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De la mixité sociale...à la mosaïque urbaine

Hervé Vieillard-Baron, Université de Paris 8-UMR LOUEST

La mixité et le rééquilibrage social reviennent depuis plus de vingt ans comme un leitmotiv incontournable dans les textes législatifs relatifs au développement social des quartiers. Ces principes sont affichés comme des objectifs prioritaires. Un étrange retournement de situation, si l'on se réfère aux articles de Gilbert Matthieu publiés dans Le Monde en 1958 ("Logement, notre honte") qui dénonçaient l'excès de diversité sociale dans les HLM avec une sur-représentation des cadres au détriment des plus pauvres qui demeuraient sans logis !

La recherche de la mixité dans les grands ensembles est déjà évoquée, en 1977, par la commission Habitat et vie sociale. Elle est reprise par la Commission de développement social des quartiers en 1982, puis par les différents délégués interministériels à la ville à partir de 1988. Elle sous-tend aussi la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 (dénommée initialement loi anti-ghetto) à travers la formule, maintes fois employée dans les articles, de "participation à la diversité de l'habitat". Cinq années plus tard, le commentaire de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance souligne que "les programmes locaux de l'habitat ont vocation à favoriser la mixité sociale en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements" (titre iii, chapitre 3). Plus récemment, la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) du 13

décembre 2000, considère encore que le moyen le plus sûr de réalisation de la mixité est l'augmentation du nombre de logements sociaux. Elle réaffirme la volonté gouvernementale d'aboutir à un seuil minimal de 20 % de ces logements sociaux par commune de plus de 1 500 habitants en Île-de-France et de plus de 3 500 pour les autres régions, au sein d'agglomérations comptant plus de 50 000 habitants.

Globalement cependant, l'argumentation qui conduit à la demande de mixité paraît faible par rapport à la force de l'incantation. On invoque le refus de la ségrégation, les vertus du mélange et de la solidarité, la nécessaire hétérogénéité de la société, l'éducation par la différence, comme si la simple invocation à la mixité suscitait une série de représentations positives permettant d'exorciser les vieux démons du repliement communautaire. La mixité au sens le plus large serait ainsi devenue l'idéal type dans l'habitat, prenant le contre-pied d'un fonctionnalisme rigide imposant la séparation des fonctions au nom de la qualité de la vie. Elle est conçue comme l'antidote du ghetto, considéré en France comme le mal absolu puisqu'il rassemblerait a priori tout ce que l'univers urbain contient d'enclavement, d'enfermement et de dangerosité.

Qu'appelle-t-on mixité sociale ?

En dépit des lois qui l'invoquent comme solution à la crise des quartiers sensibles, il n'existe aucune définition précise de la mixité dans les textes législatifs et réglementaires. Il faut dire que, dans la langue française, le concept de mixité reste opératoirement mal déterminé et très intuitif du point de vue de son intention. Il est d'ailleurs intraduisible : on parle de social mix variety et de coeducation en Angleterre, de Mischung (pour mixage), de Hausgemeinschaft ou de Gemeinschaftshule pour rendre compte des réalités communautaires en Allemagne. Tout se passe comme si une sorte de flou sur la notion était maintenue délibérément en France pour laisser libre cours à toutes les interprétations. Si l'on se réfère à l'étymologie, le mot vient du verbe latin miscere qui signifie "mêler" ou "mélanger". On dit par exemple qu'un ensemble est mixte lorsqu'il est formé d'éléments d'origine ou de nature différente. Relativement à l'habitat, la mixité peut prendre des aspects multiformes : variété des types de logement et des financements, cohabitation de ménages de statuts sociaux et de revenus différents, mélange dans un même immeuble de professions, de classes d'âge, ou d'origines ethniques variées. Cette mixité s'apprécie à des échelles diverses : la cage d'escalier, l'îlot, le quartier, les secteurs d'agglomération, le centre ou la périphérie, le bassin de vie ou le bassin d'emploi. L'appréciation portée sur le manque de mixité diffère évidemment selon le niveau considéré, la question essentielle portant sur l'échelle pertinente de la mixité... En globalisant les choses, l'usage a conduit à une sorte d'équation entre les notions de mixité, de diversité, de proximité, de socialisation et de convivialité. Pourtant, les travaux des sociologues de l'École de Chicago dans les années 1920, puis les écrits de Paul-Henry Chombart de Lauwe et d'Herbert Gans ont clairement montré que la mixité n'est pas synonyme d'échange. Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire ont souligné, dans un article fameux publié en 1970, que la mixité construite artificiellement pouvait entraîner paradoxalement des conflits de voisinage et qu'elle était provisoire en tout état de cause puisque les trajectoires des ménages qui cohabitaient, pour un temps limité, dans le logement social étaient profondément divergentes. En fait, les oppositions majeures dans les cités récentes comme dans les vieux quartiers ouvriers se situent entre les habitants en perte de statut et ceux qui sont en phase promotionnelle. C'est la manière dont les habitants se représentent leur propre avenir et interprètent la place des autres qui détermine des relations d'alliance ou d'antagonisme.

Une mise en perspective historique montre que l'équilibre dans le logement social n'a été qu'une parenthèse liée à l'urgence de donner un toit aux ménages après la Seconde Guerre mondiale. À cette époque, la pénurie était telle que les cadres, les ouvriers, les réfugiés et les sans-logis se sont trouvés en compétition sur le marché encore très réduit du logement. À la mise en location, on a donc observé une forte sur-représentation de cadres moyens ou supérieurs dans l'habitat collectif social. Celle-ci va durer jusqu'au milieu des années 1970 : par exemple, à Sarcelles-Lochères, les immeubles construits par la Société civile immobilière dépendant de la Caisse des Dépôts (SCIC) abritaient plus d'un tiers de cadres moyens ou supérieurs en 1965. Les représentations sur la diversité sociale dans les hlm se sont forgées à ce moment-là, alors que, précisément, ce type de logement ne répondait pas à sa vocation : celle de loger des ménages aux revenus modestes. Si les politiques publiques se raccrochent aujourd'hui encore à cette notion de mixité sociale, c'est peut-être pour se dédouaner des erreurs antérieures, notamment de la programmation de ces grands ensembles d'habitation qui devaient produire un homme nouveau, mais qui ont conduit souvent à l'accentuation des tensions ségrégatives et à la déqualification de nombreux quartiers. On peut l'observer, par exemple, à Marseille où les "nouveaux quartiers" des années 1960 sont devenus les "quartiers Nord", marqués par le stigmate de la dégradation et de la délinquance...

Dans la pratique, on ne peut explorer la mixité et ses diverses interprétations sans s'interroger sur les distances qui séparent les individus, que ce soit en termes de positions sociales, de trajectoires résidentielles, de relations de voisinage, de proximités affectives ou de configurations spatiales. La distance sociale est souvent thématisée de manière duale, sous forme horizontale (les in et les out) ou verticale (cf. "La France d'en-bas"). Très souvent, les sources de conflit sont retraduites en catégories de jugement, en se référant à l'origine, à l'ethnie supposée, au travail ou au chômage, à l'âge par exemple, alors même que les services sociaux ont tendance à "euphémiser" les choses en parlant "d'allocataires", de "familles lourdes", "d'immigrés en difficulté" ou tout simplement "d'assistés". Il convient aussi de s'interroger sur les trajectoires des ménages. Il y a ceux pour lesquels le grand ensemble n'est qu'une étape dans un processus de promotion. Ces derniers s'approprient les lieux positivement et vivent l'hétérogénéité sociale comme un apprentissage dynamique de la "citadinité". Et il y a ceux qui ne peuvent pas sortir du grand ensemble, qui se sentent "piégés et qui sont conduits à le dénigrer. Beaucoup d'appréciations négatives ou positives découlent ainsi d'enchaînements de séquences sur la durée.

Invoquer la mixité pour exclure ?

Plus généralement, on observe que les acteurs de la politique de la ville, et les hommes politiques en général, hésitent à aborder de front la question de la concentration des populations d'origine étrangère dans les quartiers jugés difficiles, alors même que l'opinion ne cesse de faire le lien entre les regroupements d'immigrés, les troubles de voisinage et l'insécurité, alors même que les enseignants de nombreuses zones d'éducation prioritaire soulignent les contraintes liées à la présence massive d'enfants d'origine étrangère dans leur classe. On tend à minimiser le cumul des processus ségrégatifs en lançant un vibrant appel à la mixité ; suspect... surtout quand on voit le rôle majeur de l'école dans la nouvelle division sociale de l'espace. Cela conduit à penser qu'on se situe davantage dans le domaine de l'idéologie que dans une logique opérationnelle. Dans l'habitat, tout se passe comme si l'on cherchait à identifier des figures de la non-diversité susceptibles de constituer des communautés homogènes pour les exclure ensuite au nom de la nécessaire mixité. Le discours établi contre la discrimination dans le logement se retourne en fait contre ceux qui sont déjà les plus discriminés. C'est pour éviter la constitution de ghetto que de nombreuses commissions d'attribution de logements sociaux vont rejeter les familles qui présentent des caractéristiques socialement stigmatisées (origine étrangère, analphabétisme, illettrisme, chômage de longue durée, ressources d'assistance, polygamie, etc.). De plus, le choix de mélanger des populations dans les quartiers sensibles implique de facto une gestion ethnique du peuplement, même si l'on ne cesse de s'en défendre. Pour éviter d'attribuer un logement à un ménage immigré dans un secteur où il y a déjà beaucoup d'étrangers, les commissions d'attribution doivent bien tenir compte de l'origine des demandeurs. Mais, en appréciant a priori le poids et la qualité des relations interethniques, elles outrepassent les missions qui leur sont imparties (fournir à chacun un service identique et interdisant tout traitement différencié selon la race ou le sexe).

Comme les lois françaises s'opposent toujours aux quotas, bien que l'actuel président de l'ump ait mis le thème en débat, le jeu des implicites conduit progressivement à dissoudre la question des ménages immigrés - dont le regroupement est censé faire problème - dans celle des populations défavorisées. Il s'agit de rendre invisibles les immigrés pour justifier des pratiques de refus par les commissions d'attribution de logement social. Mais il est évident que la réduction des concentrations de ménages d'origine étrangère n'est pas obligatoirement synonyme de rééquilibrage social. À ce jour, l'expérience montre que l'objectif de mixité n'a jamais été complètement atteint là où il a été posé, et que l'application mécanique de pourcentage de logements conduisant à l'accueil de populations spécifiques dans des territoires donnés n'aboutit pas aux résultats escomptés. On peut se demander enfin si la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain votée en 2000, en invoquant encore la mixité, procède d'une vision différente des choses, ou si elle ne fait que reprendre ce qui a déjà été tenté plusieurs fois. Sans doute les nouveaux programmes de logements sociaux, de taille réduite et judicieusement répartis dans l'espace urbain, contribuent-ils à une répartition plus équilibrée des populations. Mais comme la construction annuelle dans ce secteur représente à peine 1 % du parc immobilier total, le processus ne peut être qu'extrêmement lent, avec des chances inégales de réussite compte tenu de la variété des pratiques d'attribution, des mobilités différentielles des ménages selon leur statut socio-économique, et compte tenu des effets d'image qui peuvent inciter les locataires à se stabiliser ou, au contraire, à fuir quand ils en ont encore la possibilité.

Mixité expérimentale et villes nouvelles

L'utopie qui a présidé à la mise en place des villes nouvelles et les politiques de peuplement qui ont suivi visaient à établir plusieurs formes de mixité dans les différents quartiers. Les moyens utilisés consistaient d'abord dans un encadrement strict de l'offre foncière et immobilière, et ensuite dans une programmation judicieuse des types d'habitat. Si l'équilibre dans la composition socioprofessionnelle a été en partie respecté dans la plupart de ces villes, l'habitat collectif social a été jugé trop important dans certains quartiers, au point de conduire à la fuite les cadres moyens ou supérieurs. De plus, certaines dérives sont apparues assez vite. À Évry, par exemple, on a projeté rapidement une image négative sur le groupe hlm du Parc aux Lièvres intégrant une dalle fortement disqualifiée et, quelques années plus tard, sur l'ensemble des Pyramides qui relève pourtant d'une conception architecturale novatrice. Aujourd'hui, l'effritement du "modèle" de la ville nouvelle fondée sur la mixité sociale, la variété des logements, l'équivalence "résidence-emploi", l'accessibilité et la diversité des équipements transparaît à travers la multiplication des quartiers présentant des difficultés de cohabitation. En 1997, dans l'ensemble des villes nouvelles parisiennes, seize d'entre eux ont été classés en zones urbaines sensibles (ZUS) alors même qu'ils avaient été bâtis en opposition au fonctionnalisme et, plus généralement, aux principes qui avaient abouti au discrédit des grands ensembles. Ce ne sont pas les déficits de services, l'uniformité ou l'isolement qui sont en cause, mais les représentations et la manière dont ces quartiers se situent dans l'ensemble de la ville nouvelle. La forte dispersion de l'offre de logements, la variété des niveaux de prix et la recherche du meilleur rapport qualité/prix par des ménages de catégories socio-professionnelles diverses ont conduit dans ces villes aux regroupements des ménages aux ressources les plus modestes dans les quartiers les moins valorisés. Ces derniers, qui se trouvent souvent à proximité des nouvelles gares, subissent le choc d'une délinquance attirée précisément par la fonction de centralité secondaire de la ville nouvelle. La visibilité accrue des incivilités liée à cette situation centrale contribue encore à disqualifier le secteur. Ainsi, les quartiers des Pyramides à Évry, de Saint-Christophe à Cergy, du Champy ou du Pavé-Neuf à Marne-la-Vallée voient se superposer deux types de manifestation urbaine des problématiques sociales : un espace de fragmentation socio-économique lié à la fonction résidentielle de la ville nouvelle dans la métropole et un espace d'incivilité lié à la centralité dans l'agglomération.

La cohabitation obligée entre des groupes sociaux très différents ne va pas de soi surtout quand l'espace public n'est pas clairement structuré. Il est vrai aussi que les parcs de logements sociaux ont connu des difficultés d'entretien et des problèmes de gestion renforcés par la précarisation des ménages. Au bout du compte, on peut se demander si la multiplicité des programmes et des formules juridiques et si la puissance des mécanismes indirects qui jouent en faveur de l'accentuation des contrastes sociaux n'ont pas produit une mosaïque sociale, c'est-à-dire un amalgame de sous-catégories sélectionnées par les revenus ou par les commissions d'attribution (dans le cas du logement social) et cherchant à se protéger des "agressions extérieures", au lieu de ménages diversifiés aspirant à se retrouver autour d'un projet commun. Le mode de périurbanisation secondaire (par mitage, petits lotissements ou ré-affectation des anciens patrimoines villageois) qui s'est développé autour des villes nouvelles, mais hors périmètre, au bénéfice des plus aisés, a pu également être préjudiciable à l'équilibre de ces villes.

Mosaïque de quartiers et centralité affaiblie

Si l'on s'en tient à la structure urbaine, on voit que des formes d'enclavement, parfois inédites - parce qu'issues d'une position de centralité - peuvent favoriser les processus ségrégatifs. Le centre de Cergy par exemple ne donne pas une vraie respiration à la ville parce qu'il est trop replié sur lui-même ; certains quartiers de Saint-Quentin-en-Yvelines ou de Marne-la-Vallée ont tendance à constituer des unités autonomes en se refermant sur eux-mêmes. De même à Lognes, on trouve un ensemble en bout de ville nettement séparé de l'autoroute par une butte. La complexité de l'agencement des systèmes de propriété peut être aussi une entrave pour l'évolution des quartiers. Enfin, il n'est pas simple de coordonner les partenaires concernés par la gestion des réseaux et l'entretien du patrimoine bâti, à savoir les représentants des municipalités, du syndicat d'agglomération, de l'Établissement public d'aménagement, les différents bailleurs sociaux ou les syndics de copropriétés.

Pour tout dire, l'identification à la ville nouvelle ne va pas de soi. La diversité est telle à l'intérieur du périmètre de chaque ville nouvelle qu'il est peu probable de voir émerger un seul discours de reconnaissance identitaire. Le choix initial des concepteurs de mêler plusieurs conceptions urbanistiques, parfois de juxtaposer des éléments hétérogènes et de surdimensionner les voies routières, trouve là ses limites : les pratiques et les perceptions des habitants diffèrent d'un quartier à l'autre. La cohérence urbaine de l'espace vécu et l'identification qui devrait s'exprimer dans un imaginaire partagé en souffrent évidemment.

N'oublions pas que ces villes "nouvelles" ayant réintégré le droit commun devraient accueillir près de 100 000 logements d'ici 2020...

Les limites d'une mixité contrainte

Au final, si la mixité reste investie par le législateur de vertus républicaines, elle apparaît davantage comme un concept utile pour lire la complexité urbaine que comme une proposition à valeur opérationnelle. Elle met en lumière les contradictions des projets de peuplement concernant les agglomérations - tout en ignorant les stratégies mises en oeuvre par les couches sociales les plus riches pour s'agglomérer dans certains secteurs géographiques bien délimités afin d'y vivre dans "un entre-soi". Créer une ville harmonieuse, gérer les grands équilibres sociaux dans les quartiers, assurer mieux que par le passé la vocation du parc social et faciliter l'accès au logement des personnes les plus en difficulté apparaissent en réalité comme des objectifs incompatibles. La définition même des ménages en difficulté et des individus précarisés est à reprendre : s'agit-il des actifs dont les salaires sont les plus modestes, des salariés dont les revenus ont brutalement baissé, des immigrés récents ou des plus pauvres qui subissent le chômage depuis plusieurs années ? De cette définition, comme de celle, plus générale, des "exclus", dépendent les modes de régulation de l'action publique au niveau des quartiers sensibles. Pour tout dire, le principe de mixité est une sorte de miroir aux alouettes. On a tendance à vouloir mixer des populations rêvées ou des ménages fictifs. De plus, "la tyrannie des petites décisions" au niveau local contredit quotidiennement la volonté affirmée de mixité puisqu'elle aboutit à renforcer la concentration des minorités dans le parc social. Dans certains cas, la mise en oeuvre de la mixité se réduit à l'orchestration par les élus locaux des égoïsmes des électeurs. On a vu aussi que l'appel à "la mixité" est souvent l'argument développé par les bailleurs sociaux pour éviter de loger des ménages supposés"à problème". Enfin, la mixité contrainte n'apparaît nullement comme un gage de cohésion dans les cités difficiles, encore moins de pacification. Quand bien même elle ne serait pas imposée, la diversité ne serait pas forcément le mélange. La mixité sociale peut être une simple co-présence temporaire sans effets sociaux, surtout dans une période où l'implication des ménages actifs sur leur lieu de résidence s'avère de plus en plus légère, avec la croissance des mobilités et la multiplication des centres d'intérêt extérieurs. La coïncidence des unités de temps et de lieu qui s'exprimait dans les vieux quartiers ouvriers et conduisait à la formation d'un groupe d'appartenance est constamment mise en cause par les pratiques des habitants, alors même que l'espace d'exercice du pouvoir municipal reste figé dans des limites immuables. L'idée de faire advenir la mixité dans les quartiers, quand elle postule que l'habitat est un instrument majeur de régulation sociale, semble reposer sur une vision dépassée de la société contemporaine. On peut se demander alors quelles transformations va introduire la nouvelle loi d'orientation votée en 2003 avec son programme intensif de démolition/reconstruction. Permettra-t-elle de rendre les quartiers plus attractifs et de réinscrire les habitants dans des trajectoires promotionnelles ?

Education & management, n°29, page 60 (06/2005)

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