Dossier : Territoires et responsabilités

Politique territoriale vs légitimité démocratique

Yves Dutercq, CREN, université de Nantes

Le mouvement intensif de déconcentration et de décentralisation qui s'est imposé depuis vingt-cinq ans aux systèmes d'éducation s'est accompagné, dans la période récente, de processus apparemment contradictoires.

Les transformations démographiques et administratives ont fait émerger de nouvelles formes de territoires, régions et agglomérations à côté de l'invention d'un espace territorial européen, phénomène qui pointe l'affaiblissement des anciennes formes articulées entre elles : d'un côté, des territoires réduits, tels que les départements français et leurs équivalents, d'un autre côté, les États nationaux, au moins dans une partie de leurs prérogatives (Hooghes, 1995). L'incidence est évidente dans le domaine de l'éducation, où beaucoup de ce qui se fait de nouveau est à l'initiative des villes, des régions et de l'Europe, devenus des niveaux de régulation politique alternatifs et parfois puissants. Pour mettre en lumière l'impact local de ces évolutions, je m'appuierai sur un cas exemplaire à plus d'un titre, celui d'un conseil général, instance politico-administrative censée réguler et, dans certains cas, piloter l'action publique dans un département. Le Val-de-Place essaie de se construire une légitimité démocratique en matière de politique éducative, tout en limitant son rôle à ce qu'il estime lui être légalement imparti. Il a pour cela, par exemple, organisé début 2004 des débats entre membres des communautés éducatives (directeurs, enseignants, élèves, parents, etc.) et représentants du conseil général.

Liberté des acteurs et conflits d'intérêts

Le champ de l'éducation constitue un terrain privilégié : en effet, les politiques publiques dont il fait l'objet sont plus encore que d'autres nécessairement plurisectorielles. C'est ce dont témoigne la volonté du conseil général du Val-de-Place : son travail ne consiste ni à compléter l'action de l'État national ni à y suppléer, mais à la traduire, à l'ajuster, à la remanier, à l'équilibrer, notamment en suscitant des dynamiques locales articulées les unes aux autres, soit à se livrer à un véritable travail de régulation. C'est bien l'ambition encore, au-delà des insatisfactions qu'il génère, d'un dispositif de coordination des actions récemment mise en oeuvre : les contrats éducatifs locaux. Le concept de gouvernance, quelles que soient ses imperfections et les critiques dont il fait l'objet, est donc bien adapté à qualifier l'ensemble des régulations qui portent sur un territoire défini et s'accompagnent, ainsi que Patrick Le Galès le souligne, des inévitables jeux et mouvements des divers groupes sociaux, des conflits d'intérêt et de pouvoir qui précèdent l'émergence d'un acteur politique collectif(Le Galès, 1998). Mais c'est aussi cette diversité parfois conflictuelle qui assure potentiel démocratique et compétence technique à cet acteur collectif. Effectivement, les ajustements nécessaires sont alors le fruit moins d'absolus idéologiques ou politiques que du croisement des intérêts et des logiques des groupes d'acteurs concernés : cette conception de la régulation renvoie à une acception intéressante du concept de multirégulation. Dans le cas du système éducatif comme dans celui de tout système organisé destiné à servir de cadre à une action publique, ce qui est mis en oeuvre provient d'un ensemble de dispositifs régulateurs qui se sont peu à peu construits ou additionné. Bien sûr, on peut d'abord penser au modèle britannique dont on sait qu'il a toujours refusé en fait l'idée de système éducatif et dont l'École apparaît comme le produit d'une histoire plurielle et locale, mais imaginer que le système éducatif français n'est pas aussi issu d'une pluralité de contingences locales, c'est reconstruire sa lente émergence de façon largement inventée.

Le développement d'une logique de partenariat

Les concepts à succès attelés à celui de gouvernance, et tout spécialement celui de multirégulation, sous-entendent le développement d'une logique de partenariat, avec la participation active plurielle des usagers et la mise en place d'instances de concertation. On voit combien ce courant d'idées est présent dans les évolutions récentes et moins récentes de l'action publique d'éducation : en France, les premières réformes qui veulent remédier à la déstabilisation de son organisation traditionnelle, sous le coup des mises en cause issues de la "pensée 68", font place à la concertation et à la participation des parents et des élèves dans les établissements du second degré, mais les conseils d'administration des lycées et collèges s'ouvrent aussi aux divers partenaires du processus éducatif, politiques, sociaux ou économiques. La décentralisation des années quatre-vingt accentue ce mouvement et y ajoute un retrait certain de l'État au profit des pouvoirs territoriaux, départements et régions. L'instauration d'instances territoriales composites censées procéder à une régulation plurielle va tout à fait dans le sens d'une prise au sérieux de l'idée de gouvernance éducative à l'échelon des collectivités territoriales, comme cela se passe depuis déjà fort longtemps à l'échelon des communes pour l'enseignement primaire, puisque l'organisation et la régulation y sont largement l'oeuvre partagée de la mairie et de l'inspection académique. La place laissée aux familles est fort étroite, essentiellement affaire de négociation individuelle, de gré à gré (Dutercq, 2001).

Au bout du compte, diverses instances autonomes et de nombreux acteurs sociaux seraient capables de produire des demandes pertinentes à l'École et de mettre en oeuvre les moyens de pression destinés à les faire valoir : le problème est que ces demandes ne sont pas toujours compatibles et surtout peu coordonnées. C'est ainsi qu'au niveau d'une école peuvent s'affronter des groupes de parents aux idéaux et aux intérêts divergents, les enseignants, le directeur, l'inspecteur de circonscription, comme on le voit quand il s'agit de procéder à la répartition des élèves, de redessiner un secteur de scolarisation, de débattre de la pertinence de faire cours le samedi matin, etc. Il est évident que l'ouverture de la concertation et, qui plus est, de la possibilité de négociation entre pouvoir organisateur et ayants droit a en même temps dégagé un espace propre au surgissement de demandes et de revendications alternatives et conflictuelles de toute sorte. Certains spécialistes affirment que, dans de telles circonstances, les établissements courent un risque de fragmentation de leur environnement institutionnel, perdant toute autonomie et passant en fait sous la dépendance de telle ou telle organisation (Meyer, Scott, Strang 1987). C'est le cas dans les pays où le renoncement de la puissance centrale a entraîné la dérégulation de l'organisation de l'enseignement et la main mise d'instances privées et partisanes. Mais le risque de fragmentation peut également venir de l'intérieur, comme nous allons le voir.

Les conseils généraux et l'action éducative

Le conseil général est l'instance de gouvernement d'un type de territoire renvoyant à un découpage administratif aujourd'hui contesté, parce que trop étroit ou trop large, le département : trop étroit pour faire le poids à l'échelle européenne, trop large pour répondre aux attentes de proximité redevenues incontournables. Le département est de plus contesté par l'invention de nouvelles formes d'interterritorialité plus en phase avec le mouvement d'urbanisation : communautés urbaines, communautés de communes, etc. Dans le domaine de l'éducation, si les lois de décentralisation ont accordé un certain crédit au conseil général, dans la mesure où il est en charge des collèges du département, plusieurs éléments structurels et conjoncturels battent en brèche sa légitimité en matière de politique d'éducation (Dutercq, 2000) :

Rares sont les départements assez riches et assez puissants pour mener une véritable politique éducative à l'égard des collégiens, le budget qu'ils y consacrent étant rapidement absorbé par les dépenses incompressibles de construction et d'entretien des bâtiments ou encore de transports scolaires.

Les communes les plus importantes ont développé d'importants projets en faveur de la jeunesse qui dépassent largement leurs prérogatives sur le seul primaire : les politiques dites de la ville ou de la jeunesse confinent sans cesse aux politiques d'éducation et le caractère plurisectoriel de plus en plus affirmé de l'action publique conduit inévitablement à ce que les communes jouent un rôle essentiel en faveur des établissements d'enseignement secondaire, en particulier les collèges, souvent au détriment des conseils généraux. C'est particulièrement le cas dans les communautés urbaines dont la configuration permet aux métropoles d'avoir leur mot à dire sur l'ensemble de la politique éducative d'un vaste territoire, qui représente souvent la plus grande partie d'un département.

Les communes ont une expérience très ancienne en matière de cogestion avec l'Éducation nationale de l'enseignement primaire et les maires disposent de pouvoirs que n'ont jamais eus les présidents de conseils généraux comme l'affectation des élèves et la codéfinition avec les inspections académiques des secteurs scolaires.

La richesse et le volontarisme de nombre de régions leur ont en revanche permis de développer, quant à elles, des actions visibles en faveur des lycées dont elles ont reçu une partie de la tutelle depuis une vingtaine d'années, si bien que leur légitimité éducative est bien supérieure à celle des départements.

Cependant, les départements les plus riches ou les plus peuplés sont tentés de mener une action qui aille au-delà de l'expédition des affaires courantes, qui leur sont octroyées par la loi. Notre conseil général du Val-de-Place est de ceux-là, incité par les besoins d'une population de collégiens importante, mais aussi défavorisée. Il déploie de gros efforts destinés à définir et rendre publique son action en direction des collèges et de leurs élèves, tout en mettant en exergue son strict respect des compétences qui lui ont été octroyées par les lois de décentralisation. Efforts quelque peu maladroits qui mettent en évidence les difficultés qu'éprouvent les collectivités territoriales françaises à construire une politique éducative locale pertinente : les hésitations et les débats qui courent depuis deux ans sur la nécessité d'étendre leurs prérogatives en sont sans doute une conséquence.

Concertation à la base et régulation politique

Dans un souci louable de démocratie mais aussi dans le respect de ses engagements républicains et de son attachement à une politique nationale d'éducation, le conseil général du Val-de-Place a mis en place une vaste concertation dont un des éléments phares est la tenue de plusieurs assemblées où les participants doivent débattre de la politique éducative départementale, sous le contrôle d'un modérateur. Les participants à ces débats y ont été conviés en raison de leur fonction ou leur rôle, liés au fonctionnement des collèges : élèves, parents, enseignants, personnels de direction ou d'éducation, personnels techniques, élus, représentants de syndicats et d'associations. Chaque débat, qui se déroule dans un des collèges du département, s'ouvre dans un premier temps à tous les problèmes concernant la réussite des jeunes au collège, puis se focalise sur un thème spécifique. L'objectif est de faire un petit diagnostic de l'existant à partir des préoccupations de chacun, de recueillir les attentes et d'exprimer des propositions, mais tout cela dans un souci de confrontation puisque les participants présents n'ont pas le même regard sur le collège et que participent également au débat un ou deux représentants du conseil général. À l'issue de ces différentes rencontres, sont prévues de vastes réunions publiques de synthèse destinées à l'ensemble des participants..

Regards croisés

Les réunions locales fonctionnent donc comme de véritables conseils d'administration de collège reconstitués, dans la mesure où les participants sont tous effectivement ou potentiellement membres de tels conseils, mais d'une part ils croisent des regards alimentés par la connaissance de collèges divers et d'autre part ils traitent de problèmes plus généraux qu'à l'ordinaire dans le souci de trouver des terrains d'entente ou parfois de constater - et d'accepter - des divergences insolubles. Chacun de ces regards est situé, au sens où les participants aux débats parlent en tant que détenteurs d'un statut ou d'un rôle en rapport avec le fonctionnement des collèges mais aussi au sens où chacun connaît bien au moins un collège en particulier qui lui sert de référence pour étayer ses jugements quand il s'exprime. C'était bien l'intention des initiateurs de ces rencontres que de mettre en place des lieux de micro-régulation des problèmes éducatifs propres au département. On "vide son sac", on rapporte des témoignages parfois inédits, on informe et on communique, on dénonce, plus rarement on propose, on participe à l'action politique territoriale en donnant son point de vue aux responsables. Si, en matière de concertation et d'apprentissage démocratique, ces assemblées sont un incontestable succès, la matière qui peut en ressortir laisse sceptique les promoteurs de l'opération qui visait à alimenter une action concrète. Les zones d'accord peuvent être larges, surtout quand il s'agit de faire des constats alarmants sur la situation des collégiens et l'avenir qui leur est promis. Les tensions et les contradictions ressortent fortement dès qu'on tente de faire des propositions de mise en oeuvre effective. Donnons quelques exemples. La majorité des participants regrette l'insuffisance des lieux de réunion et d'animation pour les jeunes du département. Parents et élèves remarquent que les collèges qui ne sont occupés qu'une partie du temps pourraient avantageusement s'ouvrir à d'autres activités que l'enseignement et à d'autres publics que leurs élèves. On pourrait y faire fonctionner en soirée et le week-end des ciné-clubs, des clubs informatiques, des ateliers artistiques, etc. Les chefs d'établissement sont réservés mais pas toujours hostiles.?En revanche, les enseignants rejettent cette idée, non pas seulement pour les raisons de contrôle des lieux et de sécurité du matériel qu'avancent les directeurs mais plus encore pour des raisons symboliques : les collèges doivent rester des lieux d'enseignement, respectés comme tels, et non devenir des espaces polyvalents mal identifiés.?Tout le monde déplore l'excessive concentration d'élèves en difficulté scolaire et sociale dans certains établissements : ne pourrait-on pas alors "mixer" les publics, déplacer certains élèves dans les collèges plus favorisés ? L'écueil, répondent les responsables du conseil général et de l'Éducation nationale, est que les établissements favorisés sont bien moins nombreux dans le département que ceux qui rencontrent des problèmes. Quant aux parents, ils se divisent entre ceux qui, ayant des enfants qui pâtissent de leur affectation dans des établissements sinistrés, les verraient bien scolarisés dans des lieux plus faciles et ceux dont les enfants fréquentent des collèges tranquilles et craignent de les voir déstabilisés par l'arrivée d'élèves à problèmes. Un des plus gros obstacles à la réussite des collégiens est le manque d'expérience et l'important turn-over des enseignants affectés dans le département. Chacun y va de sa solution pour remédier à cette situation, mais deux thèses s'opposent : pour les uns, il faudrait créer un corps d'enseignants issus du département et attaché à ses racines, gage de proximité et d'investissement ; pour les autres, une telle initiative serait contraire à l'esprit de l'École républicaine, dont les enseignants doivent pouvoir être affectés dans tous les coins de France afin de garantir l'unité et la cohésion nationales. On comprend qu'on retrouve dans ces petites assemblées des débats qui courent dans de plus grandes, ce qui à la fois est tout à fait rassurant quant à la bonne connaissance du monde de l'École par le plus grand nombre et ne permet guère de déboucher sur des projets à caractère véritablement opératoire. En effet, les actions envisagées ou mises en oeuvre au niveau territorial sont confrontées tout en même temps aux exigences des "usagers" et des situations, à l'aspiration à mieux répondre aux attentes locales, au volontarisme des directeurs d'établissement, au conservatisme des enseignants, à la frilosité farouche des services académiques et à la fausse unanimité quant au respect des prérogatives nationales, c'est-à-dire au choc entre des instances de régulation devenues presque aussi légitimes les unes que les autres, toutes piochant aux mêmes sources et aux mêmes références pour mieux se garder entre elles. Il reste que ces débats ont leur mérite : ils font se rencontrer dans des circonstances non polémiques l'ensemble des acteurs de l'École, ils permettent que les choses soient mises sur la table, ils éveillent à l'intercompréhension, ils informent les autorités responsables du "moral des troupes".

Vers une redéfinition de l'État-éducateur

Il n'est guère difficile de rapporter au secteur de l'éducation des considérations entendues ailleurs tant justement il n'est plus possible d'isoler un champ circonscrit : l'action publique d'éducation ne peut plus être envisagée comme indépendante d'autres secteurs touchés par d'autres formes de politiques et d'action, celui de la jeunesse, celui de la ville, celui de la sécurité, celui de l'emploi et du travail, celui de la santé... Chaque fois, ou presque, qu'un problème éducatif est à traiter, les spécialistes de l'éducation savent bien qu'ils doivent s'ouvrir à d'autres expertises pour apporter des réponses convenables. Des groupes d'acteurs pertinents se constituent qui n'agissent plus en considération de nécessités idéologiques absolues ou à partir de référentiels sectoriels, mais vont chercher ici ou là les éléments de réponse qui pourront construire le cadre ajusté à la bonne prise en compte de toutes les dimensions des problèmes car il s'agit le plus souvent d'un faisceau de problèmes liés entre eux. Ces groupes d'acteurs appartiennent à différents mondes et ne sont pas toujours familiers de cette culture de l'éducation dont on connaît la puissance, particulièrement en France, ce qui conduit à des échanges salutaires comme à d'inévitables malentendus. On voit bien l'avantage qu'il y a à sortir la réforme en éducation du vase clos dans lequel elle avait tendance à s'enfermer et de penser ce changement au service de toute la société (Whitty, 2002), ce qui doit permettre, par exemple, d'échapper au blocage de la réflexion sur les nécessaires évolutions en matière de programme scolaire et de curriculum, sur lesquels bute, depuis qu'il existe, le Conseil national des programmes français. Mais le risque est aussi alors de l'éclatement. Pour faire face au déclin du programme institutionnel que François Dubet décrit avec une grande force de conviction (Dubet, 2002), c'est à une évolution et à une recomposition du rôle de l'État qu'il faut appeler.

Bruno Jobert et Pierre Muller ont fort bien montré combien le mode français de traitement des problèmes sociaux a longtemps privilégié l'institutionnalisation sectorielle des relations entre État et société (Jobert & Muller, 1987). L'administration d'État, conçue en grands pans verticaux imperméables les uns aux autres, trouvait ses seuls interlocuteurs au sein d'organisations professionnelles construites à l'identique. L'Éducation nationale fournit de superbes exemples de ce fonctionnement. La mise en chantier de mini-instances de concertation et de débat n'est guère plus efficace au-delà justement de l'incitation, à l'échange d'idées, à l'expression de la majorité, à la communication locale. En effet, dans un cas comme dans l'autre, la conséquence est à l'évidence la production de "solutions" fragmentaires et l'inexistence d'une orientation commune à l'action publique (Bauby, 1998) et, de ce point de vue, une véritable faillite de l'État dans ce qui aurait pu être son plus beau rôle. D'où une redéfinition souhaitable de la vieille idée d'État-éducateur, comme la notion même d'éducation s'est redéfinie : non plus lieu d'assimilation ou d'intégration forcée, mais lieu de partage et d'échange, de composition et de prise en compte de la diversité, mais sans que cet État rechigne à se situer au-dessus ou au coeur du système de régulations, avec lequel toute politique publique doit désormais compter, pour lui donner, ainsi que le propose João Barroso, le rôle de régulateur des régulations (Barroso, 2005 à paraître).

Notes bibliographiques

  • Barroso J., 2005 (à BiblioItemître), "Les nouveaux modes de régulation des politiques éducatives en Europe : de la régulation du système à un système de régulations" in Dutercq Y. (sld), Quelles régulations pour les politiques d'éducation et de formation ?, Presses universitaires de Rennes.
  • Bauby P., Reconstruire l'action publique. Services publics, au service de qui ? Syros, 1998.
  • Dubet F., Le déclin de l'institution, Seuil, 2002.
  • Dutercq Y., Politiques éducatives et évaluation. Querelles de territoires, PUF, 2000.
  • Dutercq Y., "Les parents d'élèves, entre absence et consommation", Revue française de pédagogie, n° 134, janvier-mars 2001, p. 111-121.
  • Hooghes L. (dir.), Cohesion Policy and European Integration. Building Multi-level Governance, Oxford University Press, 1995.
  • Jobert B. & Muller P., L'État en action. Politiques publiques et corporatismes, Paris, puf, 1987.
  • Le Galès P., "Régulation, gouvernance et territoire", in Les métamorphoses de la régulation politique, Commaille J. & Jobert B. (dir.), Paris, 1998, LGDJ, p. 203-240.
  • Meyer J., Scott W.R., Strang D., "Centralization, Fragmentation and School District Complexity", Administrative Science Quaterly, n° 32, p. 186-201, 1987.
  • Whitty G., Making Sense of Education Policy : Studies in the Sociology and Politics of Education, Sage Publications, London, 2002.

Education & management, n°28, page 28 (01/2005)

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