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Décentralisation territoriale et décentralisation fonctionnelle

Alain Picquenot, IA-IPR Administration et Vie scolaire

En faisant évoluer le fonctionnement du système éducatif, la décentralisation fait débat. En quoi celle-ci influe-t-elle sur la politique documentaire ?
En mai 2003, dans la lettre d'une association de documentalistes, un billet d'humeur traitait de trois thèmes : la politique documentaire est à la mode ; ce sujet n'est-il pas lié à celui de la décentralisation ? n'est-ce pas un moyen pour que, une fois de plus, l'État se désengage et oblige les acteurs de terrain à prendre des décisions qui devraient lui revenir ?

Faut-il préciser que l'article en question a été publié alors que le débat (ou plutôt, hélas ! le non-débat) sur la décentralisation était déjà engagé d'une façon très conflictuelle ? Ce texte mérite attention car il exprime quelques idées fort répandues dans notre milieu. Dans un raccourci imposé par le genre, il le fait d'une façon à la fois pertinente et caricaturale : il réunit les ingrédients d'un débat capital mais d'une manière pour le moins partielle et partiale. Nous souhaitons poser le problème en termes techniques, sans pour autant fuir le débat politique, bien sûr dans le sens le plus noble du terme !

Rappelons le contexte

La tension entre centralisation et décentralisation est commune aux pays occidentaux, riches et postindustriels. Dans les années quatre-vingt, en France, le plus centralisé d'entre eux, la gauche a lancé un vaste mouvement de décentralisation. Dans le Royaume-Uni, un gouvernement conservateur a introduit de la centralisation dans un monde éducatif (peut-on y parler de système ?) dominé par le local. L'Espagne et l'Italie la vivent à leur façon. Bref, la tension est la même mais chaque pays la problématise en fonction de son histoire et dans sa culture. Chacun sait, par ailleurs, qu'il existe des jacobins à gauche et à droite ainsi que des girondins à droite et à gauche. À nos yeux, la politique documentaire a bien partie liée avec la décentralisation et d'abord, très clairement, avec celle du gouvernement Mauroy, mise en oeuvre par les lois dites Defferre et, plus particulièrement, ultérieurement, par le décret d'août 1985 qui définit les Établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). La politique documentaire a partie liée avec la décentralisation, mais pas vraiment avec la décentralisation territoriale à laquelle on la réduit souvent (qu'elle soit des années quatre-vingt ou de 2003) mais avec la décentralisation fonctionnelle souvent oubliée dans nos réflexions.

Quelques définitions s'imposent.

  • Dans le cas de la déconcentration, un pouvoir est délégué par un échelon supérieur à un échelon inférieur. Ainsi, ces vingt dernières années ont vu une augmentation forte du pouvoir des recteurs qui sont, dans leur académie, de véritables ministres à la tête d'une administration supérieure ou égale en nombre à un ministère moyen.
  • Lorsque l'État transfère des pouvoirs à une collectivité territoriale, les spécialistes parlent de décentralisation territoriale. Ainsi les conseils généraux s'occupent-ils des bâtiments pour ce qui concerne les collèges et les conseils régionaux des lycées.
  • Lorsque l'État transfère des pouvoirs à l'EPLE, il est question de décentralisation fonctionnelle. Par exemple, il y a vingt ans, l'inspection académique déterminait le nombre de divisions par niveau que le principal devait mettre en place. Aujourd'hui, à partir des priorités pédagogiques de l'établissement, c'est le conseil d'administration qui décide du nombre de divisions en fonction de la dotation horaire globale (DHG) attribuée à l'établissement. Par exemple, de nombreux ca se demandent à quel niveau mettre en place des classes à petits effectifs : en sixième ou ailleurs ? Mais les observateurs constatent que les ca utilisent peu les marges de manoeuvre que leur laisse l'article 2 du décret de 1985. Rappelons que, dans cette démarche, le chef d'établissement, personnage à "double casquette" agit en tant qu'exécutif du conseil d'administration et non en tant que représentant de l'État. La politique documentaire et la décentralisation territoriale ne sont pas directement liées. Par contre, il est facile de mettre en évidence le raisonnement qui articule la décentralisation fonctionnelle et cette notion nouvelle de politique documentaire.

Mise en oeuvre d'une philosophie

L'État doit définir les finalités et les objectifs globaux du système éducatif. Il doit préciser les valeurs que transmet l'École. L'Éducation reste nationale. Mais la mise en oeuvre relève de l'autonomie de l'EPLE, et non de la centrale. Les acteurs du l'EPLE connaissent les publics, les ressources et les contraintes locales qu'ignore le siège. Une action imposée par la centrale ne pourrait prendre en compte les données locales. Elle serait bureaucratique et inefficace. L'action locale, elle, peut être adaptée et efficace voire efficiente. Cette réflexion vise à l'efficacité dans le souci de la réussite des élèves et, soyons clairs, d'une bonne utilisation de l'argent du contribuable. Elle veut également faire des personnels et des partenaires de l'EPLE des acteurs qui prennent des initiatives et non de simples exécutants de directives venues d'en haut. Il s'agit de faire confiance aux acteurs de terrain. En clair, la décentralisation fonctionnelle donne au "local" des zones d'initiatives des marges de manoeuvres, des capacités de décision, bref, elle fait de l'EPLE, un établissement doué d'autonomie entre la simple application de textes et l'indépendance qui nierait l'idée d'Éducation nationale. Le projet d'établissement est l'instrument de cette autonomie. Le premier texte qui utilise ce terme date de 1982 et, il faut s'en souvenir, il articulait clairement projet d'établissement et décentralisation (note de service du 31.12.1982)1.

Projet d'établissement

En 1989, par la Loi d'orientation, le projet d'établissement est devenu une obligation. Il existait déjà dans deux collèges sur trois et dans un lycée sur trois. Autrement dit, les acteurs les plus dynamiques, le plus souvent dans les établissements difficiles avaient déjà utilisé cet instrument de clarification des objectifs et de mobilisation des personnels. Aujourd'hui, l'immense majorité des EPLE a élaboré un document de ce type. Dans le meilleur des cas, une politique documentaire est articulée au projet (de) cdi. Ils trouvent leur légitimité dans le projet d'établissement, mais également dans le budget voté par le ca où le cdi a sa place spécifique et, enfin, dans le règlement intérieur, lui aussi voté par le ca, pour ce qui concerne le règlement du cdi et la charte internet. Projet d'établissement, budget, règlement intérieur sont les piliers de l'autonomie de l'établissement. À chaque fois, le cdi est impliqué. La "présentation du protocole d'accord relatif aux personnels de direction" prévoit dans les EPLE un conseil pédagogique "qui aura la responsabilité de débattre et de proposer les grandes orientations de la politique pédagogique de l'établissement." (BO spécial du 3 janvier 2002). Cette instance rappelle bien sûr le conseil pédagogique du rapport Blanchet ou la commission de l'enseignement du rapport Pair. En tous cas, le documentaliste y a toute sa place pour participer aux nouveaux dispositifs, traiter de l'évaluation et s'impliquer à sa façon dans la formation des enseignants. Il y trouvera une source de légitimité à une politique documentaire qui ne peut être l'affaire des seuls chefs d'établissements et des seuls documentalistes même si, bien sûr, chacun d'eux a un rôle spécifique à jouer...

Revenons à notre billet d'humeur

La politique documentaire est-elle une mode ? Oui, peut-être dans certaines de ses manifestations dans une profession à la recherche de son identité, en quête de reconnaissance, valorisée par les nouveaux dispositifs mais parfois instrumentalisée par les professeurs disciplinaires. Mais elle est beaucoup plus que cela : avec le projet (de) cdi, elle est au service de l'autonomie de l'EPLE exprimée par son projet d'établissement. Existe-t-il un lien entre la décentralisation et la politique documentaire ? Oui, mais il s'agit bien de la décentralisation fonctionnelle. S'agit-il pour l'État de se débarrasser de décisions en les faisant assumer par d'autres ? Non, l'État reste dans son rôle de définition de valeurs et d'objectifs nationaux pour l'éducation qui est nationale. Il fait confiance aux acteurs de l'EPLE pour prendre les initiatives nécessaires. À lui de jouer son rôle afin que l'autonomie des différentes unités de base (les EPLE et les collectivités territoriales)2 ne renforce pas les inégalités3, aux acteurs d'assumer leurs responsabilités. Dans le débat français, il est bien question de décentralisation et non de régionalisation et encore moins de fédéralisme. Le "dé" est important. Il signifie que les EPLE et les collectivités territoriales ont encore à se situer en référence à un État central (même s'il est moins centralisateur) qui, par exemple, définit les programmes. Dans cette perspective, il doit faire évoluer ses pratiques pour être efficace dans ses missions essentielles : expliciter les valeurs, définir les finalités, réguler, contrôler, évaluer... Où l'on voit le jeu complexe qui peut exister entre décentralisation fonctionnelle, décentralisation territoriale et déconcentration... Faut-il rappeler que, à l'image des initiatives de 1980, le projet initial de l'actuel gouvernement articulait décentralisation territoriale (dont on a beaucoup parlé) et décentralisation fonctionnelle (dont les uns et les autres ont peu parlé) puisque des expérimentations étaient prévues dans deux académies en vue d'une autonomie plus grande des EPLE ? Parallèlement, une réflexion était lancée sur le statut des rectorats.

Le principe de réalité

Pratiquement, il n'est guère possible d'envisager un retour en arrière. Et ce n'est pas souhaitable. Le développement de l'espace européen, le caractère nécessairement limité des moyens, le désir d'information et d'implication des usagers, la capacité d'initiatives des acteurs incitent à donner davantage de pouvoirs à des éléments locaux du système (établissements dans le second degré et collectivités territoriales). Dans un monde placé sous le signe de la complexité, la question n'est pas d'être pour ou contre la centralisation, pour ou contre la décentralisation, il s'agit de préciser le dosage et les articulations entre centralisation et décentralisation et de définir les zones d'initiatives de l'EPLE. Les antimondialistes sont devenus altermondialistes favorables donc à une autre mondialisation que celle qui est mise en oeuvre. Ils sont passés du déni de réalité au principe de réalité. Souhaitons que dans la même démarche, les anti-décentralisateurs d'aujourd'hui se découvrent demain militants de la décentralisation, fût-ce d'une autre décentralisation.

Pas d'hypocrisie !

Le système éducatif a déjà, de fait, inventé une forme de déconcentration qui n'est pas régulée. Les enseignants sont des fonctionnaires qui doivent appliquer des textes, à commencer par les programmes, dans leurs classes Au nom de la liberté pédagogique (ne devrait-on pas, plus sainement, parler d'autonomie pédagogique ?), les enseignants disposent, on le sait, de grands espaces d'initiatives pour ce qui concerne les modalités d'action, ce qui paraît normal au nom des principes que nous avons évoqués, pourvu que l'évaluation et le contrôle soient effectifs. Bref, il ne faudrait pas que ceux qui refusent la décentralisation et qui invoquent l'État comme garant de l'égalité laissent croire que, dans les faits, ils aiment l'État parce qu'il est omni-impotent plus qu'omnipotent et que, en conséquence, il abandonne aux acteurs des libertés qui, elles, sont indues et en contradiction avec les valeurs proclamées. Faut-il souligner avec Claude Thélot que les pratiques pédagogiques et éducatives ont (heureusement !) plus d'effets que l'entretien des bâtiments sur l'efficacité du système éducatif et la gestion des inégalités3 ?

Un dernier mot, enfin

Faire de l'État la valeur refuge n'est pas une solution. Sans doute serait-il plus pertinent de s'interroger sur la tension entre autorité et démocratie qui vit au coeur même de notre système politique et de notre école, si importante dans l'histoire de notre nation et de la République4. Finalement, ce billet d'humeur est un excellent révélateur puisqu'il nous a obligé à mettre en évidence une continuité dans la réflexion politique et à poser quelques-unes des questions-clefs du moment dans les jeux toujours subtils du global et du local mais aussi du... central et du périphérique - qui mériteraient de nouveaux développements !


(1) Ce texte est toujours d'actualité mais il ne figure plus dans le RLR (Recueil des Lois et Règlements) ! Le cdi est cité dans l'avant-dernier paragraphe...

(2) Nous parlons du second degré. Le premier degré et l'enseignement supérieur mériteraient des développements particuliers.

(3) Dans un entretien, ClaudeThélot constate que la décentralisation a plutôt contribué à diminuer les inégalités en matière scolaire. Mais nous devons prendre garde au fait que l'État est loin d'avoir totalement assumé les fonctions que nous évoquons. Cf. Le Monde du 28 mai 2003 : "Le bilan de la première décentralisation, dans les années 1980, a été positif", p. 9.

(4) Gérard Mendel : Une histoire de l'autorité, permanences et variations, La Découverte, 2003.

Education & management, n°26, page 70 (04/2004)

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