Dossier : Questions d'époque

Un nouvel acte

Daniel Mallet, IGAENR honoraire, président du Cercle Responsabilités Éducatives et Renouveau (CREER)

Une attention particulière doit être portée à une problématique spécifique à l'enseignement public : la nécessaire répartition des compétences entre, non pas deux mais trois catégories d'institution - l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics d'enseignement.

Voulue dès le début de son nouveau mandat par le président de la République, présentée comme un des principaux chantiers du Premier ministre, lancée le 16 octobre dernier par l'adoption par le Conseil des ministres d'un projet de loi constitutionnelle "sur l'organisation décentralisée de la République", actuellement en débats au sein du Parlement, la décentralisation connaît donc un nouvel acte, après beaucoup d'autres, plus ou moins importants, le dernier se situant au début des années 1980 (lois Defferre). Ses développements, allant de pair avec la réforme de l'État, seront inscrits dans une future loi organique, prévue pour le printemps 2003. Mais on sait déjà que l'orientation majeure de la décentralisation est territoriale : transferts de compétences aux collectivités territoriales au nom du principe de subsidiarité, droit pour celles-ci à l'expérimentation, devoir de péréquation pour préserver la solidarité entre les territoires, autonomie financière des collectivités locales, implication des citoyens par l'instauration d'un droit de pétition et de référendums locaux.

La décentralisation et l'éducation

On sait aussi que si la formation professionnelle a été à nouveau évoquée (elle est déjà pour partie décentralisée depuis 20 ans !), l'éducation ne l'a pas été, sauf de façon allusive et très prudente, pour une seconde liste de transferts, limités et expérimentaux. Cette prudence n'est pas nouvelle, si l'on se rappelle la discrétion et, de ce fait, les conditions cavalières dans lesquelles les lois Defferre - dont l'Éducation nationale n'était pas, non plus, un objectif premier - ont tenté, in extremis, de pousser la vague des transferts concernant les collèges et les lycées assez haut pour être irréversible ; mais comment, finalement, le principe de "répartition" des compétences a été abandonné dans la loi rectificative du 25 janvier 1985 pour un simple "partage", compromis en retrait, laissant les établissements publics locaux d'enseignement entre deux eaux : celles de l'Etat, pesant lourdement par-dessus, et celles des régions et des départements, en charge partiellement de la carte scolaire. On est donc porté à s'interroger encore sur ce qui va se passer. Toute modification de l'organisation de l'Éducation nationale y est conditionnée par la nature du système éducatif et de l'administration qui le sert. Partant du besoin d'instruction, de formation professionnelle et de culture, reconnu, pour l'enfant et pour l'adulte, perçu comme une exigence s'imposant aux sociétés contemporaines, le cheminement conduisant à l'Éducation nationale "à la française" mérite d'être relevé.

Pas d'éducation nationale sans administration

Quand on évoque, dans notre pays, "l'Éducation nationale", on oublie et néglige souvent la caractéristique trop peu remarquée de la primauté en France des dimensions institutionnelle, publique, étatique, unitaire et hiérarchique, de l'enseignement. Vu d'en haut, il n'est pas déraisonnable, même si cela peut être ressenti comme paradoxal, voire désagréable pour les enseignants, de relever que l'acte et l'art d'enseigner n'en sont pas la préoccupation première, étant même apparemment relégués dans les derniers rangs de la hiérarchie administrative, ce qui apparaît contre nature. Notre Constitution mentionne en effet, dans son Préambule, l'organisation de l'enseignement public comme un devoir de l'État, et son article 34 confie à la loi la détermination des principes fondamentaux de l'enseignement. Quant à l'histoire, du moins celle du siècle de construction de l'enseignement public, le XIXe, elle a été marquée, on le sait, par un problème de pouvoir impliquant deux grandes institutions tout aussi hiérarchisées l'une que l'autre, l'Église et l'État. Le fait de se trouver en présence d'une construction de caractère plus politique et sociale que d'inspiration pédagogique, entraîne trois conséquences. L'Éducation nationale est d'abord une administration publique et originellement étatique, sous l'autorité d'un pouvoir central représenté par le ministre : un "patron" unique - vers qui se tourner pour manifester, c'est d'ailleurs commode ! Ce trait est toutefois à nuancer un peu depuis que quelques autres autorités locales de l'État ont reçu délégation, par voie de déconcentration, comme les préfets, les recteurs, les inspecteurs d'académie, ou présidents, exécutifs des régions et des départements pour l'exercice des compétences qui leur ont été transférées, toujours à la marge de l'enseignement proprement dit.

Pas d'administration sans droit

La dimension juridique, souvent occultée1, constitue pourtant, de toute administration (et donc de tout temps et non tout récemment comme on fait souvent semblant de le croire), la légitimité et les fondements, en fournit les instruments, en assure les garanties (Constitution, loi, règlement, moyens et prérogatives du service public) : elle oblige aussi l'administration à un exercice strict, au jour le jour, de ses compétences, qui suppose qu'elle en ait la juste perception. Elle en explique aussi les excès, parce que, si le pouvoir n'y prend pas garde, ou succombe à la tentation, d'une part, par vocation, l'administration ne laisse pas place au vide, à l'initiative et à la responsabilité spontanées, et tend donc à combler et organiser selon une trame serrée tout espace éducatif par l'intervention au plus près dudit pouvoir et selon ses conceptions exclusives, au risque d'un totalitarisme parfois atteint ; d'autre part, parce que tout groupe ou organisme humain est du ressort du vivant et tend à s'étendre et à se perpétuer, comme le montre la sociologie des organisations.

On ne résistera pas à la tentation de citer Michel Crozier2 qui, dénonce "la vision pyramidale de la production juridique de l'Éducation nationale" qui "empêche les acteurs de l'Éducation nationale de penser. Au sommet, on veut tout régenter, ce qui est impossible et donne lieu à de nombreuses incohérences. À l'échelon intermédiaire, on cherche à s'accommoder de la situation. Au bas de l'échelle, on exécute, en restant dans les limites formelles et en demandant constamment de nouvelles circulaires plutôt que de prendre des initiatives." Une rénovation de l'administration de l'Éducation nationale ne peut s'envisager sans recours à des procédés juridiques même si ceux-ci, nécessaires, ne sont pas suffisants (on pense à des mesures d'accompagnement comme la modernisation et l'informatisation de la gestion, le développement de la communication et de la négociation, qui restent néanmoins subordonnées au cadre institutionnel préétabli). Rénover l'Éducation nationale, un impératif permanent, c'est plus que la réformer ou l'adapter, c'est la projeter vers l'avenir. Dans cette recherche la France recourt, depuis les trente dernières années, à deux procédés juridiques qui ont pour objectif commun de remédier aux inconvénients de son centralisme administratif, étatique, unitaire et hiérarchique : ils ont noms déconcentration et décentralisation. Ce sont, l'une et l'autre, des techniques juridiques au service d'un projet politique et d'un mode de management (corrélatif en termes administratifs) qui, dans leur principe, privilégient la confiance en mettant en situation de responsabilité ses attributaires (institutions, et autorités les représentant, appelées à s'approprier le projet, que ce soit le fonctionnaire ou le maire, le président...). L'une et l'autre tendent à relayer, à compléter, voire à remplacer, la seule impulsion du pouvoir central, et donc venue d'en haut pour être purement et simplement exécutée par voie et sous contrôle hiérarchiques, par des impulsions démultipliées venues des "acteurs du terrain" comme on dit, pour être mieux exécutées par eux-mêmes, mus par la confiance et la responsabilité dont ils sont investis. Mais ces deux techniques se différencient radicalement par le choix des attributaires de cette confiance et de cette responsabilité, et même parfois s'opposent : le choix entre l'une ou l'autre est la traduction du degré de détermination du pouvoir dans sa volonté d'amender son centralisme originel et la mesure de l'audace de sa stratégie (cela va du plan incliné sur lequel le délégataire glisse facilement en arrière, aux marches que monte le responsable autonome). On peut dire que la déconcentration est la technique juridique qui fait confiance au plus près et au plus serré (la hiérarchie des recteurs et inspecteurs d'académie, chefs d'établissement et personnels fonctionnaires en tant qu'ils sont leurs subordonnés), tandis que la décentralisation fait confiance au plus loin et au plus réparti (les autorités des personnes morales de droit public autres que l'État, collectivités territoriales ou établissements publics locaux, dont les chefs d'établissement d'enseignement en tant qu'autorités exécutives de ces derniers).

L'état actuel de la décentralisation

Ses instruments résident dans des transferts de compétences, ainsi que des pouvoirs nécessaires pour les exercer - de l'État à d'autres personnes morales de droit public jugées dignes de confiance pour les mettre en oeuvre avec plus de pertinence et d'efficacité. Il est en ce sens visible que la décentralisation, plus qu'une technique, est nécessairement sous-tendue par une vision politique et stratégique. Ses vertus tiennent dans ses audaces : sans aller jusqu'à les "privatiser" comme on dit, confier des services publics à des collectivités ou établissements publics distincts de l'État est pour les pouvoirs publics une audace qui ne peut se justifier que par des enjeux majeurs, tels dans les temps présents l'organisation territoriale de la République, et pour ce qui nous concerne, la rénovation de l'Éducation nationale. Sa pathologie tient, dans ce domaine de l'enseignement public, à un paradoxe assez extraordinaire. On peut distinguer deux formes de décentralisation. Celle qu'on ne conteste plus - les transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales - et dont l'initiative est venue il y a 20 ans d'un autre ministère (l'Intérieur) : elle ne demande pour être achevée qu'un dernier effort de mise en cohérence. Et celle qu'on répugne à évoquer et qui inspire une méfiance foncière : opérée sur les établissements publics d'enseignement, elle a été voulue par le ministère de l'Éducation nationale, elle fait confiance, bien qu'avec une étrange pusillanimité, aux établissements d'enseignement public et à tous leurs acteurs et partenaires eux-mêmes, elle est suffisamment engagée et connue pour que le pouvoir et l'opinion chargent de plus en plus de responsabilités ces établissements réputés autonomes et leurs autorités, mais elle exige, elle, des compléments essentiels pour être achevée, effective et crédible. La décentralisation acquise par les transferts aux départements et aux régions (années 1980) se traduit par l'affirmation de droits et libertés, l'instauration d'exécutifs autonomes, la suppression des tutelles remplacées par de simples contrôles de régularité, et, dans le domaine de l'Éducation nationale, des transferts de compétences tout compte fait très limités : la planification scolaire du second degré, la logistique des établissements (investissements, frais de fonctionnement hors personnels), contrôles financier et de légalité de ces établissements. Ces transferts sont en outre amoindris et viciés par le "partage" des compétences (au lieu de la "répartition" décidée par la loi fondamentale du 7 janvier 1983) qui est la marque d'une dérobade fâcheuse et a conduit à l'inachèvement de la décentralisation engagée et à la confusion des responsabilités. L'ambition et l'impact de cette décentralisation tronquée peuvent se résumer ainsi : pas faite exprès pour l'Éducation ! mais néanmoins positive ! La décentralisation qu'on répugne à évoquer concerne les transferts aux établissements publics d'enseignement. L'EPLE, qu'est un collège ou un lycée, "l'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel" - EPCSCP, qu'est une université, souffrent d'une définition restreinte et d'un développement timide et entravé. Le premier handicap est un dédoublement organique (à la fois simple cellule de l'Etat et établissement public disposant d'une part d'autonomie). Le second est la privation des attributs juridiques essentiels de l'autonomie : l'absence de compétences dans la constitution et la gestion des ressources humaines (défaut de formation volontaire des équipes pédagogiques et autres autour du projet d'établissement). La voie à suivre pour remédier à ces deux premières imperfections paraît celle d'un renouveau par la confiance et la responsabilisation des acteurs et partenaires du terrain, mettant fin à la dualité critiquée et transférant aux établissements les attributs qui sont essentiels à leur nature et à leur crédibilité.3

Notice biblio : Toute la vie pour apprendre

Perspectives envisageables aujourd'hui

Ordonnées à l'inverse du sens et de l'intérêt qu'elles représenteraient pour l'enseignement public lui-même et du degré d'implication de ce ministère, quatre possibilités apparaissent. D'abord ne rien faire... Dans cette hypothèse, d'une part on essaie de préserver le domaine de tout transfert vers des collectivités territoriales, d'autre part on se garde bien de remettre en cause quoi que ce soit qui puisse y fâcher qui que ce soit, même si, en l'état, l'organisation décentralisée y est reconnue inachevée et vécue dans l'ambiguïté au détriment et des établissements réputés autonomes et de l'enseignement qui y est dispensé. Ce peut être une tentation pour ce ministère, mais c'est une hypothèse peu vraisemblable parce que, comme en 1983, consacrant un isolement et un conservatisme sectoriels intenables. Ensuite, se résigner à réaliser quelques transferts répondant exclusivement à des initiatives diverses de collectivités territoriales, sur le mode expérimental, et qui, d'origine, même excellents d'un autre point de vue, n'auront pas de sens au regard des missions spécifiques de l'enseignement public, pouvant même lui être étrangers (sinon préjudiciables) : par exemple lorsque ces transferts tendront à satisfaire des logiques de compétences propres à ces collectivités, telles que la logique de la propriété et de la gestion du patrimoine public local ou la logique de privilégier des conceptions et besoins économiques et de formation professionnelle locaux. Dans cette hypothèse, la pérennisation des défauts du dispositif actuel de partage de compétences risquerait d'être aggravée et, surtout, les exigences de renouveau de l'enseignement seraient toujours reléguées hors du champ de la décentralisation. Prendre encore l'initiative d'un minimum de mise en ordre et en cohérence de la décentralisation acquise pour l'enseignement du second degré : s'orienter au moins vers des simplifications (par exemple : simplification des modalités des décisions et des contrôles de régularité, mise en cohérence des compétences et responsabilités des établissements autonomes), assorties des compléments de compétences induits (sur leur organisation interne, les personnels). Ce serait utile, assez accessible, mais insuffisant pour un authentique renouveau de l'enseignement public. Oser, enfin, une véritable entreprise de renouveau de l'enseignement public par la confiance et la responsabilisation et comportant trois éléments constitutifs : premièrement, le transfert aux établissements publics, et du second degré, et de l'enseignement supérieur, de la plénitude des compétences nécessaires à leur pleine responsabilité, en particulier la composition de leurs équipes éducatives et administratives ; deuxièmement, le transfert aux collectivités territoriales de rattachement des moyens financiers leur permettant de répartir entre les établissements du second degré de leur ressort leurs moyens en ressources humaines comme elles le font déjà fort bien pour leurs autres ressources, mais non la gestion des personnels elle-même ; troisièmement, accompagner cette avancée par la reconnaissance et la revalorisation d'une Fonction publique enseignante, spécifique, libérée d'entraves archaïques pour parvenir à une meilleure satisfaction des personnels et des besoins des services. En bref, dans cette hypothèse, l'Éducation nationale cesse de "subir", mais s'assure l'initiative et la maîtrise en termes éducatifs, en saisissant l'opportunité de la décentralisation et de la réforme de l'Etat initiées au plus haut niveau.


(1) On met en avant des préoccupations jugées plus légitimes :pédagogiques bien sûr, économiques et sociales, organisationnelles, financières, ou l'on fait preuve, hélas, d'une certaine incompétence juridique, faute de formation suffisante.

(2) Cf. La Crise de l'intelligence, InterEdition, 1995, p. 43.

(3) Cf. les propositions du Cercle Responsabilités Éducatives et Renouveau (CREER), antérieurement exposées dans E&M.

Education & management, n°24, page 54 (01/2003)

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