La prise de décision et la concertation

À partir de travaux conduits par un petit groupe de chercheurs sur des projets d'équipement publics, Laurent Mermet construit un cadre d'analyse qui met l'accent en particulier sur le jeu entre confrontation et négociation. Après avoir montré les limites de quatre modèles de la concertation (cf. tableau), il se propose de voir dans quelle mesure le PER aide à analyser en détail et de façon renouvelée des processus de décision.

Quatre modèles de la concertation

 Un porteur de projetLes parties prenantes
Asymétries fortement exploitéesDAD
Décider, annoncer, défendre
IDE
Instituer, délibérer, éluder
Asymétries faiblement exploitéesPER
Proposer, écouter, requalifier
CAC
Concerter, analyser, choisir

Source : Concertation, décision et environnement, Regards croisés, vol. III, L'environnement en débat, La Documentation française, 2006.

  • DAD : modèle d'aménagement classique et très simple.
  • CAC : modèle collégial qui constitue un renversement complet par rapport au DAD.
  • IDE : modèle où tout le monde se met autour de la table, se met à discuter et, à la fin, on ne choisit pas mais on élude.
  • PER : modèle élaboré comme guide d'analyse des processus de décision.

Quels repères le PER offre-t-il pour identifier et apprécier les confrontations et les négociations les plus cruciales dans le cadre de processus de décision souvent très complexes ? L'un des aspects de notre réflexion est que la complexification des processus de décision porte en elle un germe d'opacité et de difficulté à assumer les points principaux de confrontation. Il faut des outils pour essayer d'aller droit à l'essentiel dans ces processus complexes, ce qui signifie pour nous diriger l'attention de manière volontaire et précise vers les confrontations entre, d'une part, les porteurs de projets et, d'autre part, des gens que l'on qualifie de manière fluctuante d'objecteurs, de contradicteurs, d'opposants, voire de commentateurs. Quand on s'inscrit dans la dynamique d'une controverse où l'un des acteurs a une motivation très forte à faire passer ce qu'il fait, un objecteur voit son propos se transformer en contradiction et est vécu comme un contradicteur incontrôlable dans une salle de débat public. Ce modèle "proposer, écouter, requalifier" nous paraît éclairant et légitime à la fois sur le plan normatif, sur le plan de la conception et sur le plan de l'analyse.

L'exemple de la vente forcée

Sur le plan normatif, la meilleure manière d'expliquer est la comparaison avec la vente forcée : le vendeur vient chez des gens et les martèle d'arguments jusqu'à leur extorquer une signature. Il leur a vendu par exemple une encyclopédie ou une assurance vie. Qu'est-ce qui pose problème dans la vente forcée ? Est-ce le fait que le vendeur prenne l'initiative de proposer un produit à l'acheteur ? Non, ce qui pose problème est la partie de la vente forcée par laquelle le vendeur force l'acceptation d'un acheteur qui est en position d'infériorité : c'est ce qui justifie de notre point de vue le fait de considérer comme intéressant un modèle dans lequel on conserve la possibilité d'initiatives techniques, économiques, des porteurs de projets, mais dans lequel on cherche à éviter la partie qui consiste à forcer la main des acheteurs. Donc une vente pleine d'initiatives oui, une vente forcée, non. Sur le plan de la conception, il nous semble que cette voie est hautement praticable par rapport à la voie du "concerter, analyser, choisir".

Les différences culturelles

Il faut en effet tenir compte de l'histoire et des institutions. En France, nous avons des organisations extrêmement puissantes qui possèdent un capital conséquent de savoir-faire technique, économique, une très grande capacité d'initiative, une compétitivité qui a une valeur dans le système social, économique et politique français. Rayer d'un trait de plume cet état de fait pour se croire aux Pays-Bas et penser qu'on va fonctionner de manière collégiale comme si cet élan et ce savoir-faire n'existaient pas, c'est manquer de réalisme. En revanche, il est intéressant de voir comment des vendeurs habitués à la vente forcée peuvent conserver ou même augmenter la qualité de leur initiative technique ou économique et renoncer aux mécanismes d'exploitation de l'asymétrie de pouvoir. Quant à l'analyse, ce modèle nous offre des grilles de lecture permettant de chercher dans la complexité du processus décisionnel les points précis sur lesquels la figure du vendeur s'arc-boute ou se confronte avec la figure de l'objecteur contradicteur, de l'opposant. Pour décrire ce phénomène, nous proposons la notion de "forçage", dérivée de l'expression "passer en force" ou de la notion de vente forcée. On définit le forçage comme l'action d'un porteur de projet qui exploite de fortes asymétries de pouvoir, étrangères au champ propre du projet, pour surmonter les oppositions et "imposer" un projet sans apporter de réponses aux objections. Par "réponses", j'entends, au sens large, soit des modifications du projet, soit des arguments pertinents face aux questions posées, aux objections émises, aux intérêts lésés. Le fait que le porteur de projet réponde dans les faits et dans le débat d'idées aux objections qui lui sont soumises constitue un élément central de la mesure de la qualité de la concertation. Toute initiative d'un acteur dans un système social complexe traduit et génère des asymétries de pouvoir. Il ne s'agit pas d'opposer les gens qui forcent aux gens qui ne forcent pas mais plutôt de réfléchir aux degrés et aux modes de forçage pour parvenir à des modes d'action dans lesquels on force moins. Le principal enjeu de l'usage du forçage est, pour les porteurs de projet, d'assumer la confrontation avec leurs contradicteurs. Ils considèrent comme naturel d'éluder la confrontation directe avec leur opposition ; qu'il y ait un débat public sans opposition, alors qu'un débat démocratique, y compris à l'intérieur d'une organisation, est un débat dans lequel on assume la présence d'une opposition. Le fait de ne pas assumer les oppositions a des effets pervers à terme qui ne font qu'enfoncer les porteurs de projets dans des situations de plus en plus difficiles. En effet, si vous n'avez pas une opposition à assumer, vous suscitez des formes d'opposition plus "sauvages" et vous vous enfermez vous-mêmes dans une non-écoute. L'enjeu à moyen terme, puisque les formes de débat public commencent à s'ouvrir, est d'apprendre à assumer les oppositions en tant que telles et non en tant que commentaires neutres du public.

Cet article reprend des éléments de Concertation, décision et environnement, Regards croisés, vol. III, La Documentation française, 2006, p. 37-56.

Education & management, n°33, page 36 (04/2007)

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