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International : gouvernance et performances, en France... et en Europe

Jean-Luc Garcia, principal du collège Lucie-Aubrac, Paris, secrétaire général d'ESHA-France

Depuis quelques années, le contrôle parlementaire de l'efficacité des politiques publiques s'est traduit par la mise en place de grandes réformes des services publics et notamment par une recherche de responsabilisation des ­services de l'État. En particulier, dans une société ouverte où l'innovation ­devient stratégique, l'éducation reste un enjeu primordial pour les États qui voudront exister à moyen et long terme. La France, comme beaucoup de pays de l'OCDE, y consacre à juste titre une part importante de ses ressources, stimulée par les objectifs ambitieux de la stratégie de ­Lisbonne. Parallèlement, la ­décentralisation des décisions et la ­déconcentration des services ont rapproché les ­acteurs locaux et ont ouvert les ÉPLE à leur environnement. Autonome et ­responsable, l'établissement cherche sa place entre plusieurs ­logiques : entreprise de services ou mission de service public. Confronté aux ­intérêts plus ou moins divergents de ses parties prenantes (politiques, tutelles, collectivités territoriales, corps de fonctionnaires, ­usagers), il doit relever de nombreux ­défis : technologie, compétence, légitimité, qualité, efficience économique. Cette double ­intégration de l'établissement - sur le plan vertical et sur le plan ­horizontal - participe au développement de nécessaires mécanismes de gouvernance afin de pouvoir mobiliser l'énergie de tous ses acteurs au profit de la réussite des élèves.

Efficacité + performance = efficience

Les notions d'efficacité et de performance relèvent de ce qui est réalisé et de la manière employée pour y ­parvenir : savoir quoi faire et comment bien faire. Faire preuve d'efficacité pour un établissement scolaire, c'est savoir ­répondre aux besoins éducatifs des élèves en définissant des axes stratégiques, en les traduisant en termes d'objectifs, puis en mesurant la progression de l'organisation vers leur réalisation.

En tant que manager, le chef d'établissement doit en permanence optimiser l'utilisation des ressources rares (temps, argent, espace, personnel, équipement) pour effectuer une activité. La performance illustre cette relation entre ressources et rendement et renvoie à une culture de résultats et de responsabilisation. Aussi, le management consiste-t-il à minimiser le coût des ­ressources, dans une situation de contrainte (DHG, budget, locaux, réglementation) afin de réaliser correctement une activité. Une organisation peut donc être très performante sans être efficace : par exemple, en recherchant seulement le coût minimal d'enseignement (téléenseignement systématique) sans ­satisfaire aux besoins de ses usagers. Un mauvais management peut également conduire à une efficacité sans rentabilité ! La réussite du management d'une organisation renvoie donc à la ­notion synthétique d'efficience, résultante de la tension entre les moyens et les fins. Par la suite, on confondra les notions d'efficience et de performance, étant entendu que les établissements scolaires s'efforcent d'être performants avec efficacité.

La définition d'un système de mesures

L'autre question pratique qui s'impose naturellement concerne la mesurabilité de cette performance. Plusieurs modèles d'appréciation de la performance peuvent être utilisés pour évaluer l'activité d'un établissement. Nous examinerons les modèles qui nous semblent pertinents pour les établissements scolaires : les modèles des ressources, des relations humaines, des processus internes et des objectifs rationnels.

  • Le modèle des ressources. Il définit la performance d'un établissement scolaire comme sa capacité à s'approprier les ressources nécessaires à sa survie et son bon fonctionnement : recrutement d'élèves, subventions, développement des compétences de ses personnels. La performance de l'établissement s'évalue alors, non pas en fonction de ce qu'il fait, mais de ce qu'il est capable de faire, son potentiel.
  • Le modèle des relations humaines. Il concerne la performance comme la capacité de l'établissement à satisfaire les parties prenantes. Les indicateurs font référence au climat social, à la cohésion, au conflit, au turnover. Ces leviers peuvent être la participation du personnel à la définition des objectifs (courant de la direction participative par objectifs), l'amélioration des conditions de travail, la congruence entre les valeurs de l'organisation et celles du personnel et la mise en place de mécanismes de cohésion. On a pu dire que le système éducatif ménageait les acteurs plutôt que de manager les organisations.
  • Le modèle des processus internes. Dans ce cadre, la performance s'apparente au respect des normes établies lors de la définition des processus de production du service d'éducation : la formation et l'orientation. Cette analyse s'applique bien à nos systèmes bureaucratiques et en particulier aux activités éducatives, caractérisées par une forte asymétrie d'information (l'enseignant, le chef d'établissement, le parent) et une obligation de moyens plus que de résultats.
  • Le modèle des objectifs rationnels. Un établissement est performant lorsqu'il atteint ses objectifs, ceux-ci étant définis en termes de formation, de certification et d'insertion professionnelle. La performance, dans ce type de modèle, renvoie à l'efficience économique (analyse coût/efficacité). Ce modèle se heurte, d'une part à la difficulté d'établir les objectifs à atteindre pour un établissement, d'autre part aux difficultés pour définir, identifier et mesurer les inputs (quelles variables explicatives retenir pour, par exemple, l'échec scolaire) et les outputs qui ne prennent pas en compte les aspects qualitatifs, les indicateurs de pertinence des actes éducatifs ou l'accessibilité aux formations, entre autres. Chaque modèle évalue la performance selon la dimension retenue pour la définir et privilégie donc le point de vue d'une partie prenante : en général, comme toujours dans les problèmes sous contrainte, la maximisation d'une dimension va conduire à la dégradation des autres dimensions à cause de la rareté des ressources, des intérêts implicites divergents des parties prenantes. La définition de plusieurs dimensions - parfois antagonistes mais légitimes - de la performance conduit à la nécessaire hiérarchisation des dimensions retenues. Cette hiérarchisation repose sur des mécanismes de concertation et constitue un véritable construit social de la vie des établissements scolaires. Apparaît alors la notion de gouvernance des écoles.

De l'art de tenir le gouvernail

La première notion de gouvernance concerne de toute évidence l'art de gouverner - de surveiller la trajectoire du navire (du latin gubernare, du grec kubernân). Le terme de gouvernance se réfère à l'exercice d'une autorité légitime dans l'utilisation de la puissance publique et la gestion des affaires publiques. Il désigne à la fois un arrangement institutionnel, des mécanismes consultatifs, un style de leadership. Plus qu'une ­institution, il désigne un processus de prise de décision et embrasse ainsi non seulement les relations entre les différents acteurs d'une organisation, mais aussi entre les organisations elles-mêmes. Elle désigne finalement la capacité d'une organisation (État, académie, établissement) à promouvoir l'action collective en vue de réaliser des objectifs communs. Du point de vue de l'ÉPLE, ce concept souple met en lumière les relations qu'entretient l'école avec son environnement au sens large (degré d'autonomie et de responsabilité) et à l'intérieur de l'établissement les modes d'organisation de son ­pilotage (intelligence organisationnelle), les deux perspectives étant liées. Les nouveaux modes de gouvernance du système éducatif (contrat d'objectifs dans le cadre de la LOLF, État-académies, académie-­établissements) et des établissements (CA, conseil pédagogique) concourent à organiser cette nécessaire tension entre les fins et les moyens, au niveau de chaque acteur du système.

École apprenante et sillage vertueux

Plusieurs approches de la gouvernance expliquent le lien entre ressources et création de la valeur. Contrairement aux théories contractuelles où la création de valeur est essentiellement appréhendée en termes d'économie de coûts - et où l'analyse est concentrée sur les problèmes d'allocation de ressources et la résolution des conflits d'intérêt -, les théories cognitives se concentrent sur l'analyse du processus de création de valeur. L'organisation est aussi analysée dans sa capacité à créer de la connaissance et des compétences, à travers, par exemple, l'échange de bonnes pratiques. Cette nouvelle vision aboutit à une interprétation différente des mécanismes de gouvernance qui ne jouent plus prioritairement un rôle de résolution des conflits mais un rôle proactif. Désormais, le système de gouvernance regroupe des mécanismes permettant d'avoir le meilleur potentiel de création de valeur par l'apprentissage et l'innovation. L'école devient ­apprenante, engagée dans la spirale vertueuse. On constate souvent que les parties prenantes évaluent souvent l'équité des décisions prises (allocation de ressources, orientation, etc.), mais également l'équité des procédures de détermination de telle décision (le conseil pédagogique a-t-il été consulté, le dialogue professeur principal / famille a-t-il eu lieu ?). Les parties prenantes sont les détenteurs d'enjeux (individus ou groupes) pouvant affecter ou être ­affectés par la réalisation des objectifs de l'organisation. Le recours à l'éthique et à la déontologie devient important.

S'inspirer du modèle normatif anglais ?

Dans les pays anglo-saxons, on peut dire que le concept de gouvernance mis en place dans les établissements scolaires ressemble à celui de la corporate governance d'une entreprise privée. Il répond aux préconisations du rapport Cadbury (1991) relatif aux responsabilités des administrateurs exécutifs (chefs d'établissement) et non exécutifs (membres du board) : séparation des structures d'autorité et de pouvoir, existence de différents comités (rémunération, recrutement, etc.). Dans la réalité quotidienne, nos collègues britanniques se voient souvent déléguer aussi ces fonctions, mais ils les exercent alors en regard de différentes chartes ou policy, effectivement définies ou tout au moins approuvées par les governors en fonction de leurs compétences. La rédaction par l'établissement d'un document énonçant ses valeurs, principes et croyances, peut être appréhendée comme un outil de ­régulation des relations entre l'établissement et ses ­différentes parties prenantes. Les obligations qui en découlent forment un cadre de confiance. Ce référentiel ­normatif de management signale la ­légitimité de l'organisation aux différentes parties prenantes et vient ­combler l'incomplétude des contrats. C'est par l'information la plus large et la plus précise que l'équité des arbitrages, la transparence de la gestion, entraîneront la confiance.

Mettre en scène la gouvernance

La gouvernance intervient là où il existe plusieurs intérêts en présence et là où les ­intérêts des acteurs peuvent diverger, en particulier dans les établissements ­scolaires : d'un côté, les enseignants avec leurs normes professionnelles (les sacro­saints programmes) et leur liberté pédagogique, et de l'autre des managers qui aspirent au contrôle des ressources et cherchent à imposer (faire partager ?) leurs orientations stratégiques, les meilleures bien sûr pour le bien-être des élèves. Deux logiques semblent en concurrence dont l'établissement devient le théâtre. L'intégration de l'organisation scolaire repose sur la convergence des objectifs dans le sens de la performance sociale. L'ÉPLE doit trouver une forme d'organisation, lui permettant à la fois une bonne intégration des finalités des acteurs du système - performance verticale - et une forte différenciation des ­réponses aux besoins de la population - performance latérale.

Education & management, n°37, page 56 (11/2009)

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