Dossier : Territoires et responsabilités

Le singulier... ou le pluriel ?

Jean-Michel Leclercq, Expert international

Dans la perspective française, l'intitulé du titre choisi pour ce numéro, par son pluriel, suggère manifestement une évolution à prendre en compte. Jusqu'à une époque encore relativement récente, on aurait en effet plutôt parlé de "responsabilité et territoire" au singulier pour signaler l'attachement à une vision unitaire du système éducatif.

Depuis les mesures de déconcentration et de décentralisation intervenues dans les années quatre-vingt et encore plus avec les récentes intentions d'amplifier ces évolutions, cette optique a dû se modifier considérablement. Les lieux de décision se sont multipliés avec des marges de manoeuvre accrues accordées aux relais de l'administration centrale et de nouveaux centres de décision apparus avec les compétences exercées par les collectivités territoriales. Toutefois, en comparaison avec les autres situations européennes, ces accommodements, voire ces distorsions, ont toujours pu être considérés comme ne remettant pas en cause le projet unitaire dont se réclamait la politique éducative. C'est ce qui peut expliquer aussi bien les revendications que les inquiétudes quand notre processus de décentralisation semble devoir s'amplifier car il peut être incriminé aussi bien de conduire à une rupture radicale avec le passé que de se contenter une nouvelle fois de demi-mesures.

Situation française et situations européennes

C'est de ce point de vue qu'un examen des autres contextes européens est intéressant. Il peut en effet aider tout autant à apprécier les particularités de la formule de départ à laquelle on veut se référer qu'à mesurer l'importance des évolutions à envisager ou les dangers de celles qui interviendraient. Il ne saurait être ici question d'évoquer les diverses solutions adoptées dans les autres États membres de l'Union européenne qui aboutissent à la multiplication des centres de décision et, en quelque sorte, au lotissement de l'espace éducatif. Il ne peut s'agir que d'évoquer quelques tendances prédominantes et de les rapporter à la situation française pour espérer mieux appréhender son degré d'originalité et mieux détecter le caractère normal ou insolite des directions qu'elle pourrait prendre. Plus précisément, il s'agira de se demander, dans un premier temps, si la référence française à l'unité de décision et d'espace pour le système éducatif constitue ou pas une exception et, dans un second temps, si les modalités les plus récentes adoptées pour la décentralisation se situent ou pas dans une sorte de norme commune. Mais cette investigation conduira aussi à se demander si le discours qui prévaut pratiquement partout sur l'opportunité d'une décentralisation accrue des systèmes éducatifs ne comporte pas certaines ambiguïtés.

La volonté de proximité

Notre politique de territorialisation doit permettre "aux collectivités locales et à l'État de mettre en place des politiques adaptées à chacun des territoires et ainsi de résoudre de manière concertée les problèmes qui se posent localement"1 dont la formation. Il est permis de penser que si une telle conception peut paraître novatrice en France, c'est loin d'être le cas dans la plupart des autres pays européens tant pour des raisons historiques qu'à cause de choix politiques plus récents. De longue date, dans la plupart des cas, les initiatives en matière d'éducation ont d'abord été prises dans la proximité de ceux qu'elles concernaient directement. Les paroisses, comme en Angleterre et en Suède, ou les communes comme aux Pays-Bas sont au XIXe siècle les pionnières dans l'organisation des premières formes d'enseignement. Quand, ultérieurement, interviendront les autorités d'un échelon plus élevé de niveau national, régional ou autre, la nécessité de prolonger ces efforts et de rester au plus près des usagers ne sera pas oubliée. On assistera ainsi plutôt à la construction progressive de réseaux d'enseignement à partir de leurs éléments constitutifs qu'à la mise sur pied d'une organisation totalement nouvelle par un pouvoir central. C'est en somme ces points de départ qu'on voudra souvent retrouver grâce aux mesures de décentralisation prises dans des États dont le dispositif d'éducation avait été bâti à un moment donné par des décisions prises au sommet. Comme l'illustrent les réformes de la Constitution et de l'éducation en Espagne fondées sur la reconnaissance de l'existence de communautés autonomes ou l'adoption du fédéralisme en Belgique.

Il y a donc dans l'ensemble une volonté de donner aux "usagers", du reste de plus en plus perçus comme des clients, des interlocuteurs moins éloignés et plus accessibles que ceux d'un ministère central ou de ses organes périphériques parce qu'ils sont mandatés par une assemblée issue d'élections locales dans lesquelles les questions d'éducation intéressent manifestement plus que dans les scrutins nationaux. Sans doute le degré de proximité est-il variable. Il est fort lorsque les options aboutissent comme aux Pays-Bas, en Hongrie ou dans les pays nordiques à faire de la commune l'instance la plus impliquée bien qu'elle ait la plupart du temps une taille supérieure à celle qui prévaut dans l'Hexagone. Mais la situation peut être très différente lorsque le pouvoir de décision appartient pour l'essentiel à des structures régionales importantes telles que les Länder en Allemagne, les communautés autonomes en Espagne ou les communautés linguistiques en Belgique qui exercent des prérogatives presque étatiques et peuvent se voir alors reprocher leur bureaucratisme et leur prise de distance dans leurs rapports avec la population et les échelons administratifs intermédiaires. En Espagne, les provinces et les communes souhaitent avoir plus de liberté à l'égard des communautés autonomes. En Allemagne, les Länder possèdent des circonscriptions administratives qui ne sont pas sans rappeler des formules centralisées et autoritaires. Cependant, l'exercice de l'autorité s'effectue en général avec moins de distance et d'impersonnalité que quand elle émane d'un centre unique de pouvoir qui, par principe ou par nécessité, est plus étranger à la diversité des situation et des demandes. Mais un dialogue nourri peut et doit s'instaurer avec ces interlocuteurs parce que, hormis pour l'enseignement supérieur qui dépend régulièrement d'administrations ou d'agences centrales, leurs compétences s'étendent en pratique à presque tous les registres de l'enseignement et de la formation sans distinction de niveau ou de nature. Les écoles primaires et parfois les classes maternelles, les établissements secondaires de premier et de second cycle, qu'ils dispensent des enseignements généraux ou des formations professionnelles, dépendent dans la majorité des cas de la même instance. C'est pourquoi le "saucissonnage" français des responsabilités des collectivités territoriales par domaine et par niveau fait figure d'exception. De plus, cette globalisation des compétences s'accompagne, en règle générale, de capacités d'intervention très réelles dans la plupart des domaines.

Les marges de manoeuvre

En Angleterre, dans les années quatre-vingt, certaines autorités locales ont pu refuser de substituer aux filières du premier cycle du secondaire la Comprehensive School voulue par le gouvernement pour des raisons comparables à celles qui avaient conduit à l'adoption de notre collège unique. Des Länder allemands ont eu des réticences similaires à l'égard des dispositions destinées à atténuer la sélectivité trop précoce au début de l'enseignement secondaire. Les instances régionales ou locales sont aussi rarement dépourvues de toute possibilité d'adapter le contenu des programmes d'étude. L'Espagne est presque un cas limite puisque chaque communauté autonome définit environ un tiers des curricula et que si l'espagnol doit être partout la langue officielle d'enseignement, des langues "co-officielles" comme le basque ou le catalan peuvent faire jeu égal avec lui. Quant aux enseignants, ils sont recrutés, gérés et rétribués par bien des autorités locales dont ils dépendent avec le statut de fonctionnaires locaux. Mais, bien qu'ils soient fonctionnaires de l'État, les enseignants allemands dépendent d'un Land et les enseignants espagnols d'une communauté autonome. On devine alors que, dans ce contexte, les problèmes soulevés en France par le transfert d'une catégorie de personnel à une collectivité territoriale puissent être mal compris. Il est alors aussi naturel qu'en Europe ne prévale que relativement le souci d'une "éducation nationale" à la française devant, par principe, garantir sur l'ensemble du territoire les mêmes prestations. Malgré les péréquations prévues pour éviter les décalages de ressources trop importants, les collectivités locales n'ont pas toutes les mêmes possibilités budgétaires en éducation. Aux Pays-Bas, de sensibles écarts se constatent d'une commune à l'autre et le même phénomène se retrouve entre les communes danoises ou les Länder allemands dans lesquels, pour ne prendre que leur exemple, le nombre d'heures de cours assurés aux élèves varie. Ces différences suscitent parfois des protestations de la part des familles ou des organisations professionnelles mais on n'enregistre pas de dénonciation aussi virulente que chez nous des "faux-semblants de la décentralisation"2. Il semble au contraire que soit reconnue sinon acceptée la difficulté d'avoir partout strictement le même service d'éducation. D'abord parce que les inégalités économiques ne paraissent jamais totalement surmontables, sauf à solliciter une contribution des usagers qui peut être attendue dans certains cas (comme au Danemark où les familles prennent en charge une partie du coût des maternelles) mais être impossible ailleurs. Ensuite parce que le choix des priorités doit exister pour permettre de donner un profil particulier aux établissements de tel ou tel secteur ou même à chaque établissement comme s'y emploient les Governing Bodies, les conseils d'administration des écoles anglaises. Ces possibilités d'aménagement ont longtemps été exclues dans des systèmes à forte préoccupation unitaire tels que ceux de la Grèce ou de l'Italie. Mais c'est de moins en moins le cas avec la pratique déjà ancienne des "expérimentations" et les choix plus radicaux d'aujourd'hui en Italie ou après le démarrage de la décentralisation hellénique.

Pragmatisme et positions de principe

Dorénavant le sens du pragmatisme ou la résignation à celui-ci, le besoin de liberté et d'innovation dans les choix éducatifs entament les positions de principe hostiles aux différenciations ou aux contrastes qui surviendraient dans un même système. Si la décentralisation en éducation devait s'accentuer en France, en dehors de toute polémique, il faudrait donc convenir que l'évolution pourrait évidemment être considérée au plan national comme une rupture avec des options et des pratiques auxquelles certains milieux sont très attachés mais qu'au plan européen, elle semblerait s'inscrire dans les formules les plus courantes. En Europe, dans le passé déjà, plusieurs pays et non des moindres ont ignoré les modalités de centralisation dont nous étions les plus chauds adeptes et à l'heure actuelle partout, même et surtout dans les nouveaux États membres qui on subi l'influence du dirigisme soviétique, une décentralisation rapide et radicale est à l'ordre du jour.

Décentralisation et efficacité

Le souci de décentraliser le fonctionnement des systèmes éducatifs rejoint aussi partout celui d'une efficacité accrue en termes de résultats, qu'il s'agisse des performances des élèves ou des réponses aux besoins de la société. Or les deux préoccupations ne paraissent pas forcément conciliables.

On l'a bien vu en Allemagne où les médiocres performances des élèves allemands dans l'enquête internationale pisa ont été imputés aux inconvénients d'une autonomie excessive des Länder que le gouvernement fédéral pousse maintenant à l'adoption de standards pour l'ensemble du pays. L'Angleterre avait, à bien des égards, connu une période comparable à la fin des années quatre-vingt avec des accusations de laxisme portées contre les autorités locales responsables de l'éducation et une riposte du gouvernement qui introduisait un Curriculum national accompagné de tests de contrôle des acquis des élèves pendant la scolarité obligatoire. La faveur dont bénéficie la décentralisation n'exclut donc pas des décisions du gouvernement central plus contraignantes pour les autorités locales quand il faut garantir la qualité du "rendement" du système éducatif. Si les collectivités territoriales sont souvent davantage sollicitées pour épargner les deniers de l'État, il arrive néanmoins aussi que les contributions de celui-ci deviennent l'essentiel de leurs ressources et par là même des moyens de pression redoutables. On finit de la sorte par avoir une situation paradoxale dans laquelle est attribué à la décentralisation le mérite d'un fonctionnement plus efficace tandis qu'est en même temps recherchée une canalisation des initiatives locales dans les directions souhaitées par le centre. Comme toute politique, la décentralisation en éducation doit trouver un équilibre entre des objectifs et des forces qui sont susceptibles de se trouver en conflit et de faire surgir des contradictions plus faciles à aplanir dans le discours que dans la réalité.

Le dernier avatar de la politique de décentralisation pourrait être l'importance qu'elle attache désormais à une plus large autonomie des établissements scolaires qui serait la meilleure voie pour faire aboutir plus effectivement les réformes nécessaires et assurer aux élèves les prises en charge les plus adaptées. Mais, comme pour les autres aspects de la décentralisation, il n'est jamais aisé de conjuguer le respect de normes devant s'appliquer à la totalité d'un dispositif et la latitude laissée aux établissements, en quelque sorte, de moduler l'application de ces normes. Il n'est alors pas étonnant que pour des établissements de plus en plus tenus de suivre des programmes d'études sans souplesse et de plus en plus dépourvus de la maîtrise de leurs ressources humaines et matérielles, l'autonomie devienne un slogan sans prise sur le réel alors que, de leur côté, les autorités de contrôle plus sourcilleuses dénoncent volontiers l'anarchie qui s'installerait sans leur surveillance. Le diagnostic s'applique sans grande difficulté à l'Angleterre où pourtant le Local Management of Schools, la gouvernance locale des écoles, introduite par la loi de 1988 et peaufinée depuis, fait de chaque établissement une entité entrepreunariale placée sous la responsabilité directe de son conseil d'administration. Mais ce n'est pas vraiment pour décider de ses propres choix. C'est plutôt pour s'assurer dans la mise en compétition du recrutement des élèves les plus nombreux et de l'obtention des allocations les plus élevées, avec ce que cela implique d'alignement sur les pratiques les plus attirantes pour le public et de renoncement à une véritable indépendance. De plus, les enquêtes internationales sur le niveau des connaissances ou des compétences des élèves suscitent partout un intérêt croissant des milieux politiques et des médias si influents auprès des familles qui risque d'accentuer ce genre de difficultés en substituant des pressions extérieures à des contraintes internes.

Vers une autre idée du système éducatif ?

Il faut cependant convenir que même avec ces ambiguïtés, l'autonomie des établissements s'ajoute sans doute aux autres effets de la décentralisation pour obliger à modifier la conception à se faire d'un système éducatif. Celui-ci peut bien conserver sa prétention de fixer des valeurs et des objectifs valables pour l'ensemble d'une population. Mais la portée de cette ambition se modifie sensiblement. Dans certains cas, comme en Belgique ou en Espagne, il s'agit de communautés très jalouses de leur spécificité auxquelles il devient problématique de proposer les mêmes enjeux. Par ailleurs, même avec l'existence de règles nationales, du reste d'exigence très variable selon les pays, la multiplication des centres de décision, que ce soit des collectivités territoriales ou des établissements, aboutit à des solutions locales qui introduisent au moins des nuances et parfois des différences marquées dans les manières d'envisager et de mettre en oeuvre l'éducation. La Flandre est plus encline à un marché de l'éducation d'inspiration néo-libérale que la Wallonie. Une décentralisation accrue dans les systèmes encore relativement centralisés est susceptible d'y créer des situation similaires.

Dans ces conditions, l'assemblage du système éducatif prend du jeu et il y a de fortes chances qu'on ait dorénavant bien davantage une juxtaposition d'unités qu'un emboîtement de pièces dans une même structure. D'une vision unitaire, il faudrait donc passer au constat d'une réalité multipolaire. En un sens, ce serait reconnaître les disparités qui ont toujours marqué même les centralisations les plus radicales. Mais ce devrait être surtout l'occasion d'espérer ou de vouloir que ces disparités soient désormais perçues comme les carences inacceptables ou les différences indispensables pour la prise en charge de la diversité des situations que connaissent les personnes et les groupes. C'est le premier objectif que devrait se donner une politique éducative dans laquelle la déconcentration, la décentralisation et la territorialisation s'allieraient pour tenter d'apporter aux innombrables problèmes à affronter les réponses les plus pertinentes. Cela impliquerait des changements considérables dans les conceptions et les manières de faire depuis l'adoption de lois d'orientation ou de lois-cadres au lieu de législations rigides jusqu'à la révision de la notion d'efficacité pour qu'elle soit autant qualitative que quantitative et simultanément appréciable sur ces deux registres. La partie n'est pas facile mais il se pourrait bien qu'il n'y en ait pas d'autre à jouer tant l'époque d'une gestion centralisée de l'éducation paraît révolue.


(1) Magazine du Conseil économique et social de d'Île-de-France, n° 40, juin 2004.

(2) Le Monde du 3 avril 2003.

Education & management, n°28, page 24 (01/2005)

Education & Management - Le singulier... ou le pluriel ?