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International : effets comparés de la décentralisation,la déconcentration et l'autonomie1

Nathalie Mons, maîtresse de conférences, Grenoble 2, chercheure associée à Sciences-Po, Paris

Les trois dernières décennies ont été marquées dans la plupart des pays de l'OCDE par une vague de transferts de compétences aux acteurs locaux qui ont fortement redistribué l'organisation des pouvoirs dans les systèmes éducatifs. Certains pays ont privilégié des décentralisations politiques, d'autres ont misé au contraire sur l'autonomie scolaire tandis que certains se sont refusés à choisir un acteur local exclusif. D'autres sont restés fidèles à une organisation davantage centralisée. Chaque système éducatif est caractérisé par un schéma dominant, même s'il existe des chevauchements de ces modes de gouvernance locale. Ce sont les conséquences, sur l'efficacité et l'équité des systèmes éducatifs, de ces trois principaux modes que nous aborderons ici, dans le champ de l'enseignement obligatoire.

Des concepts à préciser

Nous distinguerons ici trois notions de base2 :

  • la " décentralisation ", par laquelle le transfert des responsabilités se fait en faveur d'unités locales, indépendantes du ministère de l'Éducation et bénéficiant d'une large autonomie de décision ;
  • la " déconcentration " dans laquelle le transfert des compétences se fait au profit d'unités locales qui restent sous l'autorité du gouvernement central (les académies en France, par exemple);
  • " l'autonomie scolaire ", processus par lequel les établissements scolaires (sous tutelle de l'administration centrale) se voient confier de nouvelles compétences (gestion de la pédagogie, des ressources humaines, des finances, etc.). Les nouveaux modes de gouvernance locale privilégient-ils les administrations déconcentrées, les établissements scolaires, ou favorisent-ils la création de contre-pouvoirs dans le champ de l'éducation ?

Un état des lieux au sein de l'OCDE

Quels ont été les grands bénéficiaires des réformes des deux dernières décennies ? Le graphique ci-dessous donne des éléments de réponse. Parmi les quatre orientations possibles vers un mode de gouvernance plus axé sur le local, nous avons distingué quatre schémas prédominants.

Graphique : Répartition des modes de gouvernance dans l'enseignement obligatoire dans les pays de l'OCDE en 2004

En faveur d'actions de déconcentration

Certains systèmes éducatifs prônent des mesures de déconcentration destinées à alléger les responsabilités des administrations centrales. Elles sont plus perçues comme solution technique que politique ; un petit quart des pays de l'OCDE suivent aujourd'hui ce modèle. L'administration centrale demeure en charge du contrôle du fonctionnement du système éducatif, tandis que les entités déconcentrées s'impliquent davantage dans la gestion. Le pouvoir décisionnaire de l'État central n'est en rien entamé, malgré les tentations décentralisatrices de certains. Comme au Japon, où les timides réformes ne remettent pas en cause le schéma dominant.

En France, la déconcentration n'a pas été sans ambiguïtés. " Ces institutions administratives de l'État, interviennent non seulement pour freiner les réformes qui iraient trop loin, mais aussi pour essayer de recentraliser la France par d'autres biais. On peut très bien décentraliser administrativement et essayer de recentraliser financièrement " Portelli (2000). Si les compétences transférées aux administrations déconcentrées (académies) se sont étendues depuis les années soixante, l'administration centrale continue à encadrer les politiques éducatives locales.

==> L'autonomie scolaire. Face aux " inconvénients " de la forte centralisation de leurs systèmes éducatifs, 14 % des pays de l'OCDE3 ont opté pour " l'autonomie scolaire " avec transfert de nouvelles compétences aux établissements scolaires (sous le contrôle de l'administration centrale).

En Angleterre, depuis 1990, l'imposition d'un National Curriculum définit les disciplines obligatoires et leurs contenus. Si cela conduit à une relative centralisation pédagogique, les établissements scolaires se sont vu parallèlement octroyer de nouvelles compétences : recrutement des enseignants, sélection des élèves, gestion budgétaire, etc. Le Labour Party néo-zélandais a également entamé une révolution à partir de 1984. Bien que toujours financée et dirigée par l'État central, l'institution scolaire est aujourd'hui décentralisée (cf. évaluations des élèves).

==> La décentralisation politique. Si peu de pays ont fait le choix de l'autonomie scolaire, ceux qui ont prévu un transfert privilégié vers les autorités locales sont encore moins nombreux. L'Espagne par exemple a mis en oeuvre (fin 1970) des délégations de pouvoirs progressives vers les communautés autonomes à visée éducative. Les transferts vers les autorités locales sont moins l'apanage des économies développées que celui des pays émergents4 et ont été souvent imposés par des contraintes budgétaires.

Couplage décentralisation-autonomie

Le mode de gouvernance dominant aujourd'hui5 mixe des réformes de décentralisation avec la mise en oeuvre d'autonomies scolaires. C'est le cas des pays nordiques, des anciens pays de l'Est ou encore de l'Italie accédant à une forte décentralisation d'un système longtemps resté monolithique. Cela permet de conjuguer légitimité démocratique et compétences professionnelles. Face à ces réformes d'envergure, comment évaluer les conséquences sur l'efficacité et l'équité des systèmes éducatifs ?

Comparaison internationale

Sans nous attarder ici sur notre corpus théorique de référence6, nous résumerons ici les résultats de notre recherche concernant les modes de gouvernance, efficacité et équité des systèmes éducatifs  selon une comparaison quantitative internationale.

==> Études empiriques sur la gouvernance . L'autonomie scolaire serait plutôt à privilégier sur la décentralisation politique. Les recherches7 encore trop peu nombreuses et discordantes, semblent dessiner cependant un " faisceau de présomptions " sur plusieurs points :

  • dans un souci d'efficacité (pédagogie, gestion du personnel) le transfert des compétences doit plutôt s'effectuer en faveur de l'établissement scolaire (plus proche de l'usager final) que vers les collectivités locales.
  • les modèles d'autonomie scolaire, qui privilégient le transfert de compétences en matière de pédagogie sont les plus efficaces.
  • à l'opposé, les autonomies scolaires dites " administratives " (le chef d'établissement s'acquitte des tâches de gestion), ou communautaires (les parents ont un pouvoir décisionnel) aboutissent à des résultats moins positifs.
  • toute autonomie pour être positive doit s'appuyer sur un fort contrôle externe (État central) des résultats des acteurs.

D'après les rares études conduites sur le sujet, les réformes de gouvernance locale se traduisent surtout par un accroissement des inégalités dans les ressources éducatives. Seules ont été évaluées les effets des réformes de décentralisation et d'autonomie scolaire et non les conséquences des mesures de déconcentration.

Évaluation comparative des effets

Il s'agit ici d'évaluer les effets des différents modes de gouvernance sur l'efficacité et l'équité des systèmes éducatifs Est-ce que les pays qui ont choisi la décentralisation politique présentent des performances scolaires nationales plus élevées que les systèmes éducatifs qui ont opté pour la déconcentration ou l'autonomie scolaire ? La décentralisation politique est-elle davantage créatrice d'inégalités scolaires que la déconcentration ? En cas de décentralisation politique, faut-il confier aux collectivités locales l'ensemble de la fonction éducative ou, encadrer leurs interventions par une régulation nationale ? Les décentralisations, compte tenu des conflits possibles, se soldent-elles par des résultats inférieurs ? La déconcentration se traduit-elle par moins d'inégalités scolaires que la décentralisation politique ou l'autonomie scolaire ?

Notre recherche d'inspiration durkheimienne8 aboutit à divers constats.

==> Les réformes institutionnelles touchant aux modes de gouvernance ont des effets importants sur l'efficacité et l'équité des systèmes éducatifs ;

==> Les différentes formes de gouvernance locale sont associées à des résultats spécifiques. L'organisation des pouvoirs a plus à voir avec l'équité qu'avec l'efficacité scolaire.

Si l'on considère les scores nationaux, aucune des organisations institutionnelles décrites précédemment ne semble particulièrement apte à faire progresser le niveau général des élèves, ou relever celui des élèves en difficulté (élèves ne dépassant pas le niveau 1 dans les échelles PISA). À l'opposé, c'est l'organisation déconcentrée qui semble la moins capable de faire progresser les élèves les plus brillants ; c'est la structure fédérale qui est la plus associée à des inégalités scolaires fortes.

==> L'autonomie scolaire est associée positivement dans plusieurs domaines aux indicateurs d'efficacité.

Permettre aux établissements de construire leurs propres programmes scolaires, et leur confier le soin de recruter leurs enseignants est bénéfique pour le niveau moyen des élèves. Mais cette autonomie scolaire n'est efficace que si elle est rigoureusement encadrée par l'État central. De même, le recrutement de l'enseignant par l'établissement est plus pertinent s'il est couplé avec des décisions nationales (niveau de formation, salaires, conditions de service). Si le gouvernement central définit le portrait-type de l'individu-enseignant, il laisse l'établissement choisir les meilleurs dans son vivier.

==> L'organisation fédérale - c'est-à-dire la décentralisation politique sans garde-fous nationaux  - est associée à des inégalités fortes

Des initiatives des pouvoirs politiques locaux, agissant dans le secteur de l'éducation en toute autonomie, peuvent se solder par des résultats négatifs. Ainsi, l'organisation des programmes et des certifications par les autorités locales seules, se traduit par des inégalités scolaires élevées. Leur contribution au financement du système éducatif peut, au contraire, être bénéfique et gommer les inégalités scolaires. Ce résultat partiel s'explique aussi par l'action conjointe de deux acteurs disposant de niveaux d'information différents, plus efficace que l'intervention d'un gouvernement central éloigné du terrain.

Enfin, la centralisation des programmes scolaires, de la gestion des enseignants et de la certification est associée à des inégalités scolaires d'origine sociale faibles. Les deux dernières décennies ont été marquées au sein de l'OCDE par des réformes en éducation orientées vers la gouvernance locale, même si les transferts de pouvoirs vers des acteurs locaux ont emprunté des voies diverses. Ces différents modes de gouvernance sont en lien avec l'efficacité et surtout l'équité des systèmes éducatifs. Ainsi, l'autonomie scolaire - plus que la décentralisation politique ou la déconcentration - s'avère associée positivement avec le niveau général des élèves. Le transfert de nouvelles attributions vers des professionnels de l'éducation situés au plus près de l'élève semble donc davantage bénéfique que la délégation de pouvoirs à des autorités politiques locales ou à des entités déconcentrées (le plus souvent gestionnaires).

Les équipes des établissements scolaires sont-elles des acteurs à privilégier dans la nouvelle gouvernance locale parce qu'elles sont constituées de professionnels de l'éducation, parce qu'elles sont au plus près des élèves ou parce qu'elles sont autorisées à intervenir dans le domaine pédagogique, ou pour les trois raisons conjointement ? Notre analyse ne peut répondre à cette question car les mesures de déconcentration autorisent rarement une localisation des contenus à enseigner et un recrutement local des enseignants. D'autre part, l'organisation fédérale n'est pas toujours associée à une progression du niveau général des élèves, mais se solde au contraire par des inégalités scolaires élevées.

Enfin, la centralisation, quand elle concerne certaines compétences (conception des programmes, certification et gestion du personnel) est en lien avec des inégalités scolaires plus faibles. Au total, la recherche montre que les différentes formes de gouvernance locale affectent différemment les performances des élèves. La gouvernance locale semble pouvoir être positive pour les apprentissages des élèves, dans le cas de l'autonomie scolaire, elle apparaît cependant systématiquement associée à des résultats négatifs, tant en termes d'efficacité que d'équité, quand elle ne s'inscrit plus dans un cadre régulateur national9


(1) D'après une communication aux 7es Journées d'études RAPPE Aix-en-Provence, LEST-IREMAM, 26-27 mai 2005 Aix-en-Provence. Ces analyses sont maintenant en partie reprises dans un ouvrage : N. Mons, Les nouvelles politiques éducatives, la France fait-elle les bons choix, PUF, 2007.

(2) Selon Eisenmann (1930), Maspetiol et Laroque (1930), Rondinelli, Nellis et Cheema (1984).

(3) Comme l'Angleterre et la Nouvelle-Zélande.

(4) Argentine, Mexique.

(5) Plus d'un tiers des pays de l'OCDE.

(6) Cf. ce corpus résumé mis en lignesur notre site.

(7) Idem.

(8) Idem.

(9) Ces analyses sont maintenant en partie reprises dans un ouvrage : N. Mons,Les nouvelles politiques éducatives,la France fait-elle les bons choix,PUF, 2007.

Education & management, n°36, page 54 (12/2008)

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