Dossier : Gouvernance, performances

Facettes et ambiguïtés

Jean-Pierre Gaudin, professeur de science politique à l'IEP d'Aix-en-Provence

La relativisation du pouvoir des États entraîne la multiplication des acteurs de la vie publique. La gouvernance, pour être performante, se doit donc de prendre en compte différents niveaux d'action, la coordination public-privé et la perspective démocratique.

Dans beaucoup de politiques publiques contemporaines, les scènes et les procédures de négociation se démultiplient. En première analyse, les agents et les institutions de l'État apparaissent comme des acteurs parmi d'autres. Quant aux objectifs d'action, ils semblent souvent instables et peu clairs. Devant ces recompositions des formes classiques du gouvernement des politiques publiques, quelques universitaires, vite relayés par les acteurs politiques et économiques, ont proposé de regarder ce qui émerge et de réunir sous le terme de " gouvernance " plusieurs des styles d'action qui s'affirment aujourd'hui. Bien des analyses ont mis au jour dans l'action publique des années 1990 des formes d'ajustement obtenues par le biais d'interactions et de négociations explicites entre acteurs des politiques publiques. Elles ont en commun de se démarquer des raisonnements en termes de gouvernement, jugés formels, idéalistes et impropres à rendre compte d'un nombre croissant de situations contemporaines, où l'État national est relativisé à la fois par le haut (intégration dans des régions économiques de grande taille) et par le bas (processus de décentralisation, régionalisation, fédéralisation). Elles vont croiser les réflexions nouvelles en termes de gouvernance, qui s'esquissent durant la même décennie.

Des niveaux de gouvernance

Mais cette notion de gouvernance est à présent l'objet d'une circulation tellement élargie qu'elle perd de sa valeur dès qu'on ne la ramène pas à une définition précise et opératoire. On peut toutefois dire qu'il est aujourd'hui trois grandes manières de définir l'idée de gouvernance, mais leurs différentes facettes sont rarement analysées ensemble (voir Jean-Pierre Gaudin, ­Pourquoi la gouvernance, Presses de Sciences Po). Une première conception de la gouvernance s'appuie sur le constat que les systèmes de règles et de contrôle des différentes sphères d'activité sont devenues à la fois multi-acteurs (pour mettre en forme des partenariats entre acteurs publics et privés) et multiniveaux (pour relier et coordonner différents niveaux d'initiative et de responsabilité).

Ces observations ont été menées à trois échelles complémentaires. Au plan national, elles sont faites dès les années 1970-1980 dans des pays à structure fédérale. Des chercheurs ont étudié les coordinations que tentait d'apporter le " fédéralisme coopératif" , c'est-à-dire un style de gouvernement qui, en ­Allemagne, procédait systématiquement par implications et engagements réciproques entre la République fédérale, les États membres (Länder) et les communautés urbaines. Dans ce cadre de relations multiniveaux, les coordinations, ménagées par des conférences permanentes et des commissions de travail ad hoc, sont de nature multiple. Par de tels dispositifs, on gagne alors en souplesse et en pragmatisme, mais pas véritablement en clarté et en simplicité... Ce type de gouvernance multiniveaux se retrouve aussi dans plusieurs pays européens qui, sans être des États ­fédéraux, sont marqués par des processus de décentra­lisation ou de régionalisation. Cela dit, les coopérations ainsi organisées ne concernent pas que des acteurs publics. Souplesse des cogestions et pragmatisme participatif impliquent également nombre d'opérateurs économiques (par branches, par sites, ou directement des entreprises), des syndicats de salariés et des associations sans but lucratif qui représentent des résidents ou des intérêts collectifs.

De telles modalités de coordination entre plusieurs types d'acteurs et échelles d'initiative se retrouvent également dans les formes de gouvernement des grandes villes et en particulier des métropoles urbaines. Même dans les pays où les pouvoirs politiques urbains sont moins fragmentés qu'en France, la question des relations intercommunales reste en effet souvent posée, tant pour l'élaboration de stratégies de développement, que pour la mise en ­commun de moyens financiers. Le pilotage de ces dossiers dans les grandes " agglomérations " requiert ce que certains appellent une gouvernance urbaine ­multiniveaux, ou du moins des formes de coordination actualisées avec des échelons territoriaux plus petits (communes) ou plus grands (départements, ­provinces, régions, autonomies).

Une autre flexibilité

Le mouvement d'intégration politique de l'Union européenne suscite également des observations de même nature. En effet, l'intégration européenne fait naître un niveau supplémentaire d'initiative, de financement et de suivi de politiques. Dans le même temps, ces actions européennes restent relayées par les États membres et articulées sur des propositions et des projets locaux. C'est donc une chaîne de pilotages et de coopération multiniveaux qui se met en place, impliquant des demandes de coordination importantes. Elles concernent la manière dont se négocient les objectifs et les moyens, ou dont s'articulent les modalités de suivi et d'évaluation. Là encore, certains observateurs ont diagnostiqué un style nouveau de définition et de pilotage des politiques publiques, l'émergence en somme d'une gouvernance multiniveaux. La performance de la gouvernance se veut ici, par conséquent, liée principalement à la flexibilité.

Place à l'action collective

Toutefois, l'idée de gouvernance ne recouvre pas que les nombreuses facettes d'une redistribution fonctionnelle des politiques publiques, qui relativise (à la fois par le haut et par le bas) le rôle des États nationaux. Bien des analyses s'y limitent, dans les milieux de ­l'entreprise ou des organisations économiques internationales. Mais ce n'est pas le cas des approches qui soutiennent par ailleurs la possibilité d'une " gouvernance démocratique ", liée à des formes intensives de coordination et, en particulier, de négociation entre acteurs de différents niveaux territoriaux, du local à l'Europe. La notion de gouvernance a été en effet aussi mobilisée dans ce sens. Dans leur ouvrage Democratic governance (1995), James March et Johan Olsen engageaient déjà en ces termes une réflexion sur le rôle des délibérations et des règles partagées dans l'élaboration des actions collectives. Ils ont ainsi contribué au mouvement intellectuel d'ensemble qui, en science politique, conduit d'une analyse des politiques publiques centrée sur les impulsions étatiques vers une approche qui fait place à l'action collective, aux interactions avec des publics et donc aux négociations multiformes de l'action publique. Pour leur part, ils s'intéressent en particulier aux forums, à l'ouverture des débats publics et aux dynamiques ascendantes (de type bottom up) qui participent à la construction des problèmes publics, leur mise sur agenda et leur prise en charge en tant que politiques publiques. Si leur préoccupation principale n'est pas l'approfondissement de la démocratie, du moins ils veulent cerner la manière dont se fait l'adhésion collective à des valeurs, quel est leur rôle fédérateur et identitaire, quelle peut être leur contribution à l'émergence d'un " bien commun ".

De manière plus récente, le thème de la gouvernance démocratique a été repris par les acteurs sociaux des grands mouvements de contestation de la mondialisation (ATTAC et autres altermondialistes). Leur objectif est de faire pièce au néolibéralisme, en contestant le pouvoir des grandes entreprises ainsi que celui des organisations internationales qui mettent en oeuvre les règles des échanges, du système financier international et des conditions de prêt aux pays pauvres. Les ­différents forums sociaux, mondiaux, nationaux ou locaux en sont depuis 2001 l'élément porteur. La gouvernance démocratique est dès lors envisagée comme un " processus participatif et citoyen " portant des ­projets ­bottom up, pour s'opposer au gouvernement économique de la mondialisation impulsé par le FMI. L'idée de gouvernance démocratique vient ici actualiser et généraliser les formes de concertation et de débat public qui peuvent compléter, voire concurrencer, les modalités de la délibération classique, organisées sur le mode de la représentation élue et de la délégation dans les systèmes parlementaires modernes. La performance de la gouvernance se réfère par conséquent ici à la perspective d'un élargissement démocratique.

La " bonne " gouvernance

La perspective de nouvelles régulations, qui impliqueraient à la fois le pouvoir politique institué et ce qu'il est généralement convenu d'appeler la " société civile ", se révèle parfois plus englobante encore. La gouvernance peut en effet être aussi assimilée à la régulation mondiale de sphères d'activités collectives où les objectifs ne seraient pas définis par des instances étatiques et ne reposeraient pas sur la force publique pour être appliqués. C'est une hypothèse qui valorise évidemment le rôle des ONG de toutes sortes mais aussi des acteurs privés à but lucratif. Certains avancent aussi l'hypothèse d'une possible " gouvernance mondiale ", ensemble de règles, de principes et de procédures qui s'appliquerait à des activités traversant les frontières et qui procèderait de négociations entre gouvernements, entreprises, organisations non gouvernementales et réseaux divers (droits de l'homme, droits sociaux). Là encore la relativisation du niveau étatique paraît acquise, ainsi que la marginalisation des relations internationales construites classiquement sur les rapports entre États. Et on retrouve là certains accents des ­utopies d'un " gouvernement mondial ", fondé plutôt sur l'harmonie que sur les rapports de force entre nations. Mais le thème de la gouvernance a moins mobilisé la ­littérature universitaire que la doctrine des organisations internationales. Les prises de position les plus significatives dans ce domaine sont venues de la réflexion récente de la Banque mondiale et des usages pratiques qu'elle en fait avec d'autres organisations internationales depuis les années 1990. La Banque mondiale a réévalué ses manières de faire après la chute du mur de Berlin et la fin du monde bipolaire issu de l'après-guerre. Elle s'est alors trouvée plus libre d'aider ou non des régimes ouvertement clientélistes, voire ­corrompus. Elle a annoncé qu'elle lierait dorénavant son aide à la présence d'administrations honnêtes, à l'émergence de nouvelles élites gestionnaires, en particulier au plan local et urbain, et à une gestion faisant place à un management public ouvert au partenariat avec le marché. C'est la good governance. Cette ­doctrine, formulée à partir de 1996, a connu des applications directes inégales, certes. Car les choix d'opportunité dans le soutien d'un régime et, plus globalement, les considérations de géopolitique n'ont pas disparu pour autant des pratiques de la Banque mondiale ; laquelle ne pouvait oublier qu'elle est, par ailleurs, fortement insérée dans le système financier international du FMI et sous l'influence directe des plus grandes puissances. L'écho des orientations de la good governance est large, du fait des efforts de la Banque pour organiser à travers le monde des programmes d'études et des séminaires de formation, pour publier des compilations d'études de cas destinées aux ­nouvelles élites en formation des pays émergents. Ce travail d'apprentissage est facilité par le fait que le thème de la bonne gouvernance recouvre aussi bien la diffusion de l'économie de marché (gestion market oriented, projets bankable) que l'ambition de donner libre cours à des initiatives locales, à des débats citoyens et à la participation des acteurs sociaux. La performance, dans ces relations internationales, se veut donc à la fois néo-libérale et participative.

Comme on le voit, les trois formes de coordination qu'on vient de synthétiser, multiniveaux, public-privé et participative, donnent à l'idée de gouvernance une ampleur sémantique et un attrait d'autant plus fort qu'il est fondé sur l'ambiguïté - notamment parce que l'on se garde trop souvent de se demander si ces diverses facettes ne sont pas conflictuelles entre elles.

Education & management, n°37, page 52 (11/2009)

Education & Management - Facettes et ambiguïtés