Juridique

Le droit de l'éducation

Entretien avec Claude Durand-Prinborgne (Ancien professeur d'université, ancien recteur d'académie) .

E & M : Vous avez créé en France la discipline nommée "droit de l'éducation". Comment la définissez-vous aujourd'hui ?

Claude Durand-Prinborgne : La question est trop aimable dans son libellé et l'affirmation partiellement inexacte. De larges développements de ce que j'ai inclus sous cette dénomination ont été antérieurement traités ou, au moins, exposés, dans des ouvrages, souvent dits de "législation scolaire", parfois anciens. Ceci, il est vrai, se vérifie plus pour le primaire que pour le secondaire. La matière est aussi envisagée, depuis longtemps déjà, dans de grands répertoires ou dans des encyclopédies juridiques qui, sans doute, sont souvent simplement descriptifs, ce depuis la fin du XIXe siècle. Les doyens ont souvent eu recours en enseignement universitaire et encore dans les années 1950-1960 au "Code Delpech". Mais, effectivement, beaucoup de ces écrits n'étaient pas actualisés. Il me faut reconnaître que la première édition du Droit de l'éducation, en 1992, constitue alors le seul ouvrage français qui tente de retenir l'ensemble du droit d'un domaine, l'éducation.

Mon intervention a été d'écriture, de synthèse et d'affirmation d'existence. Elle a eu deux motivations. Je ne m'attarderai pas sur la première : elle est le résultat d'un vécu professionnel quasi mathématiquement partagé en deux périodes de même durée entre l'enseignement du droit et l'administration de l'éducation... sans que je puisse me défaire de l'un ou de l'autre des deux centres d'intérêt. La seconde motivation, dans ce contexte personnel, découle d'une analyse qui, dans les années 1980-1990, débouche sur deux constats. Le premier est que mes collègues universitaires juristes n'abordent - ce qui se vérifie toujours - l'éducation - parfois d'excellente manière d'ailleurs - que pour ceux des sujets d'étude qui sont inclus dans des ensembles auxquels ils consacrent recherches et publications. Ainsi, dans le cadre des libertés publiques, la liberté de l'enseignement est envisagée ; le sont aussi les problèmes de l'articulation entre laïcité et liberté d'expression, ou encore celui des franchises universitaires. Au titre des institutions administratives, l'attention se porte sur les établissements publics, notamment sur le régime des universités et les établissements scolaires, quant à eux, sont retenus lors de l'examen de la décentralisation ou de celui des compétences des collectivités territoriales. Au sein du droit de la fonction publique, la spécificité des statuts des personnels enseignants retient l'attention (surtout pour le supérieur car alors le juriste est acteur dans son rôle et auteur sur son rôle). Plus récemment, l'intérêt porté au droit applicable aux mineurs conduit à retenir le mineur comme élève, etc. Il manquait une étude d'ensemble qui soit, au surplus, écrite de propos délibéré en privilégiant une approche sous l'angle de l'éducation avec une certaine connaissance de celle-ci. La démarche n'était donc pas tournée vers l'Université, vers l'affirmation d'un champ disciplinaire "nouveau" de recherche. Elle était - et reste - d'une exigence de mise à disposition d'un corps de règles, de ses origines et de ses effets, au profit de tous ceux qui, pour des raisons diverses, n'avaient pas accès à celles-ci ("étanchéité" établie ou supposée et acceptée pour telle du milieu juridique, entraves terminologiques...). Elle a été, ensuite, d'accompagner par l'étude du droit les mutations profondes du système éducatif au plan sociologique ou en politique de l'éducation.

Je ne puis que me réjouir que la démarche ait pu avoir un double effet. Elle a sans doute conduit à ce que d'autres prennent la plume. Elle a peut-être contribué au fait que le traitement de l'ensemble "droit de l'éducation" a échappé au risque de n'être qu'une compilation d'études fragmentée. L'ensemble a donné du sens aux diverses questions abordées et l'approche de celles-ci a contribué à la perception du tout. Je n'ai guère le sentiment, même si je continue à m'interroger sur le choix de l'objet défini par le substantif "éducation" et non "scolaire", qu'il faille changer la définition initiale. L'exclusion de l'éducation parentale me paraît toujours se justifier. Par contre, puisque l'ensemble de l'"éducation formelle" constitue le coeur du droit de l'éducation, une étude consacrée à l'enseignement supérieur serait la bienvenue. L'éducation permanente pourrait être retenue. Mais les capacités d'auteur ne sont pas sans limites... et les attentes éditoriales sont encore plus limitées.

Le droit de l'éducation ne se définit pas à partir de spécificités techniques juridiques. Il ne peut s'affirmer comme constituant ce que les juristes définissent comme une branche du droit ou une discipline identifiée comme le sont le droit pénal, ou civil, ou commercial, ou administratif... ou le droit des personnes ou des biens... Il se définit par son objet. Il est constitué de l'ensemble des normes constitutionnelles, législatives, internationales, réglementaires et de l'ensemble des applications et interprétations de celles-ci par le juge qui s'appliquent au système éducatif. L'imperfection de la délimitation du champ peut procéder de celle même du terme "éducation". Par ailleurs, s'il n'y a pas de doute sur le contenu en ce qui concerne les règles entièrement conçues pour l'éducation au sens retenu et sans doute, non plus, guère de doute pour celles des règles qui sans être propres à l'éducation doivent lui être largement adaptées, il faut ajouter nombre de grandes règles qui ne sont en ce sens absolument pas particulières mais qui, relevant de notre droit public, notamment, s'appliquent aux services publics, à la fonction publique, aux libertés publiques, aux droits et devoirs des administrés, aux procédures de décisions dans l'ordre administratif. Ceci ne constitue pas tout le droit applicable, par exemple, à la communauté éducative ou par celle-ci ou à tel ou tel de ses membres mais empiriquement, ou par convention, on ne retient pas au titre du droit de l'éducation les textes imposés ou utilisés par ou dans cette communauté, par exemple ceux du droit pénal sur la protection des mineurs, ceux sur la répression des atteintes aux mineurs ou encore le droit des marchés publics...

E & M : Dans un numéro précédent d'Éducation & Management, vous constatiez un sentiment de juridicisme qui ne correspondait pas à la réalité du contentieux. Aujourd'hui, quelle analyse faites- vous de la situation ?

CDP : Je ne pense pas que les quinze ans écoulés aient été marqués par une évolution digne d'être relevée. La pénétration du droit était déjà une réalité entre la fin des années 1960 et le début des années 1980. L'explication tant du recours au juge que de son intervention est alors largement fondée sur la prolifération des textes. L'impression ne suffit pas. J'ai repris la Lettre d'information juridique et ses index annuels. Quantitativement, pour le contentieux statutaire collectif ou celui des applications individuelles des statuts - l'essentiel du contentieux administratif - ou le contentieux de la responsabilité - pour la part de compétence judiciaire - qui restent de loin les deux domaines les plus importants, ou pour le contentieux du fonctionnement du système éducatif, ou celui de la scolarité, il n'y a ni sensible changement de volume ni "affaires" réellement nouvelles. L'emprise du droit n'est guère plus importante qu'elle ne l'était, mesurée, il est vrai, à la seule aune du contentieux. Les particuliers n'ont guère plus souvent recours au droit. Le juge n'est pas plus interventionniste qu'il ne l'était. Cette appréciation peut être légèrement nuancée pour tout ce qui tourne autour des droits et des obligations des élèves. Par contre - est-ce l'effet du vécu au fil des ans ? de l'habitude ? - il y a, me semble-t-il, moins d'affectivité dans l'approche des problèmes juridiques et moins d'appréhension devant le droit.

E & M : N'existe-t-il pas cependant un risque du tout juridique ?

CDP : Je ne le crois pas, même si je pense que la crainte en peut exister chez certains enseignants ou parmi les personnels de direction. La situation de la relation entre éducation et droit de l'éducation m'incite souvent à un rapprochement comparatif qui peut aider à faire comprendre le réel et sa perception, avec la situation juridique d'une partie du droit de la santé. L'hospitalisation en hôpital public est codifiée comme la prise en charge du financement pour le patient et pour la structure d'accueil. Le malade a droit à l'information. Les obligations du praticien le sont par son statut public et par le code de déontologie. L'hôpital et son personnel sont dans des situations juridiquement définies. Le juge connaît des problèmes de responsabilité pour mauvaise organisation du service ou faute médicale du praticien. Mais, pour autant, tout ce droit n'affecte pas la fonction elle-même : la relation patient/médecin reste singulière et l'acte médical garde sa spécificité. Le fait d'enseigner, plus largement d'éduquer, aussi. Le fonctionnement de l'établissement public local d'enseignement ne se réduit pas à l'application de règles de droit. Au droit revient toute sa place d'encadrement d'une activité d'intérêt général assumée par un service public mais rien que sa place. Sa méconnaissance est inadmissible. Mais il n'est qu'encadrement et instrument de l'action.

E & M : En ce mois de décembre 2003, comment analysez-vous le débat en cours sur la laïcité  ?

CDP : Sur la laïcité ou dans le domaine de celle-ci, la difficulté du vécu du droit et les contestations qui l'affectent procèdent de poussées de fièvre contestatrices dans la société, d'affrontements idéologiques, de vécus sociaux mal supportés, d'interrogations sur l'intégration ou sur le multiculturalisme ou sur le respect des différences. Les choix que suppose le débat de fond ouvert actuellement relèvent du décideur politique. À celui-ci incombe, en ce qui concerne l'École, le choix entre la laïcité-neutralité religieuse qui fonde la tolérance sur l'effacement des affirmations extérieures de différences - c'est notre héritage culturel, incontestablement, et c'est notre spécificité nationale - et le risque assumé d'une laïcité fondant la tolérance sur l'acceptation de différences affichées, respectueuses des autres ou au moins d'une modification de la situation du fait religieux dans l'espace public. Pour avoir approché, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, des élus sur cette question, je sais qu'ils en mesurent la gravité.

Sur le problème central, qui est celui de l'expression de convictions religieuses dans nos établissements, je puis avoir une opinion comme homme, comme citoyen français et comme universitaire mais elle ne peut prétendre se fonder sur la qualité de juriste et s'affirmer comme jouissant à ce titre d'une autorité légitime. Cette qualité n'autorise que deux appréciations, les plus objectives possibles : la modification du cadre juridique actuel peut-elle se justifier par des défauts effectifs de celui-ci, d'une part, et quelles peuvent être, d'autre part, les implications juridiques d'une nouvelle réglementation ? Il n'y a pas place ici pour la complaisance dans les réponses.

Je suis choqué d'entendre de grandes voix politiques parler d'"ambiguïté du droit" et peiné, pour plusieurs raisons, d'entendre exprimer le souhait d'une "règle claire et simple", parce que je doute de sa possibilité d'exister sous une certaine forme et que je mesure la déception que cela peut susciter. Il n'y a pas d'ambiguïté de la règle fixée en 1989 et que ne modifie aucune des circulaires de 1989, 1993, 1994 et enfin 2003. Les difficultés ne sont pas imputables à la formulation de la règle. Elles se situent au niveau d'une mise en oeuvre de celle-ci jugée délicate et qui, effectivement, peut l'être, ce qui ne peut être contesté. En effet, l'appréciation de la notion de prosélytisme n'est pas aisée parfois et - surtout peut-être - elle doit s'effectuer devant les journalistes, toujours, sous la pression d'enseignants attachés à une laïcité composante d'une culture Éducation nationale, ou d'enseignants partagés sur les conséquences à tirer d'un comportement et qui se vivent en première ligne, au moins autant que le chef d'établissement, l'appréciation devant s'effectuer aussi souvent sous la pression d'extrémistes, d'intégristes de combat, camouflés derrière l'appel aux légitimes conséquences de la place que notre droit républicain reconnaît à la liberté de conscience et à la liberté d'expression dans le domaine religieux. Techniquement, je ne crois guère à la possibilité de préciser un critère simple de définition du prosélytisme qui aurait le double inconvénient d'abord d'être un automatisme privant de la possibilité de prendre en considération les spécificités locales pour poursuivre le mythe d'une uniforme application sur tout le territoire et, ensuite, de confondre dans un même interdit des comportements fondés sur des motivations souvent différentes. La seule règle claire concevable est soit la permissivité totale, soit l'interdiction totale. L'une fait prévaloir la liberté d'expression... mais alors quelle laïcité ? L'autre fait prévaloir la laïcité mais réduit la liberté d'expression. Ajoutons que la dernière solution apparaît à certains comme pouvant poser un problème de constitutionnalité de l'intervention législative - réduction d'une liberté - peut-être même un problème en droit international. Mais si l'on considère que la Convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentales de 1950, protectrice des libertés de conscience et de religion, prévoit que les seules limites à celles-ci doivent être fixées par la loi, la France serait en risque d'être condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg puisque les limites en milieu scolaire ne procèdent que d'un avis du Conseil d'État, d'une jurisprudence des juges administratifs et de circulaires ministérielles - même si le terme loi n'est pas entendu en son sens strict - et ce, indépendamment de l'appréciation de la compatibilité des limites avec la liberté en cause.

Les développements actuels des affaires de foulard islamique m'incitent souvent à penser qu'il y a là un exemple de l'insuffisance de formation des personnels de direction et d'information de ceux-ci, comme des enseignants. Où est la vulgarisation intelligente et exacte des raisons de l'avis du Conseil d'État en 1989 et du sens des solutions ? Peut-être un certain front du refus s'opposait-il à toute démarche explicative confondue avec une approbation... Où est la présentation de la laïcité aux personnels en formation ? aux élèves ? L'adhésion à cette valeur républicaine reste-elle aussi profonde qu'elle l'a été ?

E & M : Le droit communautaire modifie profondément le droit français. Cette ingérence s'étendra-t-elle au système éducatif ?

CDP : Le mot ingérence... choque. L'introduction de règles internationales dans notre droit précède le développement d'un droit communautaire au sens de droit de l'Union européenne. Je crois pouvoir répondre par trois observations. Dans le cadre de l'Union européenne, l'éducation est concernée par le principe de subsidiarité : pour faire simple le domaine "éducation" reste, par principe, de la seule compétence des droits nationaux... La prise en compte de règles européennes est effective en certains domaines et peut affecter l'éducation. Elle l'est pour le recrutement de personnels parmi des candidats nationaux d'États membres de l'Union, pour l'octroi aux enfants de ces mêmes nationaux, sur notre territoire, des avantages sociaux liés à la scolarisation accordés aux élèves français, sans discrimination. Hors enseignement scolaire une politique volontariste des États conduit actuellement à la mise en place de l'harmonisation des formations assurées par les établissements d'enseignement supérieur et de leurs sanctions (système dit LMD : licence, maîtrise, doctorat) par construction d'un cursus européen.

Enfin, réduire le droit international au seul droit communautaire est un peu court. Il faut ajouter, avec des conséquences diverses, parfois importantes, des dispositions des Nations unies ou d'autres qui sont intervenues dans le cadre du Conseil de l'Europe. On peut citer la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, la Convention européenne des droits de l'homme et de sauvegarde des libertés fondamentale de 1950, la Déclaration des droits de l'enfant des Nations unies de 1959 et la Convention relative aux droits de l'enfant de 1989, la Déclaration européenne des libertés et droits fondamentaux de 1989. Nombre de ces textes concernent l'éducation. On peut avoir tendance à les célébrer tout en les considérant comme autant d'expressions de louables intentions... Ce n'est pas toujours le cas. Ainsi, c'est en considérant l'article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales que certains commentaires ont estimé que le caractère pragmatique et nuancé de nos textes et de notre jurisprudence sur le port des signes extérieurs d'expression religieuse nous mettait à l'abri d'une censure de la Cour des droits de l'homme de Strasbourg... ce qui pourrait ne pas être le cas d'une interdiction, alors que pour d'autres, l'absence de normes législatives en la matière ne serait pas compatible avec les obligations faites aux États signataires, dont la France, par ce même article, lorsqu'il dispose "la liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui".

E & M : Comment le droit de l'éducation peut-il contribuer à rendre plus sereins les personnels du système éducatif et notamment les personnels de direction ?

CDP : Je ne crois pas que la connaissance du droit puisse toujours favoriser la sérénité. Ce n'est pas une philosophie du détachement et de la sagesse. La connaissance peut parfois inquiéter... Mais, plus généralement, elle permet sans aucun doute d'accéder à deux états plus rassurants. Elle peut fonder une démarche plus assurée dans la prise de décision et donner alors le sentiment fondé que la décision est soit un risque mesuré que l'on accepte, soit un choix incontestable et inattaquable. À l'opposé, la contestation, pour n'être pas la règle, étant loin d'être inexistante dans le système éducatif, qu'elle soit parentale, enseignante, des élèves, d'élus locaux, d'associations, de syndicats... la connaissance du droit peut permettre d'adosser sur un argumentaire une position de défense, et de la tenir. Peut-être est-ce osé de dire que, pour un décideur, le droit qui encadre son action peut être parfois le droit-glaive et parfois le droit-bouclier dans l'exercice de responsabilités au service du service public de l'Éducation nationale.

E & M : D'après vous, quelles sont les caractéristiques principales d'une formation idéale en droit de l'éducation pour les personnels de direction ?

CDP : Il est techniquement difficile de répondre. Il faut sans doute préciser d'abord que donner une formation juridique ne saurait tendre ni à former un juriste ni à donner une vague teinture, qui pourrait n'être que faussement rassurante. Il s'agit d'aider à l'action et d'assurer le bon fonctionnement d'un service public en charge de missions d'intérêt général. Méthodologiquement, enseigner du droit ne saurait être pour moi une simple présentation de règles et de leurs modalités d'application : la compréhension est rendue plus aisée et la mise en oeuvre plus facile et confiante si la règle est insérée dans un contexte social qui retient l'origine, le pourquoi, les attentes, l'importance, les principes en cause, les évolutions concevables. Reste le problème du contenu de la formation. Il faut sans doute, dans le désordre ici, dispenser certaines connaissances, favoriser l'accès à des sources documentaires, porter une attention au processus décisionnel avec des mises en garde, initier au raisonnement. Au fond, il faut être en mesure de manier le (bon) Guide juridique du chef d'établissement du CRDP d'Orléans-Tours, le Code de l'Éducation, le Recueil des lois et règlements, les sources documentaires accessibles par internet ; de maîtriser la connaissance effective de l'organisation et du fonctionnement de l'établissement public local d'enseignement ou de l'école, des dispositions statutaires applicables aux personnels, des droits et obligations des élèves, de ceux des parents, du cadre juridique des relations avec les collectivités territoriales ; de connaître certaines grandes règles du droit décisionnel, ce qui est sans doute moins facile d'accès : la notion juridique de compétence, les modalités d'usage de celle-ci, la place du pouvoir d'appréciation, les obligations de procédure administrative applicables (impartialité, caractère contradictoire de la procédure, motivation des décisions)... Faut-il dire, ce qui n'est guère contestable, que le bon sens et l'éthique peuvent aussi parfois éviter l'erreur.

Education & management, n°26, page 16 (04/2004)

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