Juridique

Le pilotage par les résultats, une obligation de moyens (fiche)

Brigitte Commelin, principale adjointe

La réforme de la gestion publique, initiée dans différents pays de l'OCDE depuis plus de vint-cinq ans, a abouti, en France, à l'adoption de la loi organique ­relative aux lois de finances dite " lolf " en 2001 et à son ­application en 2006. L'une des finalités de ce texte, outre le fait d'améliorer l'efficacité de l'action publique, est de substituer, à une logique de moyens, une logique de résultats. Pour désigner cette nouvelle approche, de nombreux vocables sont utilisés parmi lesquels figure une expression juridique : " obligation de résultats ". Or, son mésusage se généralise, engendrant un contre-sens grave qui, en raison des représentations véhiculées par cette expression auprès des différents acteurs de terrain, dont les chefs d'établissement, risque de développer des pratiques caricaturales contraires à la volonté du législateur et sources d'effets pervers.

L'obligation de résultats : une notion juridique

L'obligation de résultats est une expression issue du droit de la responsabilité contractuelle.

La nécessaire existence préalable d'un contrat

Un contrat est un accord de volonté, entre deux ou plusieurs personnes juridiques, dont l'objet est de faire naître des obligations. En vertu du lien de droit ainsi créé, le créancier, le bénéficiaire de l'obligation, peut contraindre le débiteur à exécuter la prestation.

Un contrat est formé par la seule rencontre de deux engagements réciproques, indépendamment d'un écrit et de signatures. L'échange des paroles scelle, entre les parties, une relation indéfectible. Le lien, qui a force de loi, ne peut pas être remis en cause par l'une des parties (art. 1134 al. 1, C. civ.). L'inexécution de l'obligation, ou sa mauvaise exécution, justifie le recours à une voie d'exécution ou à l'exercice d'une action en justice.

L'obligation de résultats versus l'obligation de moyens

Dans un premier temps, le juge - saisi d'une action en responsabilité - qualifie l'obligation discutée : est-elle une obligation de résultats ou est-elle une obligation de moyens ? Selon le schéma de base classique, toute " obligation de faire " est soit une obligation de résultats, soit une obligation de moyens. L'obligation de ­résultats consiste à fournir une prestation ou un produit strictement identifié, par exemple garantir une connexion internet continue, assurer la sécurité d'un voyageur ou celle d'une rencontre de football.

À l'inverse, l'obligation de moyens consiste à mettre en oeuvre un processus avec tout le degré de jugement, de vigilance, de prudence, de fermeté et d'action auquel on peut s'attendre d'une personne raisonnable, de même qualité, dans une situation donnée. L'obligation de soins du médecin est l'exemple type d'une obligation de moyens.

La mauvaise exécution du contrat et la détermination de l'engagement de la responsabilité civile

La distinction entre l'obligation de résultats et l'obligation de moyens donne aux juges les critères nécessaires pour évaluer une exécution correcte et, a contrario, une exécution incorrecte. Le débiteur d'une obligation de résultats exécute mal son obligation à partir du ­moment où le résultat promis n'est pas fourni. Ce seul constat engage la responsabilité du débiteur sauf s'il apporte la preuve d'une force majeure.

Le débiteur d'une obligation de moyens exécute mal son obligation à partir du moment où toute la prudence et la diligence requises à l'accomplissement de sa prestation n'ont pas été respectées. Le retard dans la prise d'une décision, l'absence de mesures adaptées à une situation, le manquement aux données de la science et aux règles de l'art, la faute dans l'organisation et le fonctionnement du service (défaut de surveillance, manque de compétence et de conscience professionnelle, déficience des moyens mis en oeuvre et, d'une manière plus générale, insuffisance de ­rigueur dans l'application des méthodes, protocoles, normes et textes appropriés) constituent des critères pour ­apprécier le caractère fautif ou non du comportement incriminé. L'inexécution d'une obligation de résultats, ou la constatation d'une faute lors de l'exécution d'une obligation de moyens, engage la responsabilité civile du débiteur : la victime sera indemnisée.

La démarche " contractuelle " au service du management de proximité

La loi organique relative aux lois de finances (lolf) s'applique uniquement à l'État. Cependant, la philosophie de la recherche de la performance qui la sous-tend irrigue l'ensemble de la sphère publique. Le pilotage par les résultats s'accompagne d'un nouveau mode de management fondé sur le projet et la contractualisation. Cette évolution du mode de gestion publique s'accompagne de l'utilisation de concepts juridiques, qui, confrontés à un nouveau monde, prennent un autre sens. En les dépouillant de leur dimension contraignante, l'accent est mis sur leur aspect fonctionnel.

Un contrat structurant le relationnel

Un contrat est, avant tout, un engagement réciproque sur lequel l'une des parties ne peut pas revenir ultérieurement d'une manière discrétionnaire. Tout d'abord, au moment de sa conclusion, le contrat définit, à partir d'une analyse de l'existant partagée, qui fait quoi ? Quand ? Avec quels moyens ? Ensuite, il est exécuté en autonomie. Le contrat, en déterminant des limites à l'action, organise, par là même, des espaces de libertés qui s'imposent aux différents acteurs concernés. Enfin, aux dates déterminées lors de l'accord initial et selon les modalités préalablement définies, des points de contrôle sont organisés à l'occasion desquels il est rendu compte des résultats obtenus. La communication des indicateurs s'accompagne obligatoirement d'explications mettant en évidence le processus mis en oeuvre, les facteurs clés de réussite et d'échec, les chocs externes et l'impact sur les bénéficiaires. Construit à partir d'une vision de la réalité commune aux différents acteurs, le contrat prend fin par une analyse partagée des résultats nés de son exécution.

Le contrat, en identifiant les centres de responsabilité, est ainsi un outil de clarification et de transparence de l'action.

Une responsabilité déconnectée de la faute

La responsabilité est la contrepartie de l'engagement. Être ­responsable consiste à respecter sa parole donnée ­aujourd'hui dans le but de lever l'incertitude du ­lendemain. Ici, la responsabilité, détachée de son ­objectif indemnitaire, est entendue comme une ­modalité de l'action. Une personne responsable agit de ­façon prudente, circonspecte et consciencieuse en ­réfléchissant aux conséquences de ses actes, pour elle et pour autrui. Là encore, l'accent est mis sur ­l'importance de la qualité de la démarche.

Une obligation de moyens

Dans le pilotage par les résultats, ce qui importe n'est pas le résultat en lui-même mais la réflexion qu'il suscite. Le pilotage par les résultats n'engendre pas une obligation de ­résultats mais une obligation de moyens, obligation générale de prudence et de diligence. Ce qui importe est le débat généré par la connaissance des indicateurs. L'obligation de moyens peut être définie comme une obligation d'expliquer. Cette analyse est confortée par la Cour de cassation. Depuis 2000, le non-­respect d'objectifs par un salarié ne constitue pas, en lui-même, une cause réelle et sérieuse de licenciement. Les juges procèdent à une analyse approfondie de la ­situation. Ils vérifient, d'une part, l'existence d'objectifs réalistes adaptés au contexte professionnel du salarié et à son ­niveau de compétence. Ils ne manquent pas de prendre en compte, d'autre part, le comportement de l'employeur qui doit être irréprochable en mettant, notamment, à la disposition de son ­salarié tous les moyens nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

Maillage contractuel en approche... système

Le pilotage par les résultats, en plaçant les processus sous tension, donne du sens à l'action en l'inscrivant dans le temps et dans son environnement immédiat. La cohérence et la lisibilité de l'ensemble sont assurées par un maillage contractuel qui se superpose à l'organisation hiérarchique sous-jacente. Le recours au concept de contrat et de responsabilité structure la production et la circulation de l'information en l'intégrant dans une approche " système ". Les données ainsi obtenues autorisent les boucles de rétroaction multiples et les évaluations objectives à partir desquelles se développe une expérience collective à l'origine d'une organisation apprenante. Pour ce faire, le pilotage par les résultats doit être perçu comme une obligation de moyens. Les conditions de sa réussite reposent sur la qualité de la démarche dont l'une des composantes clés est l'aptitude à rendre compte (accountability).

Education & management, n°37, page 10 (11/2009)

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