'Éducation nationale qui oeuvrent aux différents échelons décisionnels (Centrale, services extérieurs, établissements scolaires). Sans devoir prendre le qualificatif de système doctrinal de formation, la démarche de l'INAS disposait d'une adéquation théorie/pratique très forte, qui ne souffrait pas la critique, sauf à vouloir remettre en cause totalement la vocation politique de son engagement au côté d'une cause essentielle que Jacques Minot résumera parfaitement dans l'éditorial de sa nouvelle revue Éducation et Gestion en 1964 : "Éducation et gestion sont par conséquent intimement imbriquées en notre époque administrative. Elles se commandent, s'inspirent réciproquement... En cette période administrative, les talents de l'artisan et les moyens du technicien, multipliés, ne se suffisent plus à eux seuls ; ils doivent être ordonnés par une gestion à la fois plus scientifique et plus humaine. Et cette gestion est au premier chef éducative : elle ne vise pas tant à compartimenter et réprimer qu'à distinguer pour unir et pour épanouir"10.

Des personnes au service d'une idée

Comment un tel édifice a-t-il pu se mettre en place dans des délais aussi courts ? Deux hypothèses sont concevables mais devront être confirmées par une investigation plus précise. La première, que nous avions évoquée en introduction, est celle de la conjoncture historique. Entre 1958 (début du gouvernement de Gaulle) et 1962, la volonté politique de rénover, de construire un pays neuf lavé de ses oripeaux historiques est telle qu'elle emporte avec elle l'adhésion d'une administration d'État. Au-delà même d'une certaine résistance reconnue au sein de la centrale de l'Éducation nationale, Jacques Minot écrit dans sa présentation des activités de l'INAS en 1963 : "Il y a, bien entendu, une école des impôts, du cadastre, une école des douanes, du trésor... Pourquoi une entreprise comme l'Éducation nationale qui gère plus de 500 000 fonctionnaires et administre plus de 2 500 établissements publics n'aurait-elle pas les moyens de former ses cadres administratifs ? Pourquoi cet institut national d'administration scolaire et universitaire n'existerait-elle pas autrement qu'à l'état de projet ?"11. Une seconde hypothèse pourrait étayer la précédente ; moins visible mais centrale pour mieux comprendre la volonté de certains hommes qui ont oeuvré pour la création de cet institut et en assurer une certaine pérennité. En effet à y regarder de plus près, c'est finalement l'action d'une petite communauté d'individus réunie par des convictions et des expériences de vie à un moment privilégié de l'histoire politique d'un pays. Celle-ci grossira par la suite, dans les années soixante pour amplifier les activités de l'INAS et les généraliser à d'autres corps d'encadrement (chefs d'établissement dès 67, corps d'inspection, administrateurs civils intégrés à l'Éducation nationale). Si on ajoute André De Peretti qui entra en 1962 comme directeur des études à l'INAS, on obtient un collectif de quatre personnalités à des places statutaires différentes qui vont travailler à la conception et à la mise en oeuvre des missions de l'institut : Pierre Sudreau, Louis Cros, Jacques Minot et André De Peretti. Si nous avons des éléments qui nous permettent de penser à l'existence d'une communauté de vue entre Cros, Minot et De Peretti sur la question de la réforme nécessaire de l'administration scolaire et universitaire, il est aujourd'hui impossible d'y associer naturellement le ministre Sudreau.

Une communauté de points de vue

Ces personnes partagent toutefois deux choses essentielles. D'une part elles ont participé activement à la résistance française (nous n'approfondirons pas cet aspect qui pourtant est fondamental), d'autre part sans avoir brigué des mandats électifs au cours de leur carrière (ce n'est pas tout à fait vrai pour M. De Peretti), elles avaient une certaine proximité idéologique vis-à-vis d'un courant de pensée très fortement ancré dans le paysage politique national et majoritairement présent dans le premier gouvernement de Gaulle12 qui peut expliquer à la fois la force de conviction et d'adhésion qui portera un tel projet-programme, et sa pérennité malgré la démission de Pierre Sudreau du gouvernement Pompidou en 1962. Ces deux hypothèses devraient bien évidemment être affinées et vérifiées. Dans le même temps, cette communauté de pensée et d'action portera en elle les germes de son dépassement et de sa disparition qui adviendra en 1975 malgré les nombreuses tentatives de Jacques Minot pour sauver les principes et les modes d'organisation de la formation dispensés par l'INAS et ses nombreux centres associés dans les différents rectorats. L'esprit de conciliation nationale et de vision prospective qui portait ces hommes va petit à petit s'estomper du paysage politique français. La bipolarisation va définitivement s'installer dans le paysage de la Ve République et entraîner une politisation renforcée des ministères avec une influence grandissante des cabinets qui ne vont cesser d'étendre leur pouvoir et compliquer un peu plus le jeu démocratique dans l'espace décisionnel.

Le moment historique, instant fragile

La question scolaire, avec l'explosion démographique qu'elle doit assumer, devenant essentiellement une question budgétaire et arithmétique, il n'y a plus la place ni le temps pour un projet politique fort, capable de redessiner les contours d'une nouvelle forme d'administration des hommes. Le moment se termine et la conjoncture s'estompe définitivement après la bourrasque sociétale de 68. La critique de l'autorité et de ses pouvoirs remplace celle de l'administration, phénomène humain. Il nous faudra certainement attendre encore longtemps pour retrouver une telle conjoncture.

Donnons à Alain Blanchard le soin de conclure cet épisode historique : "La réforme qui intervint sous les ministres Joxe et Paye, en 1960 et 1961, substitua à cette structure verticale, héritée du XIXe siècle, une structure horizontale par fonction ; ce que vingt ans plus tard, j'ai exprimé en comparant cet événement administratif (Louis Cros à l'administration centrale comme directeur) à l'arrivée aux commandes, dans le domaine politique, de Pierre Mendès-France". Gageons que ce rapprochement entre Cros et Mendès-France n'était pas uniquement fortuit ; il restera à l'histoire à le démontrer.


(1) Béatrice Gille, "La gestion du personnel d'encadrement" ; Revue de l'AFAE, n° 1, 2001.

(2) Claude Pair, Faut-il réorganiser l'Education nationale ?, Hachette Éducation, 1998 et "Partager le pouvoir" in Education & Management n° 22, 2001.

(3) Pierre Sudreau, Au-delà de toutes les frontières, Éd. Odile Jacob, 2002.

(4) Louis Cros, L'explosion scolaire, cuip, 1961.

(5) Claude Lelièvre et Christian Nique, Bâtisseurs d'école : histoire biographique de l'enseignement en France, Nathan Pédagogie, 1994.

(6) Décret du 20 août 1962 portant statut du personnel de l'Administration universitaire.

(7) Jacques Minot, "L'Institut national d'administration scolaire et universitaire", La Revue administrative, n° 93, mai/juin 1963.

(8) "L'inasu, 1962-1975, un institut au service de la formation des cadres de l'Éducation nationale" ; mémoire de dea en sciences de l'éducation, Paris v, 2002.

(9) Jacques Minot, Hommes et administrations, Gauthier-Villars, 1968.

(10) Jacques Minot, Éducation et Gestion, 1964.

(11) Ibid. 7.

(12) Que l'on retrouve très justement étudié dans l'ouvrage de M. Sudreau, mais aussi dans celui récemment consacré à Louis Cros.

Education & management, n°25, page 46 (08/2003)

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