Dossier : Présence, absence

Conseil d'administration, entre légitimité et crédibilité

Jean-Yves Langanay, directeur du CRDP de l'académie de Créteil

Parmi les jeux d'acteurs observables dans les lycées et collèges, une situation est particulièrement emblématique du " présent - absent " : le conseil d'administration. Chacun y assure-t-il la présence efficace que les textes règlementaires lui attribuent ?

Si présence et absence rythment la vie de la classe, il est une autre instance, au sein des établissements, où se rejoue leur duo, mais à une autre échelle. Il s'agit du conseil d'administration, où les partenaires du système éducatif ré-entrent en scène, mais pour endosser un autre rôle. Cependant, là aussi, il se peut que des acteurs manquent à l'appel, perturbant l'efficacité des mesures qui y sont prises. Il nous faut donc ici concentrer le focus afin de passer à la loupe ce qui s'y joue1. Quand la désertification dépasse la mesure, dans la classe, comme dans le conseil d'administration, comment rendre crédible la gestion de l'absentéisme ? Afin de mesurer les fluctuations des présences et des absences chez les acteurs du conseil d'administration, il convient d'abord de rappeler et d'explorer les trois fonctions réelles du C.A. : contrôler l'action de l'équipe de direction, protester contre une attribution arbitraire des moyens, et enfin délibérer.

Un contrôle sur " l'exécutif "

Contrôler l'action de l'équipe de direction, est une fonction assumée par les représentants du personnel, moins souvent par les usagers et moins souvent encore par les autorités de tutelle (qui exercent ce contrôle par d'autres voies). Cette fonction correspond bien à l'objectif de transparence voulue par le législateur, et à l'idée de responsabilité du chef d'établissement en tant qu'exécutif du conseil d'administration. Nous observons que ce contrôle prend du relief, de manière critique, quand il y a crise de confiance entre la direction et les personnels et/ou usagers. Les délibérations du C.A. se donnent alors pour visée d'attirer l'attention des autorités hiérarchiques sur le climat relationnel au sein de l'établissement. L'analyse des votes en C.A. serait en la matière particulièrement éloquente. Elle révèle en effet une grande majorité de votes unanimes (fonctionnement consensuel) quand le chef d'établissement bénéficie du consensus local, et des votes plus serrés, quand sa légitimité est contestée.

Une protestation contre les moyens

Fonction protestataire ou tribunitienne, elle constitue l'héritage, voire le reliquat, des anciens conseils d'établissement. Au sein de ces derniers, les procès-verbaux avaient pour principal objectif d'attirer l'attention du rectorat ou de l'inspection académique sur les difficultés de l'établissement : ainsi pouvaient-ils espérer et solliciter l'attribution de moyens supplémentaires. Nombre de débats actuels et de votes de C.A. - sur le montant de la dotation horaire globale (DHG), ou de la subvention de fonctionnement - illustrent encore la confusion entre les responsabilités des uns et des autres. Bénéficier d'une attribution des enveloppes par l'État et les collectivités territoriales n'est pas tout ; encore faut-il que les conseils d'administration puissent procéder à sa répartition.

Une délibération mal ciblée

Cette fonction délibérative s'appuie sur les compétences définies par les lois de décentra- lisation, tout particulièrement l'article 2 du décret d'août 1985. Ce qui domine aujourd'hui, dans la façon dont elle s'exerce, c'est la grande diversité des questions abordées, sans qu'une hiérarchie bien claire soit établie dans le temps consacré à chaque question. C'est ainsi qu'en conseil d'administration, on peut tout aussi bien passer une heure sur l'organisation d'un voyage en Espagne (et le choix des accompagnateurs) tandis qu'on ne prendra qu'un tout petit quart d'heure pour adopter le projet d'établissement rédigé par la seule équipe de direction !

Les jeux d'acteurs en présence

Explorer l'ensemble de ces fonctions dont la trame est " jouée d'avance " par les dispositions réglementaires, nous conduit à affiner la focale sur les jeux d'acteurs en présence (ou " en absence ", hélas, parfois !). Afin d'être en mesure d'évaluer les effets de la présence ou de l'absence des acteurs du conseil d'administration, il conviendra d'abord de passer en revue les différents cas de figure qui se partagent la scène réelle du C.A.

Le chef d'établissement : représentant / exécutant ?

On oublie trop souvent que les chefs d'établissement sont tiraillés entre leur fonction de représentant de l'État (qui met en jeu la loyauté vis-à-vis de leur hiérarchie) et leur fonction d'exécutif du C.A. (où le souci du consensus et de la " paix sociale " locale s'impose). Ces deux tendances ne sont pas toujours contradictoires, mais elles ne sont pas exemptes d'ambiguïtés, voire de dérives. En effet le chef d'établissement peut apparaître comme celui qui s'enferme dans un rôle strict d'exécutant, à savoir répercuter les ordres qu'il dit venus d'en haut, tout en niant disposer de marges d'autonomie. Mais on trouve aussi la figure du " petit patron " s'affranchissant des règles élémentaires du service public avec la complicité passive de membres du C.A. qui y trouvent leur compte !

Des personnels à la parole parfois hésitante

Chez " les personnels ", la prise de parole est très inégale, privilégiant en général plus les enseignants que les atoss. Ce phénomène est très souvent lié à un jeu de représentations syndicales où les prises de position nationales l'emportent sur les considérations plus locales. On citera pour exemple tel enseignant, favorable à la mise en place des travaux personnels encadrés avec sa classe de terminale, mais votant contre, parce que telle est la position de son organisation syndicale.

Des représentants en mal d'alliances

Les représentants des parents d'élèves jouent parfois d'une opposition comparable d'une fédération nationale à l'autre ; mais ils hésitent le plus souvent entre leur confiance dans l'équipe de direction et leur alliance avec tel ou tel syndicat d'enseignants. Ces alliances varient selon la nature des questions débattues et illustrent l'ambiguïté des relations entre parents et enseignants.

Des élèves acteurs désabusés ?

Les élèves sont parfois sollicités pour se prêter à ces alliances circonstancielles, mais ils se retrouvent fréquemment observateurs narquois ou désabusés de ces querelles d'adultes. Alors qu'on est censé débattre sur leur avenir, ils regrettent que l'ordre du jour corresponde peu à leurs souhaits et propositions sur l'organisation de la vie scolaire et de leurs études.

Des représentants spectateurs-éclairs

Les représentants des collectivités territoriales et personnalités qualifiées assistent en spectateurs plus ou moins motivés à des débats dont la subtilité ou l'intérêt leur échappe. Là encore, la variété des points inscrits à l'ordre du jour pose problème. La représentativité des membres issus des collectivités territoriales peut aussi être problématique : nombre de conseillers régionaux ou généraux s'expriment plus sur les positions de leur groupe politique que sur celles de leur conseil général ou régional, particulièrement quand ils y représentent l'opposition. Comment s'étonner alors de leur absentéisme ou de leurs " passages éclairs " lors des séances des C.A. ?

Des difficultés de participation en coulisse

Les difficultés pour les représentants des personnels à dresser des listes de candidats, comme la faiblesse des taux de participation des parents d'élèves à l'élection de leurs représentants, constituent des indices inquiétants, confirmés par l'absentéisme chronique et croissant des élèves et des élus. Elles se doublent d'une faible et inquiétante représentation des parents en C.A. des lycées professionnels. L'absentéisme des élèves et des élus des collectivités, ou leur présence passive, remet en cause le sens des textes fondant cette instance. Cela peut s'expliquer par la tentation de réduire les débats à une discussion interne entre le chef d'établissement ou l'équipe de direction et les représentants des personnels d'éducation et d'enseignement. Ce phénomène génère l'absentéisme des autres membres du C.A. et renforce le dialogue bilatéral. Il ne devient plus possible de s'extraire de ce cercle vicieux.

On peut aussi l'expliquer par une autre inégalité : celle des situations entre les différents membres dont certains - spécialistes par ailleurs de la prise de parole - maîtrisent à la fois le vocabulaire de l'institution, les sigles incompréhensibles pour le profane et les connaissances de base indispensables à la compréhension des problèmes. Ceux qui ne siègent qu'un an ne feront que prendre des décisions dont l'application se fera l'année suivante, une fois leur mandat expiré. Cela engendre des conséquences identifiables. D'une part, on constate un centrage des débats sur les problèmes corporatistes, ou la défense des habitudes de l'établissement, avec pour corollaire un certain conservatisme et une incapacité notoire de l'établissement à s'ouvrir (doublés d'une perte de vue de l'intérêt des élèves et de leur réussite scolaire). D'autre part, on observe l'incapacité de l'établissement à exploiter ses marges d'autonomie, à innover et à fonctionner selon une démarche démocratique. L'analyse montre que les conseils d'administration ont besoin de trouver un second souffle si on veut leur éviter les écueils de l'indifférence ou de l'absence de crédibilité. Le tripartisme bien connu (institutions/personnels/usagers) souffre d'une faiblesse initiale. Si les représentations des personnels et des " usagers " sont assez clairement définies (encore que l'unité parents/élèves ne soit pas si évidente en lycée), par contre, le tiers composé de la direction, des collectivités territoriales et des personnalités qualifiées ne présente pas la même homogénéité. En effet, d'une part, les chefs d'établissement et les représentants des collectivités privilégient d'autres lieux de négociation ; d'autre part l'interlocuteur habituel du principal n'est pas forcément le conseiller général présent. Enfin, la désignation des personnalités qualifiées est très variable. Cela conduit à une présence de droit des conseillers principaux d'éducation - ou des chefs de travaux - et à des conséquences institutionnelles (notamment lors des votes) contestables. En outre, les relations nécessaires entre les établissements et leur environnement social, économique et culturel ne sont que faiblement exprimées par une ou deux personnalités qualifiées.

Propositions utopiques ou réalistes ?

D'autres solutions peuvent être envisagées, comme par exemple l'ouverture des C.A. à des représentants de l'environnement social, économique et culturel de l'établissement désignés par les trois collèges initiaux. Ou bien encore, on peut espérer l'instauration d'une présence - aux côtés des élus territoriaux - des fonctionnaires territoriaux, interlocuteurs au quotidien des équipes de direction, etc. Ces propositions confirmeraient la volonté du législateur de pousser plus loin le jeu de la décentralisation : l'éple serait mieux inséré dans son environnement. Les débats seraient plus ouverts, moins pollués par les relations de pouvoir entre parents, enseignants, élèves d'une part, chef d'établissement d'autre part. Les décisions tendraient moins au consensus mou, et seraient plus audacieuses. L'environnement politique, social, culturel, économique de l'établissement serait davantage impliqué.

Nous voyons bien les objections à de telles propositions : il est utopique d'impliquer davantage de personnalités extérieures dans les instances d'un établissement scolaire parce que, actuellement peu nombreuses, elles sont souvent absentes. Nous faisons pour notre part le pari que la société civile s'impliquerait bien davantage, dans la vie de l'école, si les C.A. exerçaient davantage les pouvoirs que lui confère l'autonomie.Ils gagneraient à moins se perdre dans des débats souvent corporatistes et incompréhensibles pour des yeux et oreilles venus de l'extérieur et dont l'intérêt par rapport à la vie de l'établissement et à la réussite de ses élèves reste à renforcer.


(1) Cette analyse inspire d'un passage de l'ouvrage écrit par Jean-Yves Langanay et Claude Rebaud, L'établissementscolaire, un jeu collectif, Hachette Éducation, 2006.

Education & management, n°36, page 47 (12/2008)

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