Dossier : Gouvernance, performances

Le cas italien

Antonino Petrolino, ancien président d'ESSHA

Le thème de la gouvernance des établissements scolaires est particulièrement prégnant en ce moment dans tous les pays développés. Il s'agit, en effet, de conjuguer entre elles un certain nombre d'exigences ­différentes et parfois contradictoires. L'Italie ne fait pas exception.

Notre société, autrefois assez homogène en termes de valeurs et de " culture " (au sens anthropologique), est en train de subir de grandes transformations. Il s'agit, bien sûr, des immigrants qui, de plus en plus nombreux, entrent dans nos établissements et qui, assez souvent, acceptent mal l'idée même d'intégration, qu'ils tendent à considérer comme une forme de colonialisme culturel. Mais d'autres problèmes viennent aussi bien d'une partie de la population ­résidente qui ne pose plus sur l'Éducation nationale le même regard qu'auparavant. Il eut été inconcevable, il y a quelques dizaines d'années, que des parents d'élèves puissent mettre en discussion les contenus ou les méthodes de l'enseignement ou bien les règles de conduite exigées par l'école. Il n'en est plus ainsi maintenant et certaines familles agissent, vis-à-vis de l'autorité scolaire, plus en tant que syndicalistes de leurs enfants, qu'en tant que personnes soucieuses de les voir grandir dans le respect des principes d'éthique collective et de responsabilité sociale.

Un nouveau défi national

La mission de l'école est donc appelée à se modifier, car les destinataires de son travail ne sont plus les mêmes mais aussi parce que les besoins de la ­société ne sont plus ceux que l'on connaissait par le passé. L'on ne peut plus se satisfaire d'une école qui concentrerait ses efforts sur la préparation d'un petit nombre d'élèves excellents, les cadres et dirigeants du futur, en se bornant pour le reste à transmettre les connaissances indispensables : lecture, écriture et arithmétique de base. Cela pouvait suffire quand l'organisation du travail était relativement peu articulée : beaucoup d'exécuteurs et peu d'organisateurs. Aujourd'hui, l'école est appelée à transmettre une quantité bien plus importante de notions nettement plus sophistiquées et complexes que dans le passé et cela, en s'adressant à un public beaucoup plus hétérogène en termes de styles d'apprentissage et de motivation. Un outil si difficile à manier nécessiterait une gouvernance avisée et forte, capable de surmonter les résistances et les difficultés. Seulement, voici la contradiction : une société qui alimente l'école avec une population de plus en plus réticente et diverse dans ses attitudes et qui lui demande de fournir un service de plus en plus complexe, devient, en même temps, beaucoup moins disposée à lui fournir les moyens pour y faire face. Les moyens matériels, bien sûr, car les budgets de l'Éducation nationale n'échappent pas à la politique de ­réduction du déficit global. Mais aussi les moyens ­juridiques et la légitimation substantielle qui vient de la confiance sociale. Notre société faisait une confiance presque aveugle à ses maîtres et directeurs quand elle leur assignait une tâche beaucoup plus simple. Maintenant, elle prétend en même temps obtenir davantage avec moins de ressources et en ne laissant aux acteurs en place qu'une marge restreinte de liberté de décision et de choix sur les moyens éducatifs.

La gouvernance des établissements

Du point de vue de la distribution des pouvoirs, la gouvernance du système scolaire italien est tripartite : ministère, usagers et commu­nautés locales, écoles. C'est l'évolution relativement récente d'un modèle qui a été pendant longtemps très centralisé. C'était au ministère de décider de presque tous les aspects du service et du fonctionnement des établissements scolaires, même dans les menus aspects de l'organisation au quotidien. Il y a environ trente ans, une première ouverture s'est produite, avec l'introduction d'un ­certain nombre d'organismes de participation des usagers aux décisions de l'établissement, notam­­ment le conseil de l'établissement (Consiglio ­d'Istituto), où siègent des ­représentants des parents d'élèves et, dans les lycées, des représentants des élèves eux-mêmes. Cette nouveauté n'a pas produit les effets souhaités, pour deux raisons : la majorité des conseillers appartiennent aux représentants des enseignants (et donc sans possibilité pratique pour les usagers de changer quoi que ce soit en matière de didactique) ; de plus, les pouvoirs confiés à ces organismes sont restés très limités, car le ministère n'a pas lâché prise sur toute l'organisation et le fonctionnement. Par conséquent, les ­représentants de l'extérieur, ayant vite compris qu'ils n'avaient qu'un rôle de figurants, se sont éloignés. Il est aujourd'hui difficile, au niveau des lycées, de trouver des parents qui acceptent de se porter candidats aux conseils. Il y a environ dix ans, une reforme ultérieure a été introduite : celle dite de l'autonomie des établissements. Elle a fait l'objet de nombreuses dispositions législatives et même d'une modification constitutionnelle. L'architecture en résultant serait la suivante :

  • Le ministère reste l'instigateur des grandes décisions : finalités du système, programmes et horaires d'enseignement, niveaux scolaires et titres délivrés par les écoles, architecture générale, règles administratives de fonctionnement. Il garde aussi le droit d'exercer un rôle, qu'il ne pratique plus depuis longtemps : celui du contrôle successif.
  • Les communautés locales décident en matière de localisation des établissements, de choix de la typologie des études à assurer sur leur territoire, d'allocation d'une partie des ressources, de localisation de l'offre d'instruction (c'est-à-dire la faculté d'introduire dans les programmes des contenus cohérents avec l'histoire, les traditions ou les nécessités productives du territoire). Elles gardent la responsabilité pour la mise à disposition des bâtiments et des ­services de base (électricité, chauffage, eau de ville, téléphone, transport scolaire, cantine) et pour ­l'assistance aux élèves et aux familles en difficulté sociale (bourses d'étude, assistance sociale, assistance matérielle aux handicapés).
  • Les établissements scolaires bénéficient d'un certain nombre de prérogatives concernant les choix didactiques, l'organisation des services, l'administration des ressources financières. Par exemple :
    • les écoles peuvent changer les horaires d'enseignement d'une ou plusieurs matières, dans une limite de 20 % du montant annuel, pourvu que la mesure totale reste inchangée ;
    • elles peuvent décider d'assurer les cours sur cinq ou six jours par semaine, seulement le matin ou aussi dans l'après-midi ;
    • elles peuvent articuler certains enseignements par modules intensifs de durée limitée (deux mois, par exemple), au lieu de les distribuer sur toute l'année ­scolaire, et ainsi de suite ;
    • les ressources financières allouées sont gérées directement par le proviseur, à l'intérieur d'un programme annuel, adopté par le conseil de l'établissement, sans aucune ratification extérieure. Et c'est le proviseur qui, à la fin de l'année, rend les comptes au conseil.

Cela, dans la théorie. Dans la pratique, les choses sont différentes. Les enseignants continuent d'être nommés par les directions régionales du ministère, sur la base des horaires d'enseignement type et suivant l'ordre rigide d'une liste, où seule compte l'ancienneté. Donc, les écoles sont libres de changer les horaires jusqu'à 20 % du total, mais avec les enseignants dont elles disposent (et qu'elles ne peuvent pas changer). Ou alors elles doivent financer ailleurs les heures non comprises dans les programmes nationaux, tout en endossant la responsabilité d'utiliser à 100 % le personnel alloué, pour ne pas encourir des sanctions administratives. Tout cela s'apparente à un puzzle impossible à reconstituer et dans lequel personne ne s'engage. Ensuite, le ministère n'a pas changé d'attitude : chaque année, il diffuse des centaines de circulaires et autres dispositions d'organisation, comme si rien n'avait évolué. La raison donnée officielle est que le cadre des normes secondaires appelées à régler l'autonomie des établissements ne tourne pas encore à plein régime et qu'il faut donc assurer la phase de transition. À dix ans de distance des normes primaires, c'est assez paradoxal - d'autant plus que la responsabilité de ce retard revient justement au ministère.

Le coût de l'autonomie

Cela ne change pas les choses. Il faut ajouter que des dispositions sont prises même dans des domaines où les établissements pourraient agir en pleine légitimité et où ils pourraient donc théoriquement ignorer les indications ministérielles ; mais l'on comprend aisément que les proviseurs n'aient pas envie de se heurter aux autorités supérieures. Quant aux ressources financières, l'étau s'est beaucoup resserré depuis qu'une complète autonomie de gestion a été donnée aux établissements. D'une part, en raison des contraintes générales de budget, les fonds alloués ne cessent de diminuer : 70 % en moyenne de 2001 à 2006.

D'autre part, les fonds qui arrivent aux écoles sont pour la plupart soumis à des contraintes prioritaires : paiement des salaires aux remplaçants (c'est aux établissements de les rémunérer), paiement des impôts locaux (ramassage des ordures et autres), paiement des visites médicales de contrôle pour le personnel absent pour cause de maladie, etc. Il ne reste pas grand-chose à gérer d'une façon autonome et, de plus en plus souvent, les sommes allouées ne suffisent même pas pour les seuls frais obligatoires. D'où la nécessité de demander des financements ultérieurs qui ne sont pas assurés et qui entraînent beaucoup de vérifications administratives supplémentaires sur la gestion. En outre, chaque établissement, avant l'approbation du bilan, doit maintenant passer l'audit de deux réviseurs externes, envoyés par le ministère du ­Trésor. Les formulaires dont ceux-ci se servent pour leur tâche deviennent chaque année plus minutieux et exigeants en termes de documentation à fournir : si bien que, là aussi, l'autonomie de ­gestion s'en trouve assez affaiblie. Dans l'ensemble, ce système ne réussit pas à se décentraliser vraiment et donc à adopter un modèle de gouvernance bien défini. Il semblerait qu'après avoir, bon gré mal gré, accepté de modifier les règles législatives traditionnelles, l'administration ne sache pas renoncer à se conduire comme le seul maître du fonctionnement de l'Éducation nationale. Mais, comme la loi ne lui donne plus le pouvoir de le faire d'une façon directe, elle le fait par le biais de ­dispositions et de contrôles administratifs, donc par des procédures plus compliquées, moins transparentes et, surtout, sans aucune responsabilité, ni pour la cohérence de l'ensemble ni pour les résultats. C'est aux proviseurs qu'il incombe de se tirer en quelque sorte d'affaire, entre les règles officielles, les obstacles officieux et les contraintes matérielles.

La gouvernance du personnel

Toujours à propos de gouvernance, mais cette fois-ci sur le versant du personnel, il faut mentionner deux particularités du système italien, liées au statut des enseignants. La première : depuis les années soixante-dix, ils jouissent d'une autonomie professionnelle individuelle quasiment sans limites et, en tout cas, sans contrôle extérieur. Il n'y a pas d'inspection ordinaire en Italie. Il est très rare qu'un inspecteur entre dans une école (d'ailleurs, ils sont fort peu nombreux, moins de 100 au total) : cela n'arrive qu'en cas de problèmes très graves avec un enseignant (surtout quand les familles parviennent à porter le cas à l'attention de la presse). En cas de responsabilité avérée, l'inspecteur peut seulement proposer de muter l'enseignant dans une autre école. Encore faut-il que le conseil national de l'Éducation (formé par une majorité d'élus du ­personnel) donne un avis favorable. On connaît des cas où, après deux ou trois inspections défavorables, l'enseignant est encore à sa place. Ce qui n'encourage guère les inspecteurs à faire du zèle quand on les appelle. Mais, même en dehors de l'inspection ministérielle, personne n'a de titre pour vérifier le travail de l'enseignant et pour l'évaluer. La ­progression de carrière se fait uniquement à l'ancienneté, sans accélération ou retardement liés aux performances (bonnes ou mauvaises). C'est une norme introduite pour garantir la liberté didactique, qui a fini par mettre les enseignants moins capables à l'abri de toute responsabilité, en endommageant lourdement, par la même occasion, l'image et le statut économique de tous les autres. Deuxième particularité : depuis les années quatre-vingt-dix, les enseignants n'ont plus un statut de fonctionnaires : leur contrat de travail est de droit privé. Les chefs d'établissement se trouvent donc dans l'inconfortable position de devoir assurer que des finalités de droit public (l'instruction, la légitimité de l'action, l'égalité de traitement) soient atteintes en n'ayant à leur disposition pour gérer le personnel que des instruments juridiques de droit privé. Il n'y a donc guère de supériorité juridique ou d'intérêt public qui puisse être invoqué au besoin : les exigences du service et les droits du personnel se situent sur le même plan.

Et la performance, dans tout cela ?

Autant dire que la gouvernance du système en général, et de chaque établissement en particulier, est assez floue. Mais aussi qu'il n'est pas facile de dire si cela a des conséquences sur les performances des élèves, puisqu'elles ne sont pas mesurées, si ce n'est par les enseignants eux-mêmes. Un système national d'évaluation des acquis des élèves vient de se mettre en place en 2009, sous forme expérimentale. C'est à une agence nationale, l'invalsi, qu'a été confiée la tâche de faire passer des tests en trois matières clés à tous les élèves - à trois moments donnés du parcours (9, 12 et 15 ans). Le modèle vient juste d'être lancé et il est encore trop tôt pour dire quels résultats l'on peut en attendre.

On commence aussi, assez timidement, à parler d'évaluation " volontaire " des enseignants, qui devrait être liée à des bénéfices économiques dépendants des résultats. Mais tout cela est encore matière à discussions et fortement controversé, puisqu'il va à l'encontre d'habitudes bien ancrées et, somme toute, confortables pour une partie de ceux qui sont directement intéressés. Cela explique les tensions qui existent en ce moment dans notre pays au sujet du pilotage de ­l'Éducation nationale et l'hostilité que le monde syndical réserve à tout projet de réforme. D'autre part, un nombre croissant d'enseignants se demandent pourquoi ils devraient craindre une ­évaluation qui ferait émerger leurs qualités professionnelles et qui leur permettrait de se distinguer de ceux qui ne sont pas à la hauteur. Et l'opinion publique, qui commence à suivre avec intérêt ces débats, se montre de plus en plus favorable à changer les choses. Il est possible que l'on assiste, dans les années à venir, à des nouveautés intéressantes.

Il est juste aussi de rappeler que les faiblesses de la gouvernance et l'absence de contrôles ne veulent pas dire automatiquement que l'Éducation nationale ne fonctionne pas. Fort heureusement, une très grande majorité des hommes et des femmes qui y travaillent sont préparés et consciencieux sans besoin qu'on leur rappelle leurs devoirs. Le problème se situe alors surtout sur le versant des coûts liés à une organisation générale peu rationnelle et de la difficulté à discerner avec précision les points de force et de faiblesse. Pour piloter un système, il faut avant tout le connaître et c'est justement à ce propos que l'on manque, à ­présent, d'instruments efficaces.

Education & management, n°37, page 36 (11/2009)

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