Dossier : Gouvernance, performances

Le bon usage

Entretien avec Dominique Barnichon (chef de la miperf (DGESCO), mission performance du ministère de l'Éducation nationale - Direction générale de l'enseignement scolaire) .

La bonne gouvernance à divers niveaux parmi l'imbrication des échelons, la ­performance du système éducatif dans une dimension ­évaluative, les indicateurs chiffrés, les évaluations de type " bilan ", autant de raisons d'affiner les pratiques et les articulations.

E&M : Avez-vous une définition du mot gouvernance ?

Dominique Barnichon : Ma première remarque est que ce mot ancien, tombé en désuétude, est revenu dans la langue française dans les années quatre-vingt, après avoir été passé à la " moulinette " ­anglo-saxonne. La gouvernance a fait - et fait encore - l'objet d'un grand nombre de travaux qui relèvent de disciplines et de fondements théoriques variés, allant de l'économie institutionnelle aux relations internationales, en passant par la sociologie des organisations, l'économie du développement ou encore la science politique. L'appropriation de cette notion par différents courants de pensée fait que le terme de gouvernance revêt aujourd'hui de multiples significations et se prête à de nombreux usages. Le terme est ainsi associé à tout type de politique publique ou privée et il est décliné en fonction des différentes échelles territoriales d'intervention. Sont ainsi définies et étudiées les notions de gouvernance de l'emploi, de gouvernance des politiques monétaires, de gouvernance des ­entreprises, de gouvernance locale, de gouvernance mondiale, de gouvernance globale, de gouvernance des régions européennes, de gouvernance urbaine, pour ne citer que ces quelques exemples. Finalement, il s'agit d'un mot polysémique pour lequel il est possible de dégager un " socle commun " toujours lié " à l'art et à la manière " de gouverner des organisations très diverses.

E&M : Bien entendu, le mot gouvernance suppose, dans la plupart de ses usages, une dimension qualitative. Qui dit gouvernance pense " bonne gouvernance ".

DB : Cette notion de bonne gouvernance a d'abord été développée dans le domaine économique. Elle est apparue plus tardivement dans le champ de l'éducation, avec l'objectif d'aboutir au renforcement non seulement de la confiance publique dans l'action et l'administration de l'État, mais encore de la qualité du service rendu. Dans cette optique, la bonne gouvernance ne doit pas être envisagée uniquement sous l'angle des modes de coordination permettant d'améliorer l'efficacité de l'action publique. Elle doit également ­s'intéresser au rapport coût/efficacité de l'action ­collective, en recherchant par exemple, au niveau de ­l'État, de nouveaux principes d'action permettant d'améliorer son fonctionnement. Certes, la transformation des modes de régulation ne doit pas être uniquement justifiée par des principes gestionnaires, voire utilitaristes. Néanmoins, à l'heure de la révision générale des politiques publiques (rgpp), la modernisation des structures de gouvernement est une ­nécessité, compte tenu de leur relative ­inefficacité et des dérives financières auxquelles elles conduisent, tout parti­­culièrement en période de restrictions budgétaires et de crise économique.

E&M : Y aurait-il plusieurs niveaux de gouvernance dans le système éducatif ? Quelle pertinence, par exemple, pour le niveau ministériel et quels liens entre échelons national et local ?

DB : Le système éducatif français reste très centralisé et les décisions nationales sont systématiquement déclinées jusqu'au ­niveau local. Les différents niveaux de gouvernance (national, académique, ­départemental et local) jouent chacun leur rôle pour mettre en oeuvre les grandes orientations ­définies par le ministre. La notion de gouvernance se caractérise par une ambition à la fois prospective ­­- visant à faire émerger de nouvelles formes de l'action publique - et normative, pour encadrer l'orientation des changements nécessaires. Ces deux ­dimensions supposent une articulation entre les niveaux. Se pose également la question du conflit possible entre les normes (objectifs nationaux) et la liberté pédagogique des ­enseignants, voire la relative autonomie des établissements. Toutefois, ce conflit n'a aucune raison de se ­développer si tous les acteurs sont dans le cadre concret de la réussite des élèves. Ce qui suppose d'être capable d'évaluer la performance du système éducatif depuis le niveau national jusqu'au niveau le plus fin, c'est-à-dire celui de l'établissement et de la classe.

E&M : Vous articulez donc (bonne) gouvernance et performance. Avec quelle approche de ce deuxième terme, performance, par ailleurs éponyme de la mission qui vous est confiée ?

DB : La culture de l'évaluation n'est ni une tradition ancienne ni une pratique bien implantée en France ! La lolf (à partir de 2001) a fait bouger les lignes ; la ­nécessité d'évaluer des objectifs avec des indicateurs chiffrés est maintenant unanimement admise. Le dialogue de gestion, organisé par les responsables de programmes de l'administration centrale avec les académies, permet une première analyse de la perfor­mance des académies en fonction de critères objectifs principalement quantitatifs. Cette démarche d'évaluation du système éducatif devra être déclinée à tous les niveaux inférieurs pertinents. C'est d'ailleurs une demande de plus en plus pressante des collectivités territoriales qui sont les cofinanceurs de l'éducation au niveau local. Jusqu'à une date récente, le système éducatif du premier degré n'était évalué que de manière indirecte par les évaluations diagnostiques. Celles-ci - initialement destinées à détecter les forces et les faiblesses des élèves sur quelques compétences ou points du programme - permettaient aux enseignants de mettre en place des dispositifs individualisés de remédiation. Cet outil a été exploité, et en quelque sorte détourné, afin de fournir des évaluations sur le niveau des élèves du primaire en français et en mathématiques. À partir de cette année scolaire, des évaluations des élèves de type " bilan " se mettent en place en français et mathématiques aux niveaux ce1 et cm2. Elles vont permettre d'évaluer de ­manière précise et fiable les acquis des élèves, relativement aux programmes de l'école primaire, ce qui constitue en soi une ­petite révolution. Il faut ajouter que cette dimension évaluative nationale ne peut plus ignorer la place croissante des comparaisons internationales (pisa, pirls, etc.) qui positionnent le système éducatif français dans le contexte mondial et qui relativisent ses résultats.

E&M : Finalement, l'utilisation de ces deux termes, performance et gouvernance, relèverait d'une démarche de progrès dans l'optique d'une école plus efficace.

DB : Oui, la performance des établissements scolaires au service de la réussite des élèves est en relation directe avec la gouvernance qui vise la mise en place de dispositifs adaptés à partir d'objectifs fixés par la nation (par exemple, la mise en place du socle commun et l'objectif de 100 % d'une classe d'âge possédant les compétences du socle). Mais cette relation n'est pas à sens unique et les résultats obtenus influent à leur tour sur la gouvernance. Ce phénomène de feedback, de rétroaction, peut entretenir un cercle vertueux dans lequel tous les acteurs, et surtout les élèves, trouveront leur compte. Toutefois, pour que cette spirale de progrès s'installe, il est nécessaire de procéder à des ajustements réguliers et fins que seule une démarche évaluative de la performance peut permettre. Autrement dit, si l'excellence d'un système éducatif est le fruit d'une bonne gouvernance, il n'y a pas de bonne gouvernance sans évaluation de la performance.

Education & management, n°37, page 44 (11/2009)

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