Dossier : Gouvernance, performances

Des concepts, des enjeux

Walo Hutmacher, sociologue-consultant, université de Genève,
João Barroso, professeur de sciences de l'éducation à l'université de Lisbonne.

À la suite de la conférence inaugurale de John MacBeath : " Gouvernance et ­performance en matière d'éducation : concepts et enjeux ", deux éclairages distincts en réinterprètent les idées fortes.

Du concept à l'enjeu1

C'est pour moi un très grand honneur d'avoir l'opportunité de réagir ici à l'éclairante conférence du professeur MacBeath. Je connais depuis longtemps ses travaux sur le school improvement et l'autoévaluation des écoles. Je trouve toujours très stimulante sa capacité à démontrer empiriquement la nécessité et la possibilité d'améliorer l'organisation et la direction de l'école, de même que la transformation du travail des enseignants, sans perdre de vue le besoin de préserver le caractère démocratique de l'éducation, de la gestion et du processus d'apprentissage. Il s'agira ici de ce que, d'après mon point de vue, je retiens de plus significatif de l'exposé du professeur MacBeath.

Des axes de réflexion prédominent

Il est possible de retenir quelques idées fortes qui nourrissent l'intervention :

  • la problématique du changement de l'école et de l'amélioration de ses performances est plus large que celle du mot " gouvernance " ;
  • beaucoup des idées transformatives qu'on veut trouver maintenant dans la gouvernance étaient déjà défendues et pratiquées dans l'éducation avant même que le mot ait été réinventé et importé du nouveau vocabulaire de la politique et du management ;
  • il n'y a pas de solutions " prêt-à-porter " pour des problèmes si diversifiés et si dépendants du contexte culturel, social, politique que ceux qui affectent les performances scolaires ;
  • centrer le problème du changement dans la gouvernance de l'école peut faire oublier le besoin de changer en même temps le système (dans son ensemble) et la classe (dans sa spécificité) ;
  • l'enjeu du développement de l'école, c'est sa transformation dans une communauté d'apprentissage, une ­collectivité d'apprenants et un réseau de communication. C'est dans ce contexte qu'il faut concentrer nos énergies et nos stratégies de changement. La gouvernance, l'autonomie, l'évaluation, la qualité (et autres mots passepartout qui sont très à la mode) n'ont pas une valeur en elles-mêmes, mais elles doivent être vues toujours comme des instruments pour améliorer et diversifier les apprentissages (face à l'hétérogénéité des publics) et promouvoir et distribuer le leadership. C'est dans le cadre de cette interprétation libre que j'ai faite de quelques idées majeures de la conférence du professeur MacBeath, et en tenant compte du temps limité que j'ai pour mon intervention, que je me propose de faire deux petits commentaires sur la gouvernance et l'autonomie des établissements scolaires et pour chacun j'irai poser une question, ou susciter une réaction / prolongement de la part du professeur MacBeath.

Les perspectives de la gouvernance

Comme toujours avec ces concepts " socio-médiatiques " (pour utiliser l'expression de Bernard ­Charlot), plus on les utilise, plus ils deviennent confus ou incertains ! Comme le professeur MacBeath l'a très bien exprimé : " gouvernance signifie des choses ­différentes pour différentes personnes et le mot a diverses résonnances dans les différentes langues euro­péennes ". Cependant, je pense qu'il est important de souligner que le plus significatif de cette polysémie n'est pas son origine individuelle ou linguistique, mais le caractère " politique " des distinctions qui sont faites. Même pour ceux qui défendent que le principal mérite du concept, c'est d'être apolitique, ou, comme le signale Defarges (2003), qu'il est " l'expression de la quête... d'une politique dépolitisée ". On peut dire qu'il y a trois perspectives politiques changeant le sens et le jugement portés sur la gouvernance, appliquée à la formulation et mise en oeuvre des politiques publiques et au management de leurs organisations (j'exclus de cette réflexion le management des entreprises - corporate ­governance).

Une prophétie autoréalisatrice

La première de ces perspectives traduit une vision mythique du changement des politiques et de l'administration publiques, comme si, par un " non (acte) de magie ", on inventait une formule capable de combiner " tout à la fois, la rigueur gestionnaire et le supplément d'âme participatif " (Gaudin, 2002). Pour ces défenseurs inconditionnels de la " gouvernance " elle est une sorte de " prophétie autoréalisatrice " et correspond à toutes les illusions (utopies) réformatrices réclamées par ce qu'ils identifient comme un " monde nouveau " : la fin du " gouvernement " (pour rappeler le titre d'une oeuvre classique de Rosenau et Czempiel, 1992, Governance without government) ; l'épanouissement de la liberté et de la créativité individuelles ; l'interaction et la négociation systématiques ; l'interpénétration entre public et privé ; la " démocratie spontanée " ; le soft power (le pouvoir doux) ; le contrôle des agences (dites indépendantes). Il y a dans cette représentation de la gouvernance une vision idyllique (ou délibérément perverse) de la société, des organisations et du monde vidés du conflit, sans différences de pouvoir, communautaires (dans le partage des intérêts communs), où tout le monde peut gagner quelque chose.

Un vrai outil idéologique masqué

La deuxième perspective est très critique de la popularité de cette expression qu'on accuse de cacher, derrière son apparente " neutralité instrumentale ", un vrai outil idéologique au service d'une politique néolibérale. Tel est, par exemple, le sens donné par Jean-Louis Derouet (2003) et je cite : " Depuis le début des années 1980, [la France] s'est laissée pénétrer par l'idéologie de la " gouvernance " : diminution de l'intervention de ­l'État, estompement des frontières entre le service public et les intérêts privés, introduction du marché dans la régulation de l'éducation, etc. ". Ou comme il est dit, d'une manière encore plus radicale, par Patrick Le Galès : " La popularité de la notion à tous les niveaux de gouvernement en Europe, et notamment à Bruxelles, montre bien le potentiel qu'elle recèle en termes d'instrumentalisation, y compris l'utilisation idéologique qui en est faite dans une perspective néolibérale pour discréditer l'État, le gouvernement, voire la politique et la démocratie, et fabriquer les recettes d'une bonne gouvernance aussi absurde qu'illusoire " (Le Galès, 2004).

Paradigmes : l'alternative

La troisième perspective essaye de trouver dans le concept de gouvernance " une alternative aux précédents paradigmes de gouvernement fondés sur la trinité conceptuelle (marché, État, société civile) " (Jessop, 2006), ou comme dit Salamon (2002), un politologue américain, " une alternative à la privatisation ". Pour Bob Jessop (sociologue britannique de l'université de Lancaster) : " La gouvernance est définie comme une auto-organisation réflexive d'acteurs indépendants, impliqués dans des relations complexes d'interdépendance réciproque. Cette auto-organisation est basée sur un dialogue continu et sur un partage des ressources dans le but d'obtenir des bénéfices mutuels par la réalisation de projets conjoints et de gérer les contradictions et les dilemmes qui surviennent inévitablement dans ce type de situations " (Jessop, 2003). Dans ce sens, selon cet auteur, la gouvernance se distingue à la fois de la " main invisible " d'un marché non coordonné, basé sur la poursuite d'intérêts individuels, et de la " poigne de fer " (souvent dissimulée dans un " gant de velours ") qui caractérise la coordination étatique, conduite de façon impérative du haut vers le bas. Cette triple distinction (prophétie, outil idéologique et paradigme) entre les perspectives de la gouvernance est importante parce que le sens le plus utilisé dans les médias et dans certaines agences supranationales, c'est surtout le premier, où la gouvernance est vue comme une formule magique qui réduit l'intervention au strict domaine managérial et ignore la dimension politique de la participation et de l'ouverture de l'école au monde.

Une régulation à penser et à initier

Il est utile de rappeler ici le très notoire ­rapport à l'unesco de la Commission internationale sur l'éducation pour le vingt et unième siècle, présidée par Jacques Delors, intitulé L'éducation : un trésor est caché dedans, 1993-1995 (et cité aussi par le professeur MacBeath dans cette conférence). Ce rapport propose beaucoup de choses très semblables à ce que proposent maintenant les promoteurs de la gouvernance mais avec un autre sens. Dans le rapport, il n'y a aucune référence au mot " gouvernance ", cependant, dans les pistes et recom­mandations du chapitre 8 intitulé " Choix pour l'éducation : le rôle du politique ", on peut lire : " Les choix éducatifs sont des choix de société : ils appellent, dans tous les pays, un large débat public, fondé sur une évaluation précise des systèmes éducatifs. La Commission invite les autorités politiques à favoriser un tel débat, de façon à parvenir à un consensus démocratique, qui constitue la meilleure voie de réussite des stratégies de réforme éducative." (Delors et alii, 1998). La Commission préconise la mise en oeuvre de mesures permettant d'associer les différents acteurs sociaux à la prise de décision en matière éducative ; la décentralisation administrative et l'autonomie des établissements lui semblent pouvoir conduire, dans la plupart des cas, au développement et à la généralisation de l'innovation.

C'est dans cette perspective que la Commission entend réaffirmer le rôle du politique : le devoir lui incombe de poser clairement les options et d'assurer une régulation d'ensemble, au prix des adaptations nécessaires. L'éducation constitue en effet un bien ­collectif, qui ne saurait être régulé par le simple jeu du marché. " C'est dans ce cadre d'une lecture " politique " du concept et de son utilisation que je veux poser ma première question : quelle est la vraie utilité du concept de gouvernance ? Ajoute-t-il vraiment quelque chose à la compréhension du fonctionnement du système éducatif et, surtout, à la transformation des modes de pilotage et gestion des établissements scolaires ? N'y a-t-il pas, dans la version plus popularisée par les agences internationales (Union européenne, Conseil de l'Europe, etc.), un déplacement du centre de l'action publique des " principes " et des " fins " de l'éducation vers les " moyens " et les " résultats " ? Est-ce que cela signifie " réguler " les principes et les fins par la gestion des moyens et des résultats ?

Peut-on justifier l'autonomie ?

Mon deuxième commentaire porte sur l'autonomie des établissements scolaires. Il faut savoir d'abord quelle est l'autonomie dont on parle. Même s'il existe, aujourd'hui, une sorte de convergence transnationale qui favorise la prise de décision et la gestion des ressources au niveau de l'établissement scolaire, ces politiques appartiennent, parfois, à des mondes ­différents de ­justification (comme nous avons vu pour la gouvernance), produisant des résultats contradictoires selon les divers contextes nationaux ou locaux.

Une légitimation compensatoire

Le professeur MacBeath signalait dans sa conférence, à propos de l'étude Eurydice sur ce sujet, le fait que la politique de renforcement de l'autonomie de l'établissement scolaire est très variable dans les pays européens et provoque des résistances différentes parce qu'elle n'est pas un mouvement désiré ou initié pour les enseignants mais " imposé par les gouvernements pour des raisons diverses, surtout politiques ". Effectivement il y a une grosse contradiction (une injonction contradictoire) dans ce " je t'impose que tu sois autonome " et cela explique que, comme disait le professeur MacBeath, " l'équation de la liberté " soit accompagnée par un fort encadrement qui prend la forme de réseaux complexes de l'accountability (reddition de comptes). L'autonomie est vue par les gouvernements comme une " légitimation compensatoire " (ou une " fiction nécessaire ") surtout pour imposer le contrôle (d'où l'importance de l'accountability et de l'évaluation externe), en mélangeant comme dit ­Bolivar Botia (2004) pour le cas espagnol, " déclarations discursives avec des pratiques hyperrégulatrices ".

La chasse à la licorne

On peut appliquer la métaphore rappelée dans la conférence de la " chasse à la licorne " (entité mythique) et que le professeur ­MacBeath a utilisée aussi dans son livre Schools must speak for themselves: the case for school self-evaluation, 1999, à propos de l'efficacité scolaire. J'écrivais en 2004, à propos du renforcement de l'autonomie de l'établissement au Portugal, menée depuis la fin des années 1990, que " l'autonomie des établissements ­scolaires, c'est comme le Père Noël : on sait qu'elle n'existe pas, mais les gens font semblant d'y croire " (Barroso, 2006).

De l'autonomie décrétée à l'autonomie construite

C'est pour cela que je défends qu'on doive passer d'une conception d'" autonomie décrétée " (déterminée par le gouvernement) à une conception d'" autonomie construite ". Comme je disais ailleurs : " [...] l'autonomie de l'école est le résultat, toujours contingent, de la confluence de logiques et d'intérêts divers (politiques, gestionnaires, professionnels et pédagogiques) qu'il faut savoir gérer, intégrer et négocier. L'autonomie de l'école n'est pas l'autonomie des enseignants, ni celle des élèves, des parents ou d'autres membres de la société locale. Elle découle, au contraire, du rapport de force entre ces différents détenteurs d'influence (externe et interne) et de l'équilibre auquel ils aboutissent. L'autonomie s'affirme, alors, comme l'expression de l'unité sociale de l'école et elle ne peut pas être conçue comme un préalable à l'action des individus qui forment cette organisation. Elle est un concept construit socialement et politiquement à travers l'interaction des différents acteurs organisationnels, dans chaque école. Il n'y a pas d'autonomie de l'école sans la reconnaissance de l'autonomie des individus qui la composent. Elle est le résultat de l'action concrète des acteurs et de la stratégie qu'ils utilisent pour profiter de leur marge de manoeuvre relative. Il n'existe pas une autonomie de l'école dans l'abstrait, en dehors de l'action organisée des membres qui la constituent. [...] Ce qui est en cause, dans les politiques de gestion locale de l'éducation et du renforcement de l'autonomie des ­établissements scolaires, ce n'est pas le fait de donner plus ou moins d'autonomie à l'école, mais plutôt celui de reconnaître l'autonomie comme une valeur essentielle à l'école, à son organisation, et d'utiliser cette autonomie au bénéfice de l'apprentissage des élèves. L'autonomie n'est pas une fin en soi, mais un moyen pour que l'école puisse parvenir à ses fins dans les meilleures conditions. "

le leadership légitimé

C'est dans ce contexte que je trouve très pertinente la réflexion que le professeur propose dans sa conférence sur le learning-centred leadership (le leadership centré dans l'apprentissage) vu comme un processus distributif qui engage les dirigeants intermédiaires, les enseignants, les élèves la communauté en général. Mais (et c'est ma question), au-delà de ce leadership, n'y a-t il pas aussi la nécessité de renforcer la dimension politique du chef de l'établissement pour mettre en accord les différents acteurs et pour articuler différents intérêts et points de vue ? Et cette perspective n'est-elle pas le contraire du discours managérialiste (dominant) qui voit uniquement le besoin de renforcer la capacité de gestion et le pouvoir du chef d'établissement ?

João Barroso, professeur de sciences de l'éducation à l'université de Lisbonne.

Des enjeux nationaux pour acteurs locaux

Trois brèves remarques préliminaires permettront de brosser le paysage.

Les apanages de l'école publique

Avec l'avènement de l'État moderne au XIXe siècle, l'éducation - ou plutôt l'instruction - est devenue un des apanages majeurs des pouvoirs publics. Au monopole du pouvoir de violence physique (armée, police, droit pénal, prisons) s'est ajouté alors un quasi-monopole en matière de pouvoir de violence symbolique qui avait été longtemps aux mains d'institutions religieuses : le pouvoir d'imposer des significations, des représentations, des croyances légitimes, des valeurs et des certitudes. En cela, l'école publique fait partie intégrante de l'arsenal de gouvernement des sociétés nationales modernes, par sa contribution à l'homogénéisation culturelle et à l'intégration sociale au sein de chaque société nationale, en imposant une langue de référence unique et standardisée aussi bien qu'en favorisant le développement d'une identité nationale et du sentiment d'appartenance et de loyauté à un pays. Elle joue un rôle civilisateur, en prônant les valeurs de démocratie, de rationalité, de modération des pulsions, de civilité, et encore en inculquant aux jeunes générations un rapport ­raisonné au monde basé sur la connaissance scientifique, ainsi que la foi dans le progrès par la science et par le travail.

L'Etat et les pouvoirs

L'histoire a légué aux pays européens des découpages territoriaux et une organisation des pouvoirs publics très différents. La notion d'État, notamment, peut avoir des sens ­différents et des extensions variables. En France par exemple, l'État national est clairement l'instance politique centrale de gouvernement de l'ensemble du pays, en continuité avec l'histoire de la monarchie. En Suisse, au contraire, le premier niveau d'État n'est pas l'État fédéral, mais le canton, et il y en a vingt-six. La Confédération, acteur politique national, n'a que les compétences que les cantons lui délèguent explicitement (affaires étrangères, monnaie, armée). L'organisation scolaire est restée du niveau cantonal au XIXe siècle, pour des raisons linguistiques et religieuses. Elle l'est encore.

Une seule tête

Si l'éducation est partout une mission de l'État, la réalisation de cette mission est, par la force des choses, décentralisée, dans des classes et des établissements scolaires dispersés sur le territoire. La cohérence de l'action et le sentiment d'égalité entre ces unités dispersées ont été longtemps assurés par le biais de l'uniformité des entrants (inputs) : dotations de ressources, programmes et règles, modalités d'action prescrites à des enseignants recrutés et formés selon des critères uniformes. Les établissements scolaires étaient avant tout les lieux d'enseignants travaillant individuellement et séparément. Les écoles étaient supposées se valoir toutes avec peu d'autonomie et n'étaient pas censées avoir une identité propre, pas plus que des filiales à assortiment standardisé d'une entreprise commerciale.

Une révision par le quantitatif

Depuis la Seconde Guerre mondiale, les systèmes d'enseignement ont été le théâtre d'intenses transformations que l'on peut résumer en deux grandes périodes. Durant les décennies 1950-1970, les trente glorieuses, sous le mot d'ordre de la démocratisation des études, le niveau général de formation des nouvelles générations s'est considérablement élevé. L'égalité entre garçons et filles a été réalisée, tandis que les inégalités de réussite et d'orientation liées à l'origine socio-économique se sont conservées. Durant cette période, sous l'effet d'une démographie elle aussi en expansion, le développement quantitatif des systèmes éducatifs a été partout considérable. Les dépenses d'éducation ont explosé. On a créé des établissements et des classes en nombre, recruté des enseignants, modernisé les contenus et les approches pédagogiques, aménagé les structures de sélection dans la plupart des pays. La durée de la scolarisation s'est allongée ; entre 80 et 90% des jeunes achèvent aujourd'hui une formation générale ou professionnelle de niveau secondaire supérieur, contre 30 à 50% dans les années 1960. Dans tous les pays, ­l'enseignement est devenu une importante branche d'activité occupant ­­5 à 7% de la population active.

Par contre, la " forme scolaire ", sa gouvernance, sa division du travail et des pouvoirs, ses hiérarchies et ses modes de régulation sont restés sensiblement les mêmes durant cette période, telles des constantes du changement. L'expansion quantitative avait obéi en gros au principe de "plus du même ".

Un bouleversement par le qualitatif

C'est ce qui commence à changer dans les décennies 1980-2000, placées sous le mot d'ordre de la qualité. Durant cette seconde période, les politiques éducatives ont en effet bouleversé les principes et les mécanismes de gouvernance de l'école, par deux biais majeurs en particulier. D'une part, une bascule du pilotage traditionnel par les inputs et la prescription des modalités de l'action, vers un pilotage davantage focalisé sur les outputs (effets et résultats), prescrivant les finalités, les buts de l'action davantage que les modalités, et plus attentif aux coûts. D'autre part, un réaménagement ou une recomposition des pouvoirs de décision entre le centre (l'État) et la périphérie (l'établissement).

Une décentralisation agissante

Une étude comparative de l'OCDE (2004), portant sur ce processus de déconcentration des pouvoirs dans 25 pays, a montré qu'entre 1998 et 2003, la part des ­décisions prises à un niveau plus décentralisé a partout augmenté par rapport à la part des décisions prises à un niveau plus centralisé, sauf en Grèce, Allemagne et Belgique francophone. Mais l'autonomie des établissements diffère beaucoup selon les pays et leur histoire, et le tableau est plus complexe que la dichotomie entre États centralisés et États fédéralistes. Dans une étude récente, Nathalie Mons (2007)2 a ­dégagé quatre ­modèles, ou quatre noyaux autour desquels on peut regrouper les pays membres de l'OCDE à peu près à raison d'un quart chacun. Malgré le mouvement assez général de ­déconcentration, il subsiste des systèmes où les décisions sont fortement centralisées. La Grèce, le Portugal, le Luxembourg, la France, le Japon ou la Corée se grouperaient autour de ce noyau. Avec des nuances selon les pays, ­l'État ­central y définit :

  • directement ou à travers une cascade administrative territorialement dispersée mais dépendante - l'essentiel de l'organisation et des règles de fonctionnement dans tous les domaines ;
  • la pédagogie (program­mes centralisés, examens nationaux, moyens d'enseignement réglementés) ;
  • la gestion des ressources humaines (certification nationale ou concours pour le recrutement des enseignants, grille de salaires centralisée, conditions de service négociées nationalement...) ;
  • les finances (financement du système, affectation du budget et gestion des écoles).

L'État central est ici à la fois concepteur, opérateur et contrôleur du système éducatif.

Une déconcentration pour la prise de décisions

Certains États de tradition centralisatrice ont évolué vers une déconcentration modérée, fondée sur la ­collaboration entre l'État central et les pouvoirs locaux. Ce modèle caractérise entre autres les pays nordiques, la Pologne ou la République tchèque. Les pouvoirs locaux et les écoles y disposent de pouvoirs décisionnaires étendus et participent notablement à la définition des activités pédagogiques que l'État central continue cependant d'encadrer, notamment par la définition d'un curriculum noyau, précisant les disciplines d'enseignement et les horaires obligatoires. En matière de ressources humaines, les compétences déléguées sont limitées ; les autorités locales recrutent ­parfois le personnel, en collaboration avec les ­établissements, mais les conditions de service et les salaires sont le plus souvent définis dans des négociations nationales. Les municipalités sont en charge de niveaux scolaires entiers, par exemple la scolarité obligatoire ou l'enseignement général (plus rarement le technique). Elles contribuent au financement avec ­l'État central et ont de ce fait des pouvoirs de gestion et d'attribution de ressources étendus.

Dévolution et délégation

Un troisième modèle est plus radicalement dévolutionniste ; il s'observe entre autres au Royaume-Uni, en Hongrie ou en Nouvelle­-Zélande. Certains de ces États étaient de tradition centralisée, mais tous ont bousculé leur ancienne organisation et choisi une forte dévolution aux établissements. L'État national n'abdique pas tout pouvoir dans l'organisation du système éducatif ; il a même parfois renforcé sa position, comme au Royaume-Uni, mais ses compétences se limitent à la régulation et au contrôle. Il fixe des ­objectifs et pilote le système par les ­résultats, ­notamment ceux observés lors de tests standardisés nationaux et/ou d'inspections nationales détaillées. Aux écoles de définir les programmes et autres conditions cadres qui leur permettront d'atteindre les performances attendues. La gestion est déléguée aux acteurs locaux, souvent directement aux établissements qui gèrent leurs ressources humaines, ­recrutent, licencient et déterminent au moins partiellement les salaires des enseignants. Leur statut légal leur permet de décider leur budget et elles peuvent ­rechercher des fonds localement.

Un jumelage centralisation/autonomisation

Dans les États fédéralistes enfin, on observe, plus ­tardivement que dans d'autres, un double phénomène de centralisation et d'autonomisation scolaire à la fois. Ainsi, en Suisse fédéraliste, un vote populaire vient de donner en 2006, pour la première fois dans ­l'histoire, quelques compétences en matière d'organisation scolaire à l'acteur politique national qu'est la Confédération. Les 26 États cantonaux sont de plus en train d'adopter un accord dans lequel ils fixent des conditions cadres communes pour la scolarité obligatoire ainsi que des objectifs d'apprentissage communs et des standards dont la réalisation doit être régulièrement mesurée. ­Parallèlement à ce mouvement de concentration au plan fédéral, certains cantons, déconcentrant leurs systèmes scolaires, renforcent les prérogatives et les responsabilités des pouvoirs locaux et des établissements scolaires, dans la ligne du modèle modéré évoqué plus haut, plutôt que du modèle radical. Les mêmes changements sont à l'ordre du jour en Allemagne. Dans la diversité des processus et des formes de réaménagement des pouvoirs, on peut relever trois caractéristiques communes. À quelques nuances près, l'école reste ­publique dans tous les pays, c'est-à-dire soumise à la ­régulation politique plutôt qu'à celle du marché, et les États nationaux sont toujours impliqués dans la conduite des systèmes ­éducatifs, sinon comme prestataires immédiats, du moins comme régulateurs et ­responsables d'une stratégie ­nationale, et souvent comme (co)financeurs. Du point de vue organisationnel, la refonte des pouvoirs a fait émerger - entre le niveau macro du système et le ­niveau micro de la classe - un ­niveau méso, celui de l'établissement scolaire, qui a acquis un statut, un rôle et une place plus importants, et qui est invité à se donner une identité propre pour réaliser le projet éducatif ­national dans son contexte régional ou local. ­Toutefois, ce statut renforcé n'a en général pas été ­revendiqué par les établissements. Il est rare que la déconcentration ait été initiée depuis le bas, par les établissements eux-mêmes ou par les pouvoirs locaux, rare qu'elle réponde à une revendication ­visible et forte de la part des établissements ou des acteurs du front. C'est un des ­paradoxes de la politique d'autonomisation des établissements : elle n'est ni revendiquée ni élaborée bottom up ; elle s'impose top down, depuis le centre de pouvoir national. ­Celui-ci y voit notamment un moyen de ­développer et d'assurer la qualité du ­système, son efficacité et son équité.

L'accumulation du " capital humain "

Le paradoxe se lève si l'on considère que la pression pour l'élévation de la qualité est plus forte ou plus sensible au niveau des acteurs politiques nationaux qu'à ­celui des acteurs politiques régionaux ou locaux et des établissements. Avec la mondialisation, l'horizon ­international est en effet devenu un des horizons ­pertinents d'orientation stratégique des politiques éducatives. L'influence croissante, qu'ont prise en cette matière des organisations comme l'unesco et l'OCDE et plus récemment l'Union européenne, en atteste à sa ­manière. Ces organisations annoncent depuis longtemps le passage vers une économie et une société de la connaissance et soulignent régulièrement la compétition internationale pour l'accumulation de " capital ­humain ". Or ce sont les gouvernements des pays - pas ceux des régions ou des localités - qui, participant aux débats et aux échanges internationaux, y trouvent une plate-forme et un horizon de référence et de comparaison que, sauf exception, les acteurs politiques ­subnationaux perçoivent moins directement. L'horizon de ces derniers reste au contraire souvent confiné à l'intérieur des pays. Les régions françaises se comparent à d'autres régions françaises, les Länder ­allemands à d'autres Länder allemands, pas à d'autres pays.

Entre reddition de comptes et logique d'Etat

Les acteurs politiques nationaux perçoivent donc beaucoup plus directement le jeu et les enjeux de la compétitivité économique au plan international et confrontent les collectivités publiques à deux exigences contradictoires. Pour devenir ou rester compétitives dans la mondialisation des marchés des capitaux et du travail, elles doivent tout à la fois élever le niveau de formation de la main-d'oeuvre et réduire la charge ­fiscale qui pèse sur les entreprises et les personnes. Cette double contrainte explique que l'éducation et la ­formation aient conservé partout une très haute priorité politique, mais qu'il soit aussi beaucoup plus souvent question d'efficacité et d'efficience de l'action éducative, ainsi que de responsabilité et du fait de rendre compte (accountability). Les nouvelles méthodes de gouvernance et la plus grande autonomie et responsabilité des établissements répondent donc à une ­logique ­d'État ­davantage qu'à une ­revendication des acteurs locaux. Et l'autonomie des établissements n'est pas un but du point de vue des décideurs ­nationaux, mais s'inscrit comme un moyen dans une stratégie de changement et de mobilisation dont tous les acteurs locaux ne perçoivent pas toujours la ­nécessité et qui tombe dans des contextes culturels et pratiques inégalement préparés. L'enjeu n'est pas l'autonomie, mais la qualité. Mais l'autonomie ne se décrète pas, nous dit-on. C'est vrai. Et pourtant elle s'acquiert et se construit. Tout enfant n'apprend-il pas très tôt, au plus tard en entrant à l'école, qu'être autonome, c'est savoir faire spontanément, avec compétence et même un peu ­d'enthousiasme ce que les grands attendent de lui.

Walo Hutmacher, sociologue-consultant, université de Genève.


(1) Le présent texte a été rédigé pour servir de support à mon intervention dans la conférence et il préserve les marques d'oralité. Son principal objectif est d'introduire les questions posées au professeur MacBeath dans la suite de son intervention.

(2) Références : Regards sur l'éducation. Les indicateurs de l'OCDE 2004, OCDE, 2004. Nathalie Mons, Les nouvelles politiques éducatives. La France fait-elle les bons choix ?, PUF, 2007. Nous renvoyons nos lecteurs au n° 36 d'e&m qui donne un reflet de ce travail, ainsi qu'aux compléments mis en ligne à l'occasion de la sortie de ce numéro.

Education & management, n°37, page 29 (11/2009)

Education & Management - Des concepts, des enjeux