Dossier : Gouvernance, performances

Un nouveau paradigme ?

Sylvie Cuculou, inspectrice de l'Éducation nationale

Le concept de performance a investi le champ de l'éducation et émerge des ­discours institutionnels et des orientations ministérielles. Il s'impose aussi peu à peu aux enseignants du premier degré, ce qui ne va pas sans trouble ni incertitudes.

Depuis la mise en application de la LOLF, la performance s'impose progressivement comme une évidence, un incontournable objet à prendre en compte par les enseignants du premier degré, alors même que le sens et la forme du concept de gouvernance ne se définissent lisiblement qu'au travers de propositions injonctives ou de supports de rédaction (le rapport de performance). Or, la définition de la performance du service public peut constituer une entrée pour dépasser une première approche formelle et en comprendre le sens et les conséquences dans le champ de l'éducation. La performance est définie par l'atteinte des objectifs de l'administration dans la réalisation d'un programme. Trois critères sont associés à cette définition, la prolongent et la précisent. Le critère de l'efficacité est mobilisé pour signifier l'impact ou le résultat final sur l'action publique. ­L'efficience constitue un deuxième critère de référence et renvoie à l'amélioration du rapport entre les moyens consommés et la réalisation. Le dernier critère est brièvement énoncé et consiste à qualifier la qualité du service apporté à l'usager. Les indicateurs de performance renvoient implicitement à ces ­critères de référence. Dans le contexte de l'éducation, si la stratégie par objectifs n'est pas nouvelle, la focalisation sur des résultats à produire introduit un nouveau rapport à l'enseignement, institue un rapport à la culture du résultat, amène à reconsidérer des données quantitatives et à les articuler aux apprentissages. La performance s'institue ainsi comme une stratégie de production et d'amélioration de résultats déplaçant la pédagogie au second plan.

Où l'on cherche à construire le sens de la performance

La définition donnée de la performance doit alors nous permettre d'entrer dans la compréhension d'une " réforme " (Solaux, 2005) portée par la politique éducative et d'en analyser le niveau d'appropriation par les enseignants, dont l'activité professionnelle est dépendante des idéologies dominantes successives intégrées par le système éducatif (idéologies sociales, économiques, etc.) et est fortement liée aux représentations et aux savoirs de la culture professionnelle. Depuis 2006, la référence au concept de ­performance s'est imposée dans le cadre de la LOLF auprès des cadres de l'Éducation nationale pour leurs missions de pilotage, impliquant une adhésion à des valeurs, à des stratégies, à des orientations éducatives. Par exemple, la circulaire, concernant la préparation de la rentrée ­scolaire 2007, présente et organise les axes d'investissement pédagogique pour les enseignants des écoles, des collèges et des lycées. Le texte fait explicitement référence à la performance et renvoie la réussite des actions menées à leur évaluation au regard d'indicateurs joints aux annexes, faisant simultanément d'une commande officielle une ­stratégie éducative pour davantage d'efficacité. Le critère efficacité trouve là une forme correspondant au principe de mesure d'un résultat final sur l'action publique. En élargissant la question des résultats, les évaluations internationales sont réinvesties dans un contexte politique national de rationalisation des moyens (Bydanova, Mingat, Suchaut, 2008) et un contexte international commun aux différents systèmes éducatifs européens. Dans un contexte européen de détermination d'objectifs communs et d'analyse comparée des systèmes d'éducation, les résultats constituent un " miroir " du système éducatif français. Les données chiffrées étayent les politiques de conver­gence des États européens où se développe - au travers des résultats produits sur la réussite des élèves - une double logique de concurrence et d'évolution communes. L'importance accordée au développement de l'économie de la connaissance amène ainsi à traiter davantage l'école et la réussite scolaire en termes d'investissement (de Queiroz, 2006) et de rentabilité.

Centré sur les coûts, centré sur les profits...

La dimension économique de chaque système éducatif européen est interrogée au travers de ses résultats ­produits et le lie à l'économie de marché. Le critère d'efficience introduit ici une autre approche de la performance par la recherche de l'amélioration du rapport entre les moyens consommés et la réalisation des objectifs. Les systèmes éducatifs européens se comparent entre eux tant au niveau de leur investissement économique que par une certaine forme attendue de rendement dans la production de ressources humaines adaptées et adaptables au contexte social et économique, signes de la modernisation de leurs institutions (de Queiroz, 1995). L'école est donc un lieu d'investissement important : investissement financier, économique, mais politique aussi. Aujourd'hui lui est rappelée fermement l'obligation d'intégrer à sa logique traditionnelle de consommation de moyens l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme, par lequel la société peut demander des comptes à tout agent public de son administration. À cette fin, l'État s'engage, dans un projet annuel de performances, à améliorer son ­système éducatif au meilleur coût et en rapproche la gestion de celle des entreprises. Si les rapports du Haut comité de l'évaluation visent à estimer le rapport coût/efficacité des enseignants, c'est bien le coût en ­ressources humaines mobilisées pour former des élèves adaptés à la société, qui est régulièrement questionné et fait l'objet des négociations de moyens. Ce qui est mis en place et appliqué à l'éducation sur le modèle de l'économie, c'est une gestion à flux tendus des élèves, sur le principe " premier entré/premier sorti ", qui s'illustre par une limitation des redoublements dont l'immobilisme génère des coûts. Cette logique dessine le passage du système éducatif " centre de coûts " à un " centre de profits " et questionne sur le nouveau rapport institué au projet de formation des élèves.

... ou centré sur le citoyen

Des trois critères mobilisés pour rendre compte de la performance, le critère qualité est celui qui - bien que paradoxalement le plus investi dans les discours - pose le plus de problèmes quant à sa ­définition. Impliqué dans la caractérisation de l'adaptation des structures scolaires aux ­apprentissages, ou encore dans la continuité du service public (le service minimum d'accueil par exemple), ­utilisé pour rendre compte du rythme scolaire des élèves, ce critère de qualité s'utilise indifféremment pour qualifier l'efficacité de certaines procédures pédagogiques (l'enseignement explicite) et parfois l'efficience de pratiques professionnelles (Bissonnette, 2005). Pour dénouer le sens de la qualité en éducation, les fondements du principe de scolarisation peuvent être sollicités. Le projet républicain démocratique pose des principes et des ­valeurs que traduit la politique éducative en instituant la réussite scolaire comme un droit. Concernant ­l'organisation générale de l'instruction publique en 1792, Condorcet proposait que, dans les écoles primaires, on enseigne " ce qui est nécessaire à chaque individu pour se conduire lui-même et jouir de la plénitude de ses droits ". Ainsi posé, le devoir de l'enseignant était déjà bien lié au droit de l'apprenant. Dès l'entrée dans le XXIe siècle, ce sont toujours les capacités de l'enseignant à tenir ce couple enseigner-apprendre au travers de programmes idéaux (Meuret, 2007), qui posent les savoirs dont chacun doit disposer pour s'accomplir. Le processus continu de scolarisation cherche à former des ­citoyens " éduqués et éclairés, capables de comprendre le monde et de le transformer ". Par ces termes, le ­ministère de l'Éducation nationale définit une école de la réussite, de l'exigence et du respect où se lisent les concepts de justice sociale, d'égalité des chances (Dubet, 2004), de réduction des écarts liés à l'origine socio-économique des élèves (Bissonnette, 2005). Ces rapides ­approches permettent de proposer un sens dominant de la qualité tournée vers la recherche d'apprentissages effectivement maîtrisés et réinvestis par les élèves. Cependant la maîtrise des savoirs est dépendante de contextes (Monteil, Huguet, 2002), de conditions qui ne garantissent pas la fabrication systématique de la réussite scolaire et posent le lourd problème de l'échec dans les apprentissages. Ainsi, en regard de la réussite, s'affiche l'objectif national de réduction de l'échec scolaire signifié par les taux de sorties non diplômées du système éducatif. La qualité de l'école, service public d'éducation, se définit de manière prioritaire au travers des savoirs et des difficultés que rencontrent élèves et enseignants dans un processus complexe couramment appelé processus enseigner/apprendre (Astolfi, 1992).

Comment le primaire pense la performance

Le développement de la performance, telle qu'elle se construit dans l'espace de la politique éducative, implique la mobilisation des enseignants dans ce processus. L'enjeu consiste ici à dépasser une définition institutionnelle de la performance pour comprendre ce qui se joue au niveau des acteurs confrontés à cette demande. En effet, l'apparition de la demande politique de performance implique les enseignants, tant dans la redéfinition des attendus que dans l'exercice même de leur métier. Peu de recherches en France reposent à ce jour sur l'évaluation systémique de la qualité, de ­l'efficacité et de l'efficience des pratiques professionnelles, alors même que la ­performance du système fait l'objet de premières analyses (Suchaut, 2007) et de comparaisons (Mons, 2007). Il est donc du ressort de la sociologie de s'intéresser à l'impact de ces orientations politiques sur les acteurs de l'éducation. L'approche sociologique permet de poser l'hypothèse que, à chaque critère de la définition de la performance, se substitue une théorie pratique (Durkheim, 1922). La théorie pratique se définit comme un ensemble de propositions qui ont du sens pour elles-mêmes et entre elles. Elle consiste en la mise en cohérence de connaissances, de savoirs qui sont des révélateurs de la culture professionnelle de l'enseignant. Elle est construite en fonction de la représentation que l'acteur a de son travail mais aussi de la visée éthique qu'il ambitionne. La théorie pratique est personnelle et s'inscrit dans l'histoire du sujet. Elle est le résultat d'un traitement personnel de la question éducative (la performance), une forme première de conceptualisation. La théorie pratique a une fonction d'interprétation des événements (éducatifs). Les théories de l'acteur peuvent révéler ainsi des contradictions ou des distances entre des thèmes normatifs qui s'imposent (les principes posés par la politique éducative) et les paradigmes qui président à l'action professionnelle (Tochon, 2000). Lors d'entretiens semi-directifs1, des enseignants volontaires d'une circonscription du premier degré se sont exprimés au sujet des grandes questions éducatives couvrant les trois approches de la performance. Le paradigme de la qualité voit émerger l'idéalisation d'une école plus juste, plus douce aux élèves, une sweet school qui prenne mieux en compte le " plaisir " de l'élève à apprendre et qui rende " les élèves heureux de venir à l'école " (Annie). S'il faut " effectivement que l'élève apprenne " (Sonia), et que les " élèves aient des bases avant d'aller au ­­collège ", la réussite scolaire passe par la " remise en confiance ", " l'épanouissement de l'enfant ".

Le " but c'est quand même de faire des gens heureux " (Annie). L'approche par la qualité pointe des " valeurs d'école " (Sonia) qui servent de référence aux enseignants. Former des élèves, aider à grandir, apporter des savoirs, prendre en compte tous les élèves dans leur globalité sont autant de mobilisations professionnelles pour l'enseignant performant, un enseignant " qui apprend des choses à ses élèves, qui rend ses élèves autonomes en toutes circonstances " (Annie). Pourtant la théorie du " désenchantement " de l'enfance est évoquée entre un monde de contraintes et d'exigences scolaires référées à des normes - " tous les programmes qui passent au fil des années " (Camille) - et les valeurs qu'ont les enseignants " en tant qu'humains avant d'être enseignants " (Camille). C'est le respect que l'enseignant manifeste par la prise en compte de l'individualité de l'élève en " enseignant le mieux possible " qui exprime le mieux la nécessité des valeurs " quels que soient les programmes " (Camille). Le caractère de l'individualité de l'élève s'exprime davantage quand sont évoquées les difficultés scolaires. La question de l'apprentissage des " élèves en difficulté " se fait toujours par la référencialisation nominative. Aux pourcen­tages se substituent des noms, des visages d'enfants où se reconnaît la place de l'individu, " une personnalité d'enfant ", un sujet en cours de construction dans un processus éloigné de " la fabrication de voitures ". Le nom de l'élève s'oppose aux statistiques et à la généralisation. C'est le cas particulier qui contredit la norme et justifie la résistance aux changements.

Évaluation et obligation de résultats

Les théories qui expriment l'efficacité s'appuient sur un vocabulaire technique de l'évaluation (évaluations diagnostiques, formatives, sommatives). Tout en ­récusant les évaluations nationales, dont les enseignants ne peuvent " tirer une exploitation concrète pour la vie de tous les jours " puisqu'ils connaissent leurs élèves dans le quotidien de l'activité d'enseignement, les ­enseignants mobilisent une forme d'évaluation empirique outillée. C'est leur " travail de tous les jours " (Camille). Des principes évaluatifs sont affirmés mais la méthode mobilisée reste aléatoire et ­rarement fondée sur des instruments rigoureux de ­mesure. L'utilisation massive des codes couleur (rouge pour des savoirs non acquis par exemple) pose problème, déshumanise un élève auquel est donnée, sans le dire, l'étiquette " en échec ", qui subit le " syndrome de l'encre rouge ". Pourtant la validité même de l'outillage institutionnel, reposant sur un codage plus ­rigoureux, est remise en cause par son approche quantitative ­internationale (pirls, pisa) qui, si elle " paraît raisonnable ", mérite une vigilance prudente pour éviter les " déviances ". Le risque de formatage est évoqué avec la crainte de remplacer les pratiques pédagogiques par des pratiques d'entraînement pour construire des " petits automates capables de répondre aux bonnes questions " (Sonia) dans le but unique de produire des résultats performants. D'ailleurs, l'interprétation des résultats questionne dans un contexte où " dire : diviser par trois " l'échec scolaire n'aide pas dans " la façon de faire ". Les enseignants regrettent que l'approche par les résultats mette de côté les pratiques pédagogiques. Ils interrogent les conséquences d'une centration excessive sur des résultats qui " ne sont pas forcément de bons indicateurs " (Camille). La dépendance de la performance scolaire à d'autres critères sur lesquels les enseignants ne peuvent pas agir (les diffi­cultés sociales) renforce l'idée de l'injustice des comparaisons lorsqu'ils doivent rendre des comptes. Et, comme le précise Camille dans une sorte de pacte moral par lequel elle se rend des comptes à elle-même, " rendre des comptes à quelqu'un d'autre, non ! ".

Du côté de l'efficience, l'espace école impose la ­notion de relativité du temps scolaire. La réussite scolaire reste liée à la possibilité donnée à l'élève d'avancer à son rythme, de " pouvoir souffler". La stratégie du redoublement s'impose comme la réponse la plus adaptée aux besoins de l'élève qu'il s'agit de protéger dans un contexte de compétition et d'inégalités présentes sur la " ligne de départ " de l'école. Le temps d'apprentissage s'énonce donc en rupture avec la norme qu'impose le temps scolaire contraint : " La performance, c'est d'avoir appris le maximum dans un temps défini. " L'égalité des acquis passe par une reconnaissance des différences, ou des particularités propres à la population scolaire que semble oublier l'obligation de résultats où tout est " très comptabilisé " (Sonia).

Conséquences de la recherche de performance

Les premières formes liées à l'émergence du mot " performance " sont données par l'institution et prennent ancrage dans la LOLF, le cadre européen et les programmes nationaux. Trois " lieux " supports de la performance. Si nous prenons la performance comme un nouveau référentiel pour les enseignants du premier degré, alors nous pouvons suivre Muller (1990) sur l'émergence d'un nouvel ensemble de normes prescriptives " qui donnent du sens à un programme politique en définissant des critères de choix et des modes de désignation des objectifs ".

Les contraintes du changement

L'approche systémique complexifie la performance mais permet de rendre compte de la complexité des relations qui se jouent entre le niveau de l'institution et le niveau de l'acteur (Crozier, 1977). Pour autant, la résistance " traditionnelle " des professionnels de l'éducation au changement invite à questionner une stratégie politique topdown valorisant le passage d'une culture de moyens à une culture du résultat. Si la performance vise à ­instaurer une école plus juste, plus équitable, alors les questions de sa qualité, de son efficacité et de son efficience se posent dans le cadre de politiques durables, systémiques et négociées (Perrenoud, 2002).

La performance imposée par les politiques d'éducation modifie les références des professionnels et les codes qui permettent aux individus de se comprendre implicitement. L'entrée dans la performance contraint chaque acteur à reconstruire son capital fonctionnel (culture première) et à entrer dans un processus d'acculturation. La performance en elle-même ne saurait transformer les pratiques professionnelles. Par exemple, aucun ­enseignant ne se montre indifférent à la lutte contre l'échec scolaire. Cependant, le niveau politique des ­réponses à apporter peut heurter les convictions et provoquer une résistance inattendue. L'adaptation au changement par chaque acteur est trop dépendante du sens donné aux transformations. Un changement peut ­paraître fonctionnel et porteur de progrès pour un enseignant et marquer une rupture radicale dans les croyances pour un autre. Le discours des enseignants témoigne de l'écart entre une politique éducative portée par un projet de réussite internationale et l'activité quotidienne.

" Pour sortir de cette ère de trouble et d'incertitude, on ne saurait compter sur la seule efficacité des arrêtés et des règlements. Quelle qu'en soit l'autorité, règlements et arrêtés ne sont jamais que des mots qui ne ­peuvent devenir des réalités qu'avec le concours de ceux qui sont chargés de les appliquer2. "


(1) Dans une phase pré-expérimentale, nous avons confronté notre cadre théorique à des entretiens semi-directifs auprès d'enseignants volontaires. Chaque entretien, d'une durée de trente à quarante cinq minutes, a été précédé d'une courte présentation orale de l'objet de la recherche. L'approche descriptive que nous proposons prend ancrage dans un espace territorial réduit : une circonscription du premier degré où la professionnalité de l'enseignant est caractérisée et analyséeau travers de filtres quantitatifs et qualitatifs. L'entretien a été mené en situation duelle dans l'espace professionnel de l'enseignant (site de l'école). Il a fait l'objet d'un enregistrement et a été transcrit. Un premier traitement a été effectué à partir de la totalité de la production : des unités de sens ont été dégagées et regroupées en fonction du sens dominant auquel elles se rapportaient.

(2) Émile Durkheim, Éducation et sociologie, 1922.

Education & management, n°37, page 46 (11/2009)

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