Dossier : Territoires et responsabilités

Quelles responsabilités à l'endroit des territoires ?

Daniel Mallet, Inspecteur général (h) de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche, président du cercle CREER

Voici posée la problématique des responsabilités publiques qui s'exercent dans un cadre territorial ou qui, dans une démarche volontariste, devraient s'y exercer : quelles responsabilités ? de quelles institutions, sous quelles autorités, dans quelles circonscriptions ? dans l'exercice de quelles compétences, pour qui et pour quoi ?

Cette problématique des responsabilités publiques peut se décliner sur trois plans. Sur un plan général, universel, intemporel, théorique, loin des réalités géographiques, historiques, politiques qui sont essentiellement celles des diverses nations, on comprend vite que l'interrogation risque de demeurer stérile - sauf à être approfondie en termes de méthode, dans une démarche de management, public ou d'entreprise - un management praticable certes dans une bonne partie du monde développé, mais, d'expérience, encore trop peu reçu, autant par les élites dirigeantes que par les opinions publiques. Sur un plan comparatif, dans l'espace et dans le temps, la problématique de la localisation des responsabilités a trouvé et trouve des solutions différentes selon les pays et, notamment, dans ceux de l'Union européenne, mais, pour chacun d'eux, selon les époques - se révélant ainsi, ailleurs qu'en France, difficultueuses, très variées et très évolutives - c'est un apport utile à la préparation de réformes nouvelles.

Compétences et histoire

Sur un plan spécifiquement français, la problématique des responsabilités exercées sur les territoires à un niveau infra-national se précise alors, dans un pays où le pouvoir a été depuis des siècles, et reste, extrêmement centralisé, en droit par le jeu des institutions publiques, comme dans les faits par l'action d'une administration développée et hiérarchisée, et même - ce n'est pas la moindre difficulté - dans les esprits du plus grand nombre (toujours dans l'attente, plus ou moins consciemment, de l'intervention salvatrice du "Chef" - du Roi, de l'Empereur, du Président, du Ministre - apte à donner satisfaction aux aspirations ou revendications locales les plus mineures). Le centralisme y est même l'objet d'une doctrine encore très influente. C'est seulement peu à peu, et péniblement, que des responsabilités y ont été conférées à des instances locales, autorités soit dépendantes de l'État central, soit extérieures à celui-ci, mais toujours à l'initiative et par celui-ci, jamais d'origine, de plein droit, ou de coutume éprouvée comme sous l'Ancien Régime, rarement pour répondre à une demande. Dans ce cadre national, il y a matière à beaucoup d'observations et de réflexions : c'est par conséquent celui où s'inscrivent celles qui suivent.

Une remarque liminaire s'impose : en France, "République indivisible" selon la Constitution, dont une toute récente modification vient de reconnaître que "son organisation est décentralisée", il paraît plus pertinent d'inverser les termes du problème : "responsabilités et territoires", plutôt que "territoires et responsabilités", les territoires n'étant à proprement parler que des espaces. Et il convient ici de se recentrer sur l'Éducation nationale, où le panorama est d'ailleurs particulièrement compliqué et mal perçu. En France donc, de manière générale, rien ne peut se comprendre de ce qui fait problème si l'on n'a pas à l'esprit que, au départ, les responsabilités résultent de "compétences" institutionnelles - politiques quant à leur fond, juridiques quant à leur forme, et de "l'histoire" qui les a engendrées - et qu'à l'arrivée - à notre époque - trois types de responsabilités s'exercent simultanément sur et dans les territoires, correspondant à des compétences ratione loci (par circonscription), mais aussi ratione materiae (par pouvoir dans tel ou tel domaine spécialisé) : celles de l'État, toujours omniprésent par ses autorités déconcentrées et hiérarchisées, celles des collectivités publiques territoriales, que leurs circonscriptions imbriquent les unes dans les autres mais que leurs pouvoirs distinguent les unes des autres et celles d'autres institutions publiques spécialisées, telles que les établissements publics et, notamment, au regard de notre centre d'intérêt, les établissements publics d'enseignement (du second degré ou supérieur).

Responsabilités de l'État et territoires

L'État républicain, originalement investi de toutes les compétences et responsabilités publiques (centralisme), décide seul de toute évolution s'y rapportant et son action est, de ce fait, à sens unique : s'il s'en dessaisit, c'est toujours partiellement, sur tout le territoire national, de façon uniforme sauf rares exceptions (Corse et collectivités d'outre-mer), selon deux procédés. Premièrement, il "délègue" certains de ses pouvoirs, outre à des fonctionnaires de direction de ses services centraux, à des fonctionnaires de direction de ses services locaux : par circonscription (rôle majeur du préfet de région et de département), et, pour une circonscription, généralement la même que pour les précédents, par matière (par exemple : recteur, IA-DSDEN, chef d'établissement) - ainsi que, il ne faut pas l'oublier, à certains de leurs collaborateurs, l'ensemble faisant foisonner ces pouvoirs délégués ; au plus prêt du terrain, c'est au maire, bien qu'il ne soit pas fonctionnaire, que l'État délègue plusieurs de ses pouvoirs (le maire est officier d'état civil, de police judiciaire, ainsi que ses adjoints). Deuxièmement, il "transfère" certaines de ses compétences originelles à d'autres personnes morales de droit public (non directement à leur assemblée délibérante ou à leur exécutif - mais il les attribue lui-même à tel ou tel de ces organes), par deux voies :

  • la voie de la "décentralisation territoriale" - vieille pratique et vieux problème français, concernant les communes, les départements, plus récemment les régions. Le problème est plus ou moins passionnel selon les époques. Il donne matière à beaucoup d'interrogations et spéculations. Il a été actualisé par les politiques de transferts de compétences conduites depuis deux décennies et encore aujourd'hui. Il a l'inconvénient de placer les "territoires" au centre des réflexions et, ce faisant, de ne pas rendre compte de toutes les formes de décentralisation qui comportent la suivante, de bonne méthode dès lors que l'exercice des compétences en questions exige des qualifications spéciales, et même de ce fait de bon sens ;
  • la voie de la "décentralisation fonctionnelle", telle celle appliquée à des institutions spécialisées, comme le sont, pour l'enseignement, les établissements publics, une seconde forme à ne pas omettre ou négliger, car elle a sa légitimité, sa cohérence, ses conditions de réussite.

L'État décide quoi, pourquoi, à qui, quand, où, dans quelles limites, quelles conditions, sous quels contrôles ? La logique de ces démarches n'exclut pas des hésitations, des difficultés, voire parfois des facteurs de dysfonctionnement. N'est-ce pas le cas lorsque les responsabilités concédées et conférées ne sont pas des responsabilités préalablement acceptées, en tout cas suffisamment pour être parfaitement assumées1 ? Ou encore lorsqu'un transfert est fondé sur des compétences partagées de façon quelque peu confuse2 ?

Responsabilités des collectivités publiques "territoriales" dans leur ressort

Il convient de remarquer que les revendications des collectivités territoriales portent rarement sur des responsabilités - plus souvent sur des moyens. Ces collectivités ont des responsabilités délimitées, donc par nature limitées. Elles ont donc des pouvoirs plus restreints qu'on ne le croit souvent. De plus, les collectivités territoriales sont multiples sur un même territoire, et leur articulation n'est pas rationnelle. C'est l'héritage d'une longue construction institutionnelle, opérée par étapes, donc de l'histoire des communes, des départements, des régions, de leur coopération, de l'interdiction de la tutelle de l'une sur l'autre. D'où le défaut d'une conception d'ensemble, désirable certes, mais, plus que délibérément construite, reconstituée à mesure des évolutions. Par ailleurs, la politisation d'une problématique fondamentalement administrative, liée à l'expression démocratique naturelle de populations attachées à leur territoire, mais accentuée au fil du temps par le phénomène de bipolarisation national, a conduit à une diminution de la mise en jeu effective des responsabilités des représentants des collectivités territoriales - pas ou peu de sanctions étant corrélées à la gestion, notamment celles, possibles, du suffrage universel.

Dans le domaine de l'Éducation nationale, plus précisément, ce sont des responsabilités importantes qu'ont progressivement reçues les diverses collectivités territoriales. À l'origine, elles se les sont vues imposées par l'État, telle, à partir du début de la IIIe République, pour les communes la charge des écoles primaires publiques à l'exception des personnels enseignants, charge rappelée encore comme une obligation en 1985. Les départements ont reçu la charge des écoles normales. Une extension plus insidieuse a pu être observée tout au long du xxe siècle pour obtenir une participation des communes à la charge des établissements ayant à accueillir de plus en plus d'élèves du second degré, municipaux puis "nationalisés" (fourniture des terrains d'assiette et subventions pour les investissements, subventions pour le fonctionnement).

La loi de décentralisation du 22 juillet 1983 (telle que modifiée pour être mise en application en 1985) a édicté le principe plus général, arbitraire mais simple, que la commune a la charge des écoles publiques, le département celle des collèges, et la région celle des lycées3. En outre, la commune a la charge de la caisse des écoles - qui est un "établissement public local" - et peut, à sa demande, se voir confier celle d'un EPLE (collège ou lycée) ; le département a la charge des transports scolaires. Cette première catégorie de compétences transférées correspond approximativement, pour simplifier, au transfert de la "logistique" des établissements scolaires4. Sous une réserve notable : l'État a conservé, en effet, des compétences d'exception, et non des moindres puisqu'il s'agit du recrutement, de la gestion et de la rémunération des personnels5 qui concourent à "l'organisation et au fonctionnement du service public de l'éducation" qu'il s'est réservé, ou aussi, en d'autres termes, à "l'organisation et au contenu de l'action éducatrice". C'est la raison pour laquelle, dans le domaine de l'enseignement, les compétences ne sont pas simplement "réparties" entre chaque type de collectivité publique (État, collectivité territoriale de rattachement ou établissement public d'enseignement), mais sont "partagées" entre l'État (toujours présent dans "l'établissement d'enseignement public" qui en est partie intégrante), "l'établissement public d'enseignement" qui exerce les compétences propres, ou parts d'autonomie, du précédent, et la collectivité territoriale de rattachement.

D'autre part, conséquences de leur prise en charge des collèges et des lycées, les départements et les régions ont reçu certains pouvoirs sur les établissements publics locaux d'enseignement qui leur sont rattachés : participation à leur conseil d'administration, et surtout contrôle (la "tutelle" a été supprimée), récemment ramené au contrôle de leur budget et de ses modifications. La région, quant à elle, en raison de ses compétences générales en matière d'économie et de développement local et de formation professionnelle et d'apprentissage d'une part, d'autre part de ses compétences à l'égard des lycées, et les départements en raison de leurs compétences à l'égard des collèges et des transports scolaires, partagent avec l'État la responsabilité de la "planification scolaire" - schéma régional prévisionnel des formations des collèges, des lycées et des établissements d'éducation spéciale, programmes prévisionnels des investissements - départemental pour les collèges, régional pour les lycées - avec la localisation des établissements, leur capacité d'accueil et le mode d'hébergement, ainsi que le secteur de recrutement pour les collèges - la définition des structures pédagogiques générales des établissements (qui impliquent leurs besoins en heures et postes d'enseignants) continuant de relever de l'État (autorités académiques), et l'EPLE ayant compétence pour ses structures internes. Il y a lieu de relever que cette deuxième catégorie de compétences transférées élargissent singulièrement le domaine d'intervention des collectivités territoriales, au-delà des domaines administratifs et financiers, jusque dans le domaine éducatif. Pour autant, elles n'entraînent ni l'effacement de l'État, ni l'effacement des "établissements publics d'enseignement".

Responsabilités des établissements publics d'enseignement

Les responsabilités des EPLE se situent aux croisements, parfois confus, de trois démarches distinctes et irréductibles : la déconcentration, la décentralisation territoriale (décrite ci-dessus : en particulier le rattachement à une collectivité territoriale, et le statut d'"établissement public local" - en l'occurrence d'enseignement - du collège et du lycée) et la décentralisation fonctionnelle. Dans le cadre de la déconcentration, les services locaux de l'État restent toujours lourdement "compétents" dans le collège ou le lycée, en tant qu'il demeure un "établissement d'enseignement public" - et pour l'essentiel : bon déroulement des enseignements, de l'information, de l'orientation, du contrôle des connaissances des élèves, sécurité, ordre, discipline, examens - jusque dans les personnes des chefs d'établissement et des autres fonctionnaires de l'État qui y servent, placés sous son autorité ; d'où, pour les collèges et les lycées, le compromis affiché du "partage de compétences", au lieu du principe initial de "répartition" ; et d'où une interprétation fâcheuse, inexacte et réductrice, de l'autonomie de l'"établissement public local d'enseignement", qui, elle, ne procède nullement de mesures de déconcentration, applicables seulement au chef d'établissement en tant que délégataire de pouvoirs ou de signature. Quant à la décentralisation fonctionnelle, la responsabilité propre de l'EPLE, indiscutablement tout aussi essentielle, de la réussite hic et nunc de l'enseignement et de l'éducation, qui ne saurait être confondue avec celle, plus générale de l'État, ni celle, plus administrative et financière, de la collectivité territoriale de rattachement.

Les collèges et les lycées rencontrent aujourd'hui, pour la reconnaissance des responsabilités qui sont les leurs, et donc plus, ou pas, celles d'une autre des collectivités, des problèmes de caractères politique, historique, culturel et sociologique, résultant de l'identité forte de la "communauté éducative", en tout cas de sa composante professorale, qui puise dans sa qualification un sentiment de légitimité, parfois confrontée à la légitimité démocratique des collectivités territoriales et des élus les représentant. En effet, malgré l'uniformité de leur statut au plan national, chaque collège ou lycée, par ses caractéristiques humaines propres, son implantation et son secteur de recrutement qui influent sur ces caractéristiques, son image, sa place dans le paysage éducatif local, est bien ancré dans un territoire - secteur ou district en termes administratifs précis - celui-ci étant aussi le territoire de collectivités, collectivité de rattachement et commune, administrées par des élus du suffrage universel. De plus, les collèges et les lycées sont confrontés à un profond problème managérial : l'établissement public d'enseignement actuel ne procède pas d'une conception d'ensemble, ni de ses responsabilités fonctionnelles, ni de ses responsabilités territoriales, mais de bricolages successifs, assez étrangers à la recherche de l'efficacité au regard de ses objectifs éducatifs et de l'efficience au regard de ses moyens de toutes natures et de toutes origines.

Il est à souhaiter - et ce voeu concerne particulièrement les établissements publics d'enseignement - que l'État, lorsqu'il se départit, généralement pertinemment, c'est-à-dire afin d'obtenir de meilleurs résultats, de certaines de ses responsabilités, et qu'il les répartit entre d'autres entités publiques, territoriales ou fonctionnelles, veuille effectivement ce qu'il veut. Et qu'il mène donc une nouvelle réflexion sur un ensemble de règles institutionnelles quelque peu improvisées au fil du temps, qui ne confortent pas, bien au contraire, la définition et l'exercice effectif et satisfaisant des responsabilités dont il s'est dessaisi au bénéfice des territoires et surtout de ceux qui les peuplent. L'insatisfaction ressentie incite bien les pouvoirs publics à des tentatives de simplifications bienvenues mais ponctuelles, qui, malheureusement, dans le contexte compliqué où elles prennent place, laisse encore beaucoup d'insatisfaction. Seule la simplification du dispositif tout entier, par sa rationalisation, semble pouvoir y remédier.


(1) Par exemple, comme il arrive, de la part de représentants des régions, des départements ou des communes.

(2) Par exemple, pour les personnels techniciens, ouvriers et de service (tos) affectés à un établissement public local d'enseignement (collège ou lycée) mais appartenant dorénavant à la Fonction publique territoriale et gérés par la collectivité de rattachement de cet établissement, à l'image un peu trompeuse des personnels municipaux travaillant dans une école, laquelle n'est pas un établissement public : il reste à conjuguer celles de leurs fonctions qui ressortissent, comme antérieurement, aux parts d'autonomie administrative, d'autonomie budgétaire, et même d'autonomie éducative, de l'établissement public d'enseignement, occupant et utilisateur de biens et de services pour son bon fonctionnement interne, et celles qui ressortissent à la collectivité de rattachement : la restauration, l'hébergement, ainsi que "l'entretien général et technique" des biens dont elle est en charge comme propriétaire. La convention qui, dans ce cas, sera passée entre chaque établissement et la collectivité de rattachement devra préciser "les modalités d'exercice des compétences respectives", dans le respect par conséquent de celles-ci.

(3) Code de l'éducation : art. 212-4 et 212-5 ; art. 213-2 et 213-2-1 ; art. 214-6 et 214-6-1. La charge implique l'accueil, la restauration, l'hébergement des élèves ainsi que l'entretien général et technique, le recrutement et la gestion des personnels TOS.

(4) Pour les investissements, la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement : financement et réalisation ; pour le fonctionnement : financement direct pour les écoles, subvention au budget de l'établissement public pour les collèges et les lycées.

(5) Sauf la récente exception signalée pour les personnels TOS.

Education & management, n°28, page 20 (01/2005)

Education & Management - Quelles responsabilités à l'endroit des territoires ?