Dossier : Métiers de l'encadrement

Concilier autonomie et unité ?

François Dubet, Professeur de sociologie, université de Bordeaux 2, directeur d'études à l'EHESS de Paris

Notre système scolaire vit parfois dans l'illusion rétrospective de son unité parce qu'il a été fondé voici plus d'un siècle sous le signe d'une unité identifiée à celle de la République, de la nation et de l'égalité.

Recrutement et formation homogènes du personnel, programmes nationaux, examens et concours nationaux, inspection chargée de veiller au respect de normes nationales, tout a laissé croire que ce système était fortement homogène. Depuis plusieurs années maintenant, depuis l'entrée dans une massification croissante, depuis aussi la création de la DPD (direction de la programmation et du développement), notre système scolaire est mis sous observation continue et celle-ci ne cesse de révéler de formidables écarts à l'intérieur même du système, à l'intérieur de règles et de contraintes pourtant communes.

Une réalité hétérogène

On sait que les résultats varient sensiblement entre les établissements sans que ces écarts soient toujours réductibles aux seules différences de leur recrutement social. On sait que le temps consacré par les maîtres d'école au français et aux mathématiques peut varier, en réalité, du simple au double. On sait que les collèges "chics", les collèges de banlieue et les collèges de campagne n'ont pas grand-chose en commun. On sait que les lycées tendent à se distinguer entre eux du simple fait de leur concurrence plus ou moins sourde sur les "marchés" scolaires locaux. On sait que les soutiens des communes, des départements et des régions peuvent varier de façon sensible. J'écris "on sait" pour souligner le fait que, le plus souvent, "on ne savait pas" avant. Quoi qu'il en soit de la nouveauté de ces différences internes au système, beaucoup s'en inquiètent au nom de l'unité du service public national et de l'égalité des chances due aux élèves. Beaucoup, dès lors, accusent pêle-mêle l'autonomie progressivement accordée aux établissements, la décentralisation et le rôle des élus, la pression des parents, l'ouverture des murs du sanctuaire... et à l'horizon de cette critique se profile souvent un "néolibéralisme" cristallisant la plupart des menaces qui pèseraient sur l'école républicaine. Dans ce cas, peu importe d'ailleurs que des systèmes scolaires plutôt moins centralisés et homogènes que le nôtre se révèlent plutôt moins inégalitaires, puisqu'il s'agit surtout d'une affaire de croyance identifiant centralisme et unité, autonomie et inégalité, opposant un passé largement enchanté et méconnu à un présent désastreux. Au-delà des effets de mode, des sensibilités autogestionnaires des années soixante-dix et des aspirations des mouvements pédagogiques dont je voudrais rappeler que tous ne furent pas des rêveries en ces jours marqués par des nostalgies conservatrices, l'autonomie croissante des établissements procède d'un mouvement de fond et d'une sorte de "nécessité". Une des caractéristiques du système scolaire républicain français est de s'être, sinon construit, au moins pensé comme une institution dont l'unité des valeurs et des principes devait s'imposer à tous à la manière d'une Église, car il s'agissait, justement, d'arracher les élèves à l'influence de l'Église. Dans ce cadre, on pouvait imaginer que tous les maîtres et tous les professeurs faisaient la même chose et que tous étaient interchangeables. Homogène et unitaire, cette école, pourtant nettement divisée entre des niveaux d'enseignement largement étanches, était aussi conçue comme un sanctuaire à l'abri des désordres, des intérêts et des passions du monde. Les parents, les employeurs, ceux qu'on appelle les acteurs sociaux, étaient tenus hors les murs.

Inexistence de l'établissement scolaire

La conséquence la plus spectaculaire de cette vision de l'école a été l'inexistence de l'établissement scolaire comme acteur et sa réduction au rôle de niveau du système, de transmetteur entre le centre et la périphérie, niveau pourvu d'une structure administrative légère ou, dans les écoles élémentaires, appuyé sur un directeur qui restera un pair entre ses pairs. Une autre conséquence de cette conception a longtemps été le rôle dévolu à l'inspection chargée de vérifier la conformité des pratiques aux directives venues du centre.

Ce modèle a été déstabilisé voici une vingtaine d'années quand l'école a cessé d'être une institution, quand elle n'a plus été en mesure de fermer ses portes à tous les élèves qui s'engageaient désormais dans des études longues. Non seulement les professeurs n'ont plus eu affaire à des "croyants", mais le système s'est totalement diversifié, de fait, sous l'afflux des nouveaux venus. Le nombre des filières de formation a littéralement explosé si l'on compte les séries du baccalauréat, les options, les formations professionnelles... En quelques années, la machine relativement simple est devenue hyper complexe, voire illisible. La relation pédagogique a été bousculée. La solitude de l'enseignant face à sa classe n'a pas résisté à l'arrivée de nouveaux élèves, ni héritiers ni boursiers, et peu disposés à jouer le jeu traditionnel de l'institution ; le thème du travail en équipe s'est fatalement imposé comme une manière de répondre à ces problèmes. La création de centaines de collèges et de lycées a dessiné des bassins de formation obligeant les établissements à entretenir des liens horizontaux et à se soucier de l'avenir scolaire et professionnel de leurs élèves parce que celui-ci n'était plus garanti à cause de l'explosion scolaire elle-même. La France pouvait-elle rester un des seuls pays démocratiques du monde refusant aux parents et aux élèves d'intervenir, ne serait-ce que de manière limitée, dans la vie des établissements ? Ne fallait-il pas que la République cède un peu à la démocratie ? Pouvait-on aussi constater l'entrée des problèmes sociaux dans l'école sans prendre l'habitude de parler avec d'autres partenaires : les travailleurs sociaux, les élus, les centres culturels et sociaux, la police parfois ? Ainsi, dans les années quatre-vingt, nous avons progressivement créé un nouveau personnage dans le système éducatif français : l'établissement. Cependant, ne perdons pas de vue que, comparée à d'autres pays, cette création est restée modeste. Le chef d'établissement n'est un chef que s'il le souhaite et en possède le "caractère", la marge d'autonomie est limitée, le conseil d'administration entérine des décisions plus qu'il ne les prend, l'inspection reste toujours disciplinaire et normative et les enseignants sont nommés par un ordinateur non pas en fonction des besoins et des politiques des établissements. Bien que nous soyons à mi-chemin d'une autonomie des établissements, ce qui fait d'ailleurs que la fonction de chef d'établissement est particulièrement ambiguë, il est peu discutable que l'école n'est plus cet ordre régulier régi par une solidarité mécanique auquel beaucoup aimaient l'identifier. Elle a ouvert, au niveau des établissements et maintenant des académies, des possibilités de différenciation : de grandes différences existent entre les politiques et les styles éducatifs.

Trois principes de gestion

Face à cette situation et aux risques d'éclatement qu'elle comporte, il semble que, depuis une vingtaine d'années, les ministères successifs jouent sur plusieurs registres de pilotage de système. Et comme ces registres sont assez contradictoires entre eux, ils créent souvent un sentiment de confusion et, plus encore, l'impression de ne plus être dirigé.

==> Il ne faudrait pas croire que la logique poussant à la décentralisation et à l'autonomie ait freiné de quelque manière une intense production de normes, de réglementations, de directives et de formations professionnelles susceptibles de créer de l'unité. On pourrait dire, sans trop exagérer, que chaque fois que la bride est lâchée, le frein est serré plus fermement encore, comme si l'on avait peur de la liberté concédée. L'appel aux initiatives et aux travaux interdisciplinaires est, le plus souvent, immédiatement suivi d'un rappel de l'importance des disciplines et du rôle des IPR chargés de veiller au grain. L'appel au développement d'initiatives multiples, dans le domaine de la culture, du sport, des "découvertes", du civisme, est généralement encadré de directives réglementaires et de principes de précaution si prégnants que les maîtres peuvent légitimement hésiter à faire traverser une rue à leur classe. On invite à une souplesse dans l'interprétation des programmes tout en rappelant les risques encourus par les élèves lors des examens quand tout le programme n'est pas fait. À ce propos, Antoine Prost rappelle que la liberté par rapport au programme et aux méthodes était bien plus grande dans les lycées d'autrefois qu'elle ne l'est aujourd'hui. De manière générale, la volonté de contrôle s'est accentuée. Bref, il n'est pas inutile de rappeler que dans le pays de Louis xiv, de Napoléon et de l'École polytechnique, il n'est pas aisé de se défaire du rêve de contrôler la totalité des pratiques des agents de l'État. Et l'on peut observer que jamais, probablement, les enseignants n'ont été autant soumis aux injonctions d'utiliser les bonnes méthodes pédagogiques, celles que la science aurait déclarées justes, celles qui seraient à la mode. Ce n'est donc pas par un simple réflexe de "résistance au changement" que les personnels se sentent pris entre deux injonctions contradictoires : "prenez des initiatives ; faites qu'elles soient conformes aux directives du centre".

==> La seconde politique visant à la diversification du système est celle des politiques spécifiques et des "plans" développés à côté de la règle commune. Quand on constate que l'universalisme égalitaire n'est favorable qu'à ceux qui ont la chance d'être plus "universels" que les autres, il convient de produire des différences significatives pour soutenir les plus faibles. Les ZEP suivies des REP ont ouvert cette politique mais n'en sont pas la seule manifestation quand on pense à la longue suite des Plans destinés à lutter contre les problèmes les plus voyants : violence, illettrisme, absentéisme, éducation civique... Au fil des ans, la politique scolaire est remplacée par des politiques spécifiques qui en appellent à l'autonomie des établissements et visent à assurer l'unité du système. Mais ces politiques sont, elles aussi, perçues comme relativement ambivalentes parce qu'elles en appellent à l'initiative locale, à l'action concertée de plusieurs partenaires, en même temps qu'elles s'inscrivent dans des normes précises que les acteurs relient mal à leur expérience. Il suffit de voir la multitude des conflits relatifs aux classements en ZEP pour s'en convaincre.

==> Alors qu'une école malthusienne pouvait être relativement indifférente aux débouchés professionnels des élèves, ceux-ci étant assurés par la rareté des diplômes, une école de masse doit nécessairement se préoccuper des liens entre la production des diplômes et le marché de l'emploi. C'est sans doute de ce côté-là, celui de l'enseignement professionnel, des cap, des BEP, des bacs pros, de l'enseignement supérieur, des dut, des BTS, de la création des diverses écoles, de la formation en alternance, que l'autonomie des acteurs locaux est la plus forte. Il n'est pas rare de voir des chefs d'établissement, des recteurs, des chambres de commerce et des élus monter des formations correspondant à un besoin local ou régional. De la même manière, chaque vague de contractualisation universitaire voit se créer des centaines de licences professionnelles, de mastères, de formations directement définies par de petits segments d'emploi, alors que les formations générales de premier cycle restent largement académiques et immuables. Ce qui n'empêche d'ailleurs pas que les écarts de performance entre universités soient considérables. Il ne s'agit certainement pas de critiquer ces politiques car notre système s'est beaucoup transformé. Mais il faut être sensible au fait qu'elles apparaissent souvent contradictoires et qu'elles donnent prise à ceux qui dénoncent, à la fois, l'éclatement du système et le caractère incertain de la politique scolaire. Beaucoup d'enseignants, qui ne sont pas nécessairement des intégristes de l'imagerie républicaine, disent qu'ils ont le sentiment que l'École n'est pas dirigée, qu'ils ne savent pas ce que l'on attend d'eux, recevant du centre trop de messages contradictoires, trop d'effets d'annonce non suivis d'effets. De là à penser qu'il y aurait une sorte de plan obscur de "démantèlement" de l'Éducation nationale, le pas est vite franchi.

Le pilotage par les normes

Nous sommes aujourd'hui confrontés à deux grands modèles de pilotage du système scolaire et il est probable qu'il nous faut choisir si l'on souhaite sortir des ambiguïtés paralysantes, tout en combinant le principe d'autonomie des acteurs et celui de l'unité du système. Encore très largement dominant, le pilotage par les normes consiste à ce que le centre définisse de manière rigoureuse, non seulement les objectifs du système, mais surtout les moyens et les manières de les atteindre. Il n'y a aucune raison de s'opposer à ce système sauf à constater qu'il ne fonctionne pas ou ne fonctionne plus et que, en tout cas, il n'est plus en mesure de garantir l'unité du système à laquelle il prétend. En fait, la plupart des directives et des normes se perdent dans les sables des pratiques, les individus, qui sont sages en général ne retiennent que celles qui les intéressent et s'intègrent dans leurs pratiques. Les autres sont oubliées ou deviennent des affichages. Pour ce qui est de la pédagogie, on sait qu'il n'existe pas de méthode efficace en soi, que la seule efficacité provient de la rencontre d'une méthode, d'un individu et d'un groupe d'élèves, il n'empêche que l'on produit toujours ces normes. Le travail en équipe ne se décrète pas plus que la bonne relation avec les élèves et les parents. Les programmes ne valent que ce que les professeurs en font.

Le pilotage par les résultats

Le second mode de pilotage, on comprendra que c'est celui qui a notre préférence, procède moins par les normes que par les objectifs et les résultats. Là aussi le centre doit définir les objectifs en termes de compétences, de savoirs, de valeurs éducatives réalisées... Mais il laisse aux acteurs sociaux une véritable autonomie pour les atteindre : les méthodes, les manières de s'y prendre, l'organisation du travail appartiennent aux acteurs dans les contraintes et les cadres (temps, programmes) définis par le centre. Dans ce cas, il faudrait s'orienter vers un pilotage par les résultats par le biais de systèmes d'audit engageant une capacité d'aide et d'orientation continue. L'élaboration de ces méthodes pose de nombreux problèmes, elles doivent multiplier les critères, éviter de devenir à leur tour des normes, tenir compte des connaissances, des savoirs, des qualités éducatives de l'établissement, du bien-être des uns et des autres... Elles doivent être objectives, conduites de l'extérieur, autant que subjectives, mobilisant les acteurs concernés. Mais rien n'interdit de les construire et de s'inspirer des expériences acquises en France et ailleurs. Généralement, la culture politique et administrative française identifie ce type de gestion au libéralisme. Je crois que c'est un contresens car ce mode de pilotage suppose, au contraire, un renforcement considérable de la capacité politique du centre qui doit définir des objectifs réalisables et non des voeux pieux et, surtout, qui doit disposer d'un outil d'évaluation performant, indiscutable et associant les acteurs de l'école et les usagers. Autrement dit, ce que le centre lâche aux établissements doit être compensé par une capacité politique et par une capacité de gestion centrale beaucoup plus fortes qu'elles ne le sont aujourd'hui. Plus les établissements seront autonomes et tenus de passer contrat avec plusieurs partenaires, plus ils devront apprendre à rendre des comptes et plus on sera tenu de leur dire ce que l'on attend d'eux. Pour ce qui est du risque de dispersion du système, ce type de gestion peut permettre une action continue de rééquilibrage et de péréquation des moyens car le décor aura moins de vertus.

Contrairement à quelques idées reçues, il peut ne pas y avoir de contradiction entre le développement de l'autonomie des établissements et la capacité de renforcer l'unité du système scolaire. Ceci implique un changement de la culture gestionnaire du système, un déclin de la gestion bureaucratique et un renforcement des capacités politiques et gestionnaires.

A contrario, on peut penser que l'attachement à une gestion par les normes est à la fois la cause et le prétexte d'une certaine faiblesse politique car il permet de ne pas affirmer les grands choix, de dire ce que l'on souhaite mais pas ce que l'on exige en termes d'équité, d'efficacité, de culture générale, de valeur éducative de l'école... À terme, la distance entre les principes et les pratiques ne cesse de se creuser parce qu'aucune organisation, surtout quand elle a la taille de l'Éducation nationale, n'est une armée de soldats de plomb. En revanche, si l'on admet que l'autonomie et l'initiative ne sont pas seulement des valeurs, mais aussi des conditions nécessaires au travail éducatif, le pilotage doit se déplacer des procédures vers les objectifs afin de s'assurer que la diversité du système éducatif ne conduise pas à son explosion : il faut refuser d'identifier le centralisme à l'unité du système et miser simultanément sur l'autonomie des acteurs, sur leur travail conjoint et sur l'affirmation d'une capacité politique de conduire le système.

Education & management, n°25, page 24 (08/2003)

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