Dossier : Histoire et changement

Une utopie durable

Raymond Yatier, directeur délégué aux objectifs, Orientation et Formation continue au ministère de l'Éducation nationale,1970-1974

La création d'un troisième ordre d'enseignement, réservé aux adultes au sein de l'Éducation Nationale commence avec Olivier Guichard.Éducation & Management revient sur les facteurs qui ont limité les effets de la réforme de la formation continue menée par Raymond Vatier.

N'est-il pas extraordinaire de constater que, 30 ans après, les réseaux académiques sont toujours là et actifs ? L'organisation et le fonctionnement des GRETA a le plus souvent servi de modèle à la constitution des bassins de formation, les innovations pédagogiques (contrôle continu, pédagogie par objectifs, unités capitalisables, etc.) de la formation continue se sont généralisées en formation initiale, même quelque peu dénaturées. L'ouverture des établissements scolaires à leur environnement, le développement des partenariats doivent beaucoup aux habitudes acquises au sein des GRETA. " Ces propos, en 2006, de Jean-Marc Gebler, premier DAFCO à Nancy-Metz font écho à ceux de Claude Pair, directeur des lycées en 1981 : " En 1970, la formation continue n'existait pratiquement pas à l'Éducation nationale. En 1981, j'ai pu constater qu'elle était bien implantée dans toutes les académies et qu'il était possible au plan national d'animer le réseau et de définir une politique, non de manière descendante, mais par des échanges fréquents avec les DAFCO. "

Une occasion historique manquée

Ces témoignages d'acteurs compétents et expérimentés sont significatifs. Mais on est si loin des objectifs définis par Olivier Guichard que, en tant qu'ancien directeur délégué aux objectifs de l'orientation et de la formation continue sous son ministère, je ne peux m'en contenter. Il s'agissait alors pour nous d'atteindre trois objectifs :

  • ouvrir le service public éducatif aux adultes, comme un accord des organisations syndicales de salariés et d'employeurs en préparation le demanderait ;
  • réformer le système d'orientation scolaire et professionnelle, pour le mettre au service de tous, jeunes et adultes ;
  • instituer une gestion par objectifs pour piloter cet immense appareil.

Aujourd'hui l'Éducation nationale constitue un réseau d'un million d'agents de l'État, présents sur tout le territoire, à tous les niveaux de l'éducation et dans tous les types de connaissances et de métiers ; comment se fait-il qu'elle n'assure que 7 % de l'activité de formation d'adultes dans le pays ? Plusieurs catégories de personnels n'ont pas encore de statut. L'avenir des groupements d'établissements (GRETA) est menacé. Le système d'orientation n'est toujours pas ouvert aux adultes. L'agence pour le développement de l'éducation permanente (adep) n'a vécu que quinze ans et la formation continue n'a plus de place, ni dans l'organigramme du ministère, ni dans les conseils supérieurs de l'Éducation et de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. Les inspections générales ignorent la formation continue, les actions conduites en la matière ne sont pas prises en compte dans la carrière des enseignants. Olivier Guichard pensait voir l'école changer dans ses missions, ses publics, son mode de gestion et ses relations avec le monde de l'économie et des entreprises. Cette ambition était avant-gardiste. Cinq ingrédients majeurs se sont conjugués pour en contrarier l'aboutissement.

La discontinuité ministérielle et le projet

C'est l'obstacle majeur. Olivier Guichard crée en mars 1970 un ordre d'enseignement consacré à la " formation continue " et décide de faire appel à des hommes de l'industrie pour penser l'accueil des salariés demandeurs d'éducation et la coopération avec les entreprises. C'est pour cela qu'il me fait venir. Avec le temps, les syndicats entrent en coopération active, admettant la mise en place des stages en entreprise, la formation de formateurs d'abord jugée inutile, la répartition du temps de travail d'un enseignant entre formation initiale et formation continue. Pour conforter le projet, en mai 1972 nous prévoyons avec le ministre :

  • la création d'une agence d'ingénierie pédagogique, capable d'agir dans un secteur concurrentiel et d'apporter une contribution technique pour les services publics, entreprises publiques ou privées, collectivités locales et acteurs d'autres pays ;
  • la constitution d'un conseil supérieur regroupant enseignants, employeurs, salariés et experts, analogue aux autres conseils supérieurs de l'Éducation nationale, chargé de faire passer le principe de l'éducation permanente dans tout le tissu scolaire ;
  • la fusion des fonctions de formation et d'orientation dans un mécanisme de coopération avec les services de l'emploi ;
  • le développement des stages en entreprise pour les enseignants, encadrés par des techniciens ou des administratifs (1 000 auront lieu en 1975)  ;
  • l'accueil de techniciens d'entreprises dans l'enseignement technique et les iut, déjà approuvé par les organisations patronales ;
  • la mise en place de dispositions administratives, statutaires, financières et comptables consolidant l'ensemble.

En juillet 1972, Joseph Fontanet met fin à notre capacité d'innovation, réduit la " formation continue " à la formation professionnelle, apanage de l'afpa et du ministère du Travail ; certaines mesures, telle la création de l'adep, sont détournées de leur but premier. En 1974, René Haby fait partir les " gauchistes " : j'en suis.

Un positionnement politique insuffisant

Le terrain est balisé par deux lois, l'une de novembre 1968 sur l'autonomie des universités investies de la mission d'éducation permanente, l'autre de juillet 1971 organisant la formation professionnelle des adultes qui découle de l'accord des partenaires sociaux de juillet 1970. Ainsi, Assemblée nationale, Sénat, organisations d'employeurs et de salariés manifestent une volonté claire. La presse se fait largement l'écho de l'actualité de la formation des adultes.

Cependant ces dispositions législatives et conventionnelles n'ont pas été comprises par les responsables politiques comme des mandats impératifs. Olivier Guichard affirme ses objectifs clairement mais, à ma connaissance, il n'en a débattu dans aucune instance politique : gouvernement, Assemblée nationale, instances interministérielles de la formation professionnelle, partis politiques ou organisations syndicales. En 1971, il laisse voter la loi sur la formation professionnelle continue présentée au Parlement par le ministre du Travail Joseph Fontanet, sans intervenir pour situer l'action du service éducatif public dont il a la charge et pour lequel il a des projets. Ces derniers n'ont pas non plus été évoqués devant le Parlement lors du vote de la loi de finances. Pour asseoir une autorité politique, Olivier Guichard souhaitait l'assistance de trois Secrétaires d'État que le Président Pompidou lui refuse. Il décide donc de créer trois Directeurs délégués aux Objectifs. Je suis un des trois, mais, adjoints entreprenants et zélés, nous ne sommes cependant pas les " patrons politiques " nécessaires.

Absence de concertation et d'information

La démarche d'innovation exige une concertation approfondie et la participation active des services, des enseignants, des corps d'inspection, des interlocuteurs extérieurs. Le Bulletin Officiel de l'Éducation nationale est un outil inadapté à cette fin. Le choix arrêté par le ministre ne donnera lieu à aucun texte détaillé de nature politique, pédagogique ou technique, diffusé aux recteurs, présidents d'université ou responsables de l'administration centrale. Par l'organisation d'une conférence de presse mensuelle, je parviens certes à informer indirectement certains enseignants, lecteurs en particulier de la presse régionale, mais des groupes et corps entiers n'ont rien connu de l'action de formation et d'orientation. Au sein du ministère, l'annonce d'une "gestion par objectifs " dont on ne discute pas du sens général fait craindre un bouleversement des champs d'activité. Les hiérarchies inquiètes sur leur devenir demeurent sur une réserve prudente, gérant l'existant.

Une administration encore jacobine

La formation professionnelle des adultes est un type d'action dont l'initiative ne peut venir que des opérateurs locaux et de leurs définitions des besoins. C'est dire si la tradition jacobine de l'administration s'en accommode mal. L'administration centrale, qui aurait pu jouer ici son rôle naturel d'appareil d'exécution de la politique gouvernementale, a été peu consultée et peu informée des projets d'Olivier Guichard. Elle a continué de travailler, à tous les échelons, selon les dispositions déjà en vigueur. Ainsi la gestion par objectifs n'entre-t-elle pas dans la pratique. Ni les directeurs d'objectifs, ni les directions de moyens ne se préoccupent vraiment de trouver ensemble des modalités d'application de cette réforme et de coopération opérationnelle.

Des acteurs réservés

Les enseignants sont réservés à double titre : notre action est perçue comme une contestation de leur qualification et comme l'intervention d'un milieu économique qu'on suppose l'adversaire du service public. Par ailleurs, ils n'ont pas conscience des besoins de formation massifs et impérieux rencontrés par l'économie depuis 1945 et hormis certains d'entre eux, ils ne savent rien de ce qu'ont fait en la matière tant d'entreprises nationales (les Charbonnages, la SNCF, la RATP, la Régie Renault, la SNECMA) et d'entreprises privées (les ciments Lafarge, Peugeot, bsn). Nul ne peut leur en faire grief, car ces actions n'étaient pas de leur ressort. Après l'accord interprofessionnel et la loi de 1971, le rôle de l'Éducation nationale n'est certes pas d'accueillir les salariés sur les bancs des écoles ni de transférer son enseignement sur les lieux de travail ; c'est bien une pédagogie et des pratiques entièrement nouvelles qu'il faut imaginer et mettre en oeuvre au service de l'innovation. Mais à cette époque, l'École ne parle pas de l'esprit d'entreprise et elle encourage peu l'idée d'innovation. Il n'est pas dans la tradition enseignante de suggérer de devenir un jour entrepreneur. Pourtant l'univers économique est celui où la plupart des parents d'élèves passent leur vie professionnelle et où eux-mêmes trouveront un emploi.

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R.Ouaknine : " Un opérateur concurrentiel "
Défense et illustration du positionnement de l'Éducation nationale sur le marché de la formation continue.
www.crdp.ac-creteil.fr/CRDP/edition/desrevues/EetM.html

D'hier à demain, ici et ailleurs

L'appareil mettra vingt ans pour faire disparaître la fonction " Formation Continue " du sein de l'administration centrale. Pourtant, les institutions originales mises en place continueront de vivre : DAFCO, GRETA, CAFOC, conserveront l'essentiel de leur sens, tout comme l'ONISEP et le CEREQ. Des enseignants militants poursuivront une activité marginale mais réelle, toujours prête à redémarrer. Parmi les objectifs affichés par Olivier Guichard, deux n'ont pas abouti jusqu'en 2006 :

  • La réforme du système d'orientation scolaire et professionnelle au service de toutes les catégories de publics, jeunes et adultes. Le système d'orientation, équipé de nouveaux instruments, est plus ouvert aux parents, mais la réforme a été globalement rejetée. Elle ne prend toujours pas en compte le public non scolaire et perd les jeunes qui quittent l'institution scolaire sans atteindre un seuil d'orientation. Il n'y a pas de coopération avec les services de l'emploi et les acteurs sociaux.
  • L'institution d'un mode de gestion par objectifs. Les directeurs d'objectifs, en charge de ce projet, n'ont pas pu s'insérer dans un nouveau mode de gestion. Il a fallu attendre la LOLF de 2001, entrée en application en 2006, pour qu'on revienne à l'idée de gestion par objectifs.

Les actions de formation continue et d'orientation en vigueur dans d'autres pays ont contribué à y limiter le chômage de masse. Nos voisins européens et américains ont innové, pendant que les pays de l'Europe scandinave mettaient en place des pratiques d'une grande efficacité. Au Danemark par exemple, une organisation unique de structures décentralisées sur le territoire assure à la fois les rôles de l'UNEDIC et de l'ANPE. Le pilotage en est assuré conjointement par les organisations d'employeurs et de salariés. Ces organisations gestionnaires de l'emploi agissent avec la contribution des instances éducatives publiques et privées et de celles qui, au plan national, suivent les questions d'emploi, de financement du chômage et de la formation professionnelle. Dans les années 1970, en France, il n'a pas été possible d'organiser de telles coopérations. La mise en place d'instances tripartites de pilotage de la formation continue - enseignants, syndicats de salariés, organisations d'employeurs - n'a abouti ni dans les groupements d'établissements et les universités, ni à l'échelon des académies. Pourtant le chantier ouvert en 1970 a prospéré et s'est élargi à des besoins nouveaux avec des méthodes adaptées. Aujourd'hui se confirme ce que nous sentions alors : nous travaillions pour demain. 

Education & management, n°35, page 28 (05/2008)

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