Dossier : Gouvernance, performances

Réflexions autour d'un colloque

Donatelle Pointereau, proviseure du lycée Maurice-Ravel, Paris

La gouvernance et la performance sont deux notions au coeur de la stratégie ­définie à Lisbonne par le Conseil européen de 2000 pour améliorer la ­qualité et l'efficacité des systèmes d'éducation et de formation de l'Union européenne.

L'ensemble des états confrontés au défi de l'augmentation de leur capital humain opère aujourd'hui des changements profonds dans leur système éducatif et partout la question de l'encadrement et des établissements suppose de définir des concepts nouveaux pour les acteurs et les usagers. C'est pourquoi un regard sur le modèle historique de base dit " bureaucratique " - à partir duquel les évolutions s'opèrent - ainsi que sur les nouveaux modèles émergents, m'a apporté une grille de lecture " en perspective " pour ce colloque passionnant qui rassemblait, en novembre 2008, de nombreux intervenants de l'UE. Je me propose de vous le faire partager ici.

Deux modèles de gouvernance " post-bureaucratique "

Au-delà des spécificités nationales, un modèle de base dit " bureaucratique "1 a pu se répandre, notamment en raison du développement assez général de " l'éducation de masse " : le développement d'un État éducateur et de normes ayant généralement été associé au " progrès ", tant sur le plan économique (croissance) que social (mobilité sociale) en Europe. Deux variantes du régime de " régulation bureaucratique " sont mises en évidence actuellement par les chercheurs, en rapport avec les modification sociétales, économiques, technologiques, et ce que l'on appelle la mondialisation : le modèle de " l'État régulateur " et celui du " quasi-marché ". Du point de vue des normes et valeurs de référence de ces modèles types, la valorisation des résultats (Duran, 1999) et, la recherche d'efficacité (pouvant aller jusqu'à l'obligation de résultats) sont ­privilégiées par rapport au respect de la règle de droit. Les modes de coordination et de contrôle mis en place pour orienter les conduites ne se fondent plus seulement sur le contrôle de conformité des actes, typiques du modèle bureaucratique. D'autres modes de coordination sont promus . Ils sont fondés soit sur la diffusion de normes de référence (diffusion des " meilleures ­pratiques " : ­session de formation, accompagnement de projets - sur la contractualisation et l'évaluation (des processus, des résultats) - soit - en ce qui concerne le modèle du quasi-marché - sur l'ajustement individuel et la compétition.

Un autre point commun à ces deux modèles est lié au rôle important de l'État : il définit les objectifs et veille au maintien des cadres du système. Par ailleurs, une autonomie est octroyée à l'établissement ou à des entités locales. De plus, l'État ne se considère plus comme le seul " offreur " d'enseignement. Il importe de souligner une différence majeure : dans le modèle du quasi-marché, c'est surtout la pression concurrentielle par l'intermédiaire d'un usager parent " averti ", qui doit pousser l'établissement à améliorer le service éducatif rendu. Alors que dans l'autre modèle, la régulation opère davantage par l'évaluation des processus et résultats et par des incitants ou des sanctions octroyées aux ­établissements en fonction de leur " progression " et de leurs résultats. En pratique, les modèles de l'État évaluateur et du quasi-marché peuvent être combinés, comme nous l'indique le cas anglais. ­Cependant, ces deux modèles semblent bien intellectuellement distincts. En effet, la promotion de l'autonomie des établissements, couplée à un État évaluateur, peut très bien s'envisager sans " quasi-marché ". Les politiques éducatives dans le monde s'inspirent peu ou prou des ­modèles post-bureaucratiques, en particulier du modèle de ­l'État évaluateur : ainsi du renforcement de l'autonomie des établissements, de la promotion de l'évaluation et de la performance, du renforcement des objectifs centraux et d'une standardisation curriculaire, même dans les pays décentralisés au départ. C'est la doctrine du New public management du dernier quart de siècle... aux résultats mitigés ! Simultanément, des traits plus inspirés du modèle du quasi-marché - la ­tolérance ou la promotion du libre choix, la diversification de l'offre scolaire de nature à rencontrer les demandes variées des usagers - ont été également développés partout. Le degré d'intensité des politiques menées et le dosage entre ces modèles sont très divers. Force est de constater aussi l'existence de logiques ­additives au sein desquelles les stratégies d'acteurs, ­issues des différents modèles, se diffusent et se répercutent à tous les niveaux.

De quoi parle-t-on ?

L'autonomie des établissements scolaires, mise en oeuvre à des degrés divers dans la plupart des pays européens, contribue-t-elle à améliorer la réussite et la performance des élèves ? C'est autour de cette problématique que les 300 participants ont débattu. Pour trouver le bon équilibre entre autonomie, performance, et intervention de l'État, la solution consisterait à écouter les acteurs, a ­estimé John MacBeath, professeur à l'université de Cambridge. " Les gouvernements sont impatients, ils veulent des solutions rapides, mais ça ne fonctionne pas comme cela ! [...] Les gouvernements doivent écouter leur base. Nous devons créer des écoles qui sont des communautés d'apprentissage. Or il faut quatre ou cinq ans pour constituer ce type de communautés ." ­L'essentiel serait ainsi d'arriver à faire dialoguer la ­communauté éducative, les autorités et le gouvernement. " Governement can learn! " a-t-il dit. Au fil des débats s'est détachée ainsi l'idée que l'autonomie met à jour la tension entre deux temporalités radicalement différentes : le temps de l'école et celui du politique, a rappelé João Barroso, professeur de sciences de l'éducation à l'université de Lisbonne Pour John MacBeath, le politique réagit en fonction des médias : " Prenons l'exemple de pisa, les autorités politiques n'ont pas réagi en fonction des résultats de pisa, mais en fonction de ce que les médias en rapportaient. " Il est vrai, pensai-je, que pisa a des ­réper-cussions formidables sur la manière dont les éducateurs, les parents et les gouvernements envisagent l'éducation... Les gouvernements utilisent celle-ci pour ­justifier leurs réformes en faisant des comparaisons entre des lieux éloignés tels que la ­Pologne et Singapour. Le laïus qui revient souvent est : " Comme le ­démon-tre l'évaluation pisa, notre ­système ­éducatif est en retard sur nos voisins, et voilà pourquoi nous nous devons d'agir ", quel que soit le pays. Ces actions mènent à l'introduction d'autres tests, de systèmes d'évaluation nationaux fondés sur le ­modèle et la méthodologie de l'évaluation pisa, et conduisent finalement à associer les performances des enseignants et les résultats obtenus par les élèves aux évaluations. Cette tendance modifie fondamentalement l'enseignement et l'apprentissage et, à vrai dire, la ­signification globale de l'éducation. Les comparaisons internationales peuvent fournir des données très utiles, surtout par leur croisement et leur mise en perspective, ce que les médias ne donnent jamais.

La méfiance à l'égard du concept de " performance " - qui ne tient pas ses promesses aux dires des chercheurs et des pays qui l'ont expérimenté - a semblé commune. La performance qui vient du monde de l'entreprise, du sport, heurte le monde enseignant, souligne François Perret, doyen de l'inspection générale. Ainsi le lien entre performance et gouvernance n'est ni " univoque " ni " évident ". Le risque, estime-t-il, est de creuser " le fossé entre managers soucieux de performance et enseignants étrangers à ces pratiques ". Certes, depuis la mise en oeuvre de la lolf, la performance du système éducatif français est mesurée par des " indicateurs ". Mais " il est regrettable que très peu d'indicateurs portent sur la maîtrise des compétences des élèves ", a-t-il fait remarquer. La performance est intrinsèquement liée à la réalisation chiffrée d'un objectif qui devient l'objet même de l'action. Le problème est que le chiffrage d'activités complexes - comme peut l'être le fonctionnement d'un éple - est un exercice difficile qui ne relève pas de la standardisation. On nous parle d'indicateurs, mais de façon inappropriée, puisqu'il ne s'agit plus vraiment d'indiquer mais de prononcer un jugement sur une activité. Des " marqueurs " seraient plus exacts, mais on n'ose les employer : on préfère parler des " performances ". Ainsi que l'a écrit P. Tournier2, les effets pervers de la réduction de l'activité à ses indicateurs chiffrés - dont le premier serait le développement du benchmarking - sont connus, c'est-à-dire travailler sur des indicateurs comparés à ceux de la " concurrence ", indépendamment de ce qu'ils sont censés refléter. La recherche d'un " bon " classement ne signifie pas qu'un établissement va progresser mais plutôt qu'il va s'efforcer d'agir mieux que d'autres sur les critères du classement, sans qu'il soit nécessaire de rendre un meilleur service global. Il n'est d'ailleurs pas surprenant que les pays soumis à ce mode de pilotage soient, de temps à autre, secoués de scandales liés au truquage de données ; d'où l'inévitable multiplication de contrôles formels et l'omniprésence des questions de déontologie. Si l'école reflète les valeurs de la société et la notion d'intérêt général, de service public et de contrat social, elle convient davantage à l'humaniste que je suis, que celle de la compétition concurrentielle qui ne tire pas les gens vers le haut.

Un modèle de développement à construire

Autre enseignement de ce colloque : la diversité de mise en oeuvre de l'autonomie des établissements scolaires en Europe, soulignée par Arlette Delhaxhe, responsable du département Études et analyses de l'unité européenne d'Eurydice. Elle est l'auteure d'une étude comparative sur l'autonomie des établissements scolaires européens. Les domaines de l'autonomie varient d'un pays à l'autre. Je me disais, en entendant son exposé très complet, que l'autonomie de l'éple en France, avec ses dernières avancées (charte de pilotage , protocole d'accord, relevé de conclusions) donne des possibilités pas ou peu mises en pratique, ni reconnues par les décideurs. Qu'est-ce que la performance ? s'interrogea-t-elle : avoir un bon climat dans l'établissement, ou de bons résultats à pisa ? De fait, conclut-elle, il paraît difficile, au vu des études disponibles, d'établir un lien solide entre autonomie scolaire et performance. C'est ce que dit Nathalie Mons3 dans sa dernière étude : " Il y a une absence de consensus théorique et empirique sur l'autonomie scolaire. Dans le monde scientifique, elle demeure en débat depuis vingt ans, parce qu'elle n'est pas bénéfique en bloc. Tout dépend des champs dans lesquels elle est pratiquée et des mécanismes de régulation qui l'accompagnent4 ".

Plusieurs intervenants ont enfin souligné que si l'autonomie imposée d'en haut rencontre un succès et des résultats divers, sa réussite repose sur la capacité ­d'appropriation de ces nouveaux modes de gouvernance par la communauté éducative parents-élèves-enseignants. La qualité du leadership partagé, exercé par le chef d'établissement, est fondamentale. Au-delà de l'autonomie, comme mode de pilotage ou structure administrative, c'est là que s'écrit l'avenir du système éducatif en Europe, affirment les participants. Xavier Darcos n'avait pas dit autre chose lors de son intervention introductive, ­­­­­­­­m'a-t-il semblé : " En effet, trop souvent encore, le modèle traditionnel d'organisation et de pilotage des établissements scolaires repose sur une structure hiérarchique rigide où la consigne et l'impulsion suivent une trajectoire exclusivement descendante. "

Cela me rappela l'alternative entre une gestion marchande et une gestion bureaucratique des systèmes ­éducatifs que décrit Lise Demailly (Demailly, 2001). Elle évoque ainsi, en matière d'usage de l'évaluation, la présence d'usages " démocratiques ", " pluralistes ", ­­" négociés " qui renvoient à une version participative et démocratique de la réforme de l'État éducateur et s'opposent à des usages " autoritaires " de l'évaluation au service d'un État évaluateur qui pourrait devenir dirigiste et paradoxalement, hyper plutôt que post-­bureaucratique. C'est ce que nous avons appelé au ­snpden-unsa-Éducation " une méthodologie du changement concertée avec les personnels5 ". Alors si tout le monde est d'accord, pourquoi cela ne marche pas vraiment ? me suis-je interrogée ! Blocages humains, ­blocages institutionnels, blocages idéologiques ? Le ministère de ­l'Éducation nationale devrait adopter une méthodologie concertée du changement avec les personnels et y ­inclure ses cadres intermédiaires. Sinon on assiste, comme aujourd'hui, d'abord à des annonces médiatiques et ensuite à des injonctions par voie administrative. On perd du temps et de l'énergie et pendant ce temps les enfants grandissent... En ce qui concerne l'autonomie, bien que le mot " autonomie " soit partout, personne ne lâche le pouvoir d'un bout à l'autre de la chaîne. Ce qui peut servir de vecteur objectif à la pénétration des tendances à l'autonomie ­compétitive du système du " quasi-marché " ! En ce qui concerne la performance : une performance compétitive ne résoudrait rien des problèmes qui se posent à nous, car les progrès d'un service collectif doivent être généraux pour mériter ce nom, et la reconnaissance de la contribution des individus et des établissements dans ce mouvement n'est pas la stimulation d'une compétition entre eux, ­finalement destructrice. Les promoteurs de la performance compétitive en éducation ne tirent pas les leçons des expériences de ceux qui ont fait ces réformes, qui nous semblent neuves mais qui sont déjà datées de quinze ou vingt ans, comme nous l'ont montré notamment les intervenants anglais. On peut se demander si les décideurs qui formulent des demandes ou des recommandations pour obtenir un changement dans les attitudes et les pratiques des chefs d'établissement leur donnent toujours les bons outils (performance ?) et ont eux-mêmes des pratiques ou proposent des modèles qui permettraient d'y réussir. L'alternative entre être " des boss " - managers d'entités indépendantes et concurrentielles - ou " des directeurs d'étude " - sans trop de responsabilités, ni réel pouvoir d'intervention pour un véritable projet éducatif de qualité pour tous - doit être dépassée. Elle renvoie à des systèmes et des valeurs qui ne sont ni les miens, ni ceux dont a besoin notre société pour se développer en réduisant les inégalités et avant tout pour l'école, les inégalités de l'accès au savoir. Ce colloque l'a fait entendre. C'est loin d'être gagné !


(1) C. Maroy, " Quelle autonomie professionnelle des enseignants ? ", Revue Internationale d'Éducation, Sèvres, n° 30, juin 2002.

(2) Direction, n° 155, janvier / février 2008.

(3) Voir e&m n° 36 qui présente le travail de Nathalie Mons, de même que le site de la revue, où se trouve l'intégralité de son article sur la question présentée ici.

(4) AEF : dépêche n°104126 du jeudi 06 novembre 2008.

(5) " Pour une société éducative ", texte adoptée par l'UNSA- Éducation au congrès de Pau, 2000.

Education & management, n°37, page 40 (11/2009)

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