Dossier : Histoire et changement

Un nouveau partage

Joël Bodin, consultant dans le domaine de l'éducation. Il est l'auteur de Révolution scolaire, La Martinière, 2007

Dans Révolution scolaire, Joël Bodin argue que l'État enseignant, qui fit longtemps la réussite de notre système éducatif, est aujourd'hui la cause de son impuissance et menace le projet républicain lui-même. Il plaide pour un nouveau contrat partageant les responsabilités.

Pourquoi les résultats obtenus par le système éducatif de la France sont-ils sans rapport avec ses ambitions ? Pourquoi les 15 réformes administrées dans les 30 dernières années tant par la gauche que par la droite n'ont-elles pu réduire l'échec scolaire ? Nous fêtons cette année le 200e anniversaire de l'État enseignant. Notre Éducation est nationale et reste perçue comme la propriété inaliénable de la nation, définitivement confiée à la garde de l'État républicain, garant de ses valeurs et de ses symboles (école communale, collège unique, baccalauréat, agrégation...). L'État a tenu tous ses engagements quantitatifs : il a scolarisé la quasi-totalité des jeunes de 3 à 18 ans. Mais la massification ne s'accompagne pas d'une réussite qualitative. Pire, elle semble l'empêcher. Plus les jeunes scolarisés sont nombreux, plus l'unité et la réussite de l'école sont incertaines. Faut-il comprendre ainsi la phrase de C. Forestier : " Pour 50 % des élèves, la meilleure école du monde... pour les autres, une des plus mauvaises des pays développés1" ? Le gigantisme de l'école n'est-il pas en train de la casser en deux ? Nous n'avons pas à redouter une école à deux vitesses : elle est là.

Le gigantisme centralisé

La volonté encore largement partagée d'unifier l'organisation éducative au niveau de la nation aboutit au viol manifeste du principe le plus cher de notre République : l'égalité. La centralisation qui brimait la liberté pédagogique des enseignants et des établissements n'assure plus la justice entre les élèves, et pas davantage la qualité de l'enseignement. Alors vient la question qui fâche : pourquoi la France conserve-t-elle un système scolaire centralisé ? Aucun des pays comparables qui nous précèdent dans les classements internationaux n'a fait le choix de l'État-enseignant, mais plutôt d'un pilotage par les collectivités territoriales. Si PIRLS et PISA nous plaçaient en tête et prouvaient nos progrès, nous pourrions prétendre à une exception française. L'Éducation nationale se trompe aussi quand elle se refuse aux règles de fonctionnement et aux principes qui régissent toutes les organisations humaines : le fonctionnement d'un système hiérarchique est d'autant plus efficace que celui qui pilote et celui qui exécute sont plus proches... Est plus motivé et performant celui qui a des résultats à atteindre plutôt que des programmes à exécuter. Enfin un système ne peut être régulé sans évaluation et ne peut être évalué sans objectifs mesurables donnés à l'avance.

La bonne gouvernance

La bonne gouvernance d'un système, éducatif ou non, nécessite la mise en place de fonctions précises et leur exercice par des acteurs distincts. Les principales sont la direction générale (définir les objectifs et les principes de base, assurer la cohérence et l'équilibre de l'ensemble), le pilotage opérationnel (tenir la barre du bateau), le contrôle ou l'évaluation (dans quelle direction et à quelle vitesse allons-nous ?) et la régulation (corrigeons le cap...). Autrement dit, la direction générale coordonne des pilotes opérationnels qui dirigent des exécutants proches d'eux. Un évaluateur mesure les résultats de chacun, à tous les niveaux, et le régulateur en tire les conséquences. Chez nous, l'État-enseignant, se méfiant des particularismes et des régionalismes, s'est arrogé toutes les fonctions. La rue de Grenelle assure à la fois la conduite générale et le pilotage opérationnel (par l'intermédiaire des recteurs et des chefs d'établissement). Elle se garde l'exclusivité de l'évaluation et de la régulation : ces deux des quatre fonctions principales de la gouvernance sont inexistantes ou symboliques. L'échec d'un tel système est programmé. Le territoire est trop grand ; les établissements, les enseignants, et surtout les élèves sont trop nombreux et désormais trop différents. La distance entre le ministre et le terrain impose des relais multiples et une bureaucratie pléthorique. Il y a des pertes en ligne, à la descente et plus encore à la remontée. L'État n'assure fermement que la direction générale (les programmes, l'organisation type, les normes...).

Nous croyons résoudre les problèmes en définissant des objectifs et des programmes comme autrefois le Roi faisait connaître ses volontés, dont il ne doutait pas qu'elles fussent exécutées. Un ministre de l'Éducation a cru en 2006 qu'il pouvait encore, de son bureau, en s'appuyant sur son administration, imposer une méthode de lecture aux 35 000 professeurs de CP. Le président de la République croit pouvoir décider de la façon dont les professeurs sensibilisent les élèves de CM2 à la Shoah. Le pouvoir parisien ne comprend pas la nécessité de responsabiliser les acteurs de terrain et ne perçoit pas l'aspiration des enseignants à la liberté pédagogique.

Ces épisodes surréalistes - il y en aura d'autres ! - annoncent-ils la fin du règne de l'État-enseignant ? En tout cas les contradictions s'accumulent. Rejetant quand il le peut les injonctions parisiennes, l'enseignant s'organise pour résoudre lui-même ses problèmes et faire de son mieux, seul face à sa classe. Si bien que le système éducatif souffre aujourd'hui à la fois d'une " hyperétatisation " et d'une " hyperindividualisation ", selon des mots employés par André de Peretti. Il est temps de réfléchir à une redistribution des pouvoirs jusqu'ici dévolus à l'État entre les sept " partenaires " concernés par l'éducation. Aucun principe constitutionnel ne s'y oppose puisque l'Éducation n'est pas, contrairement à la Défense ou aux Affaires étrangères, une fonction régalienne. L'État doit certes conserver la " direction générale ", la péréquation, la certification et bien d'autres responsabilités qu'il est le seul à pouvoir exercer.

Sept partenaires

La montée en puissance des Régions est inexorable. Chargées d'un côté de la formation professionnelle et de l'autre de l'immobilier et des services techniques des lycées, l'appétit leur est venu de s'occuper de pédagogie. Si l'orientation leur est confiée et peut-être ensuite la santé scolaire, ce qui se dessine, cet appétit ne sera pas rassasié, bien au contraire. Et après les lycées, les collèges ? Nos conseils régionaux savent bien qu'à l'étranger le pilotage opérationnel du système scolaire est dévolu aux collectivités territoriales. Cette décentralisation va de pair avec l'autonomie des établissements qui se met en place, autonomie également acquise dans les pays voisins. Quant aux parents dont la participation actuelle à la gestion du système est plus que symbolique et qui ne sont que rarement acceptés comme des partenaires par les enseignants, ils aspirent à être reconnus tant au niveau individuel pour le suivi de leur enfant qu'au niveau collectif, pour le pilotage et la régulation du système. En attendant, ce sont eux qui font la vraie évaluation des enseignants et des établissements, sur le terrain, à la maison, avec leurs enfants. Puisque la réussite scolaire d'un enfant semble directement influencée par l'attention que lui porte la famille, l'école ne peut plus se contenter d'échanger avec les seules familles des enfants qui " marchent bien ". Elle doit trouver une solution pour les enfants qui n'ont aucun soutien familial. Les employeurs, tenus à l'écart pour des raisons idéologiques, mais qui sont (ou devraient être) aussi éducateurs et formateurs, ne seront pas indéfiniment relégués et inaudibles. Quant aux syndicats d'enseignants, ils ne se consolent pas d'avoir, depuis l'éclatement de la FEN en 1993, perdu leur rôle quasi officiel de cogérant du système. Leur rôle n'est plus celui d'une corporation participant aux décisions. Leur avenir n'est pas dans la cogestion du système, mais dans celle, vigilante, du changement. En tant que syndicats, ils ont à défendre l'intérêt et les valeurs des personnels dans une évolution qui ne doit pas se faire à leurs dépens.

Faux avantages et vrais inconvénients

Et justement, comme s'ils étaient victimes du syndrome de Stockholm, les enseignants craignent d'avoir à sortir de leur isolement. Ils pensent avoir tout à perdre dans le dépeçage des pouvoirs de l'État, dans une transformation de leur statut, à l'intérieur d'un établissement autonome et dirigé. Les seuls avantages de leur statut actuel sont l'emploi à vie, quatre mois de vacances et le bonheur de travailler pour une part à la maison. Ils n'ont ni délégués du personnel, ni comité d'entreprise, ni médecine du travail, ni Comité d'hygiène et de sécurité, ni Prud'hommes pour régler leurs contentieux. Contrairement aux salariés du privé, ils sont sans défense face à l'éventuel arbitraire de leur hiérarchie. Beaucoup se flattent de ne pas avoir à subir l'autorité d'un patron, de ne pas être soumis au travail en équipe et de n'être jamais véritablement évalués. Quelle erreur ! L'enseignant est simplement laissé à lui-même, ses performances ignorées ; il n'a pas la considération qu'il mérite, nécessaire à son succès. Dans nombre de pays européens, les statuts des enseignants ont été modifiés et parfois ramenés au droit commun. Avec l'accord et parfois à la demande des syndicats. Cela mérite réflexion.

Un projet pour le 21e siècle

Un partage des responsabilités éducatives entre les sept " partenaires " concernés par l'oeuvre d'éducation (État, collectivités territoriales, établissement, parents, employeurs, syndicats, enseignants) signifie une véritable refondation du système et pour cela rien n'est plus nécessaire qu'un projet. Si on ne sait pas où l'on veut aller, on ne risque pas d'y arriver. Au début d'un XXIe siècle qui offre des enjeux autrement redoutables que les précédents, nous devons dessiner le service public d'Éducation que nous voulons. Ensuite il faudra mettre en place une politique vigoureuse et volontariste de recrutement et de formation professionnelle initiale et continue des enseignants qui travailleront dans cette nouvelle architecture et la feront vivre. C'est le principal et peut-être unique levier pour réussir le changement.

À défaut de démarche prospective, on peut s'attendre à une désintégration progressive d'un système dont les insuffisances sont criantes pour la moitié au moins des élèves et qui, faute d'être juste, ne satisfait plus que les utilisateurs avertis. La nature ayant horreur du vide et les parents ne pouvant se satisfaire de la médiocrité et de l'incertitude, des services marchands concurrentiels, déjà à l'oeuvre, rempliront les espaces ainsi créés et satisferont les besoins immédiats des élèves et de leurs familles, y compris les plus démunies.

La réflexion prospective sur l'école a besoin de l'apport des experts et de l'expérience vécue des acteurs de terrain, mais elle n'aboutira à rien si elle reste confinée au monde enseignant. Elle doit appartenir aux parents, aux acteurs sociaux et économiques, à tous les citoyens. Car les questions posées appellent des réponses qui ne sont pas seulement techniques, mais éthiques, presque toujours dérangeantes. C'est pourquoi d'ailleurs elles sont restées en déshérence : comment unifier sans uniformiser ? Comment différencier sans discriminer ? Peut-on à la fois servir l'intérêt général et satisfaire les intérêts particuliers ? Comment personnaliser un enseignement de masse ? Comment former une élite et en même temps lutter contre l'échec massif ? La mixité sociale peut-elle aller de pair avec la réussite de tous ? Comment à la fois protéger l'école et l'ouvrir sur le monde extérieur ? Il n'y a pas, à ces questions, des réponses de gauche et des réponses de droite. Seulement trois attitudes entre lesquelles il faut choisir : le refus du changement, la nostalgie de l'école d'avant-hier et la volonté de construire l'avenir.


(1) C. Forestier, C. Thélot, Que vaut l'enseignement en France ?, Stock, 2007.

Education & management, n°35, page 37 (05/2008)

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