Dossier : Histoire et changement

Sens et histoire

Daniel Mallet, inspecteur général honoraire de l'Administration de l'Éducation nationale et de la Recherche, président du Cercle Responsabilités Éducatives et Renouveau (CRÉÉR)

L'évolution de l'organisation publique du système éducatif français, depuis deux siècles, a un sens qu'il est impératif de comprendre pour saisir le nouvel acte de sa modernisation.

En France, l'Éducation nationale procède d'une ambition nationale. La nation reconnaît et garantit à l'enfant et à l'adulte des droits sur elle pour leur instruction, leur formation professionnelle, leur culture. L'État a donc dû se donner le pouvoir d'organiser l'enseignement, de déterminer les structures, et d'assumer et gérer les moyens qui y concourent : l'administration de l'Éducation nationale contemporaine, trame de prescriptions accumulées, trouve ses racines dans l'histoire de notre pays. Elle est le produit d'un enjeu de pouvoir : entre l'Église et le Roi, puis entre l'État et l'Église. L'équilibre entre totalitarisme et liberté n'en est pas rendu aisé. À partir du XIXe siècle, elle s'est bâtie sur l'initiative de l'État dont elle fait intimement partie, selon une inspiration centralisatrice jacobine puis napoléonienne (l'Université impériale), et elle a conservé ces caractères pour adapter l'enseignement aux changements de la société : l'enseignement de masse, la généralisation de l'instruction " publique " jusqu'à 13 ans, de l'éducation " nationale " jusqu'à 16 ans, enfin la généralisation de fait de l'enseignement supérieur à la fin du XXe siècle.

L'affirmation d'une volonté

L'administration de l'Éducation nationale se veut et est l'instrument d'un pouvoir central. Il en résulte une prédominance, sur d'autres problématiques dignes d'intérêts, de données institutionnelles - publiques (politiques) et normatives (juridiques), structures et règles - et d'abord une prééminence de l'État, originelle, se traduisant par un centralisme autoritaire et bureaucratique, par l'insertion des fondements de l'Éducation nationale dans la Constitution et dans la loi, et par la déconcentration-démultiplication du pouvoir central au plus près des acteurs. Mais en contrepartie de son caractère unitaire et hiérarchique, cette autorité centrale pesante est poussée à conférer de plus en plus de liberté, d'autonomie et de responsabilité aux acteurs du terrain par le jeu de transferts de compétences à des entités distinctes de l'État : établissements publics scolaires (collèges et lycées), universitaires (décentralisation fonctionnelle), collectivités territoriales (décentralisation territoriale).

Continuité et ruptures révèlent le sens

La Révolution française a fait émerger un débat fondamental : l'instruction publique ? l'éducation nationale ? pour qui ? pour quoi ? l'individu (Condorcet) ou la collectivité (Robespierre) ? Mais elle a laissé une table rase, sur laquelle Napoléon Ier a fondé en 1806-1808 l'Université impériale, institutionnalisation du monopole de l'État substitué à celui de l'Église, hyper centralisée et hiérarchisée, comme point de départ de l'évolution ultérieure.

Continuité dans le monopole ; mais ruptures successives dans son abandon pour le pluralisme, par degré d'enseignement (Ier degré en 1833, 2nd en 1850, supérieur en 1875). Continuité dans la centralisation des pouvoirs et la concentration des moyens, qui ont permis le développement, la généralisation, la prolongation et la démocratisation des enseignements ; mais ruptures dans les actes successifs de décentralisation depuis la fin du XIXe siècle, accentuée depuis la crise de 1968 : recours à des établissements publics d'enseignement dotés d'une part d'autonomie d'un côté, recours aux communes, départements et régions de l'autre. Continuité, enfin, dans la gestion plutôt bien assumée du quantitatif, lié à l'impératif de l'accueil, motif aussi de l'association de l'enseignement privé au service public ; mais rupture importante dans la prise de conscience de l'échec actuel de cette gestion centralisée, incapable de parvenir à des résultats qualitatifs satisfaisants en termes de réussite des élèves et des étudiants. D'où une nouvelle conduite du changement, dans la recherche, au-delà du seul volontarisme, d'une efficacité dans des résultats concrètement évalués, d'une pertinence et d'une efficience des moyens consentis.

Modernisation contemporaine et continuité

La modernisation contemporaine s'inscrit nécessairement dans la continuité des réformes engagées depuis 1968, c'est-à-dire dans le prolongement de ruptures bénéfiques. Dans l'enseignement supérieur, une première et grande réforme, réalisée à chaud, instaure l'autonomie des universités, accompagnée de la participation et de la pluridisciplinarité. Elle est suivie en 1984 de la recherche d'une démocratisation. La loi sur les libertés et les responsabilités des universités du 10 août 2007 dessine l'avenir des universités, fait de plus d'autonomie et de plus de coopération entre elles, et de la prise en charge d'une orientation positive des étudiants. Dans l'enseignement du 2nd degré, la " participation-concertation " de 1969 est suivie en 1975 par la réforme du système éducatif, qui accentue fortement la décentralisation fonctionnelle vers les collèges et lycées - déjà établissements publics, mais nationaux et pas encore locaux, dotés enfin de compétences pédagogiques. La phase de décentralisation territoriale de 1982 constitue une rupture sensible, transférant de nouvelles compétences aux collectivités territoriales et des compétences supplémentaires aux établissements publics d'enseignement - qui deviennent locaux du fait de leur rattachement aux départements ou aux régions -, mais reste inachevée, souffrant d'incohérences et d'insuffisances, et rencontrant des résistances. Faire confiance au terrain devient cependant une priorité.

Le sens de l'évolution observée, c'est en bref la libération des initiatives, la mise en oeuvre et à l'épreuve de la confiance, l'engagement des responsabilités respectives des acteurs du terrain, et donc l'incitation à :

==> Achever et parachever les transferts de compétences de l'État vers les établissements publics d'enseignement d'une part, pour les rendre enfin authentiquement autonomes et par là crédibles - c'est-à-dire aptes à assumer les missions qu'on leur confie pour la réussite de leurs élèves et étudiants, par la libre composition de leurs équipes, et donc responsables. C'est en cours pour les universités depuis 2007, c'est ce qu'amorcent en ce début d'année 2008 les rapports des commissions Attali et Pochard pour les lycées et collèges. Parachever les transferts vers les collectivités territoriales d'autre part, pour en tirer le meilleur parti en coopération avec l'État et les établissements autonomes ; en particulier par l'élargissement des moyens financiers des établissements aux postes et aux heures d'enseignement.

==> Reconnaître la fonction publique enseignante pour revaloriser la condition enseignante elle-même, en particulier en offrant à chacun, par contractualisation avec l'établissement public d'enseignement, le choix de l'établissement au sein duquel il s'engage à servir et les modalités de sa participation aux équipes éducatives en charge de la réussite de ses élèves, et donc les modalités de son service (ce vers quoi s'orientent les rapports des deux commissions précitées).

La réforme engagée de l'État, des politiques publiques, de la fonction publique et du ministère de l'Éducation nationale semblent ne pouvoir aller que dans le même sens.

Education & management, n°35, page 20 (05/2008)

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