Dossier : Questions d'époque

L'École et le droit

Gérard Bourliaud, CGA-DRH de l'académie de Limoges

La France État de droit, l'École état de non-droit : la formule est sans nul doute excessive, mais elle exprime une certaine réalité. En effet, un sentiment a longtemps prévalu au sein de l'école selon lequel la règle commune s'arrêtait à ses portes en s'effaçant au profit de règles propres édictées sous forme de mesures d'ordre intérieur.

La tendance longtemps dominante de ne pas considérer l'École comme objet de droit résulte largement de la distinction entre juridique et éducatif, administratif et pédagogique et, du fait que l'École n'enseignait pas le droit. Or, si l'on regarde le fonctionnement des institutions, l'École s'inscrit dans le dispositif juridique applicable à la société française, mais il fallait lui donner sa place propre puisqu'elle obéit de façon spécifique, comme le reste de la société, à la morale et à l'éthique. Le droit définit ce qui est obligatoire, ce qui est permis ou ce qui n'est pas interdit mais également l'ensemble de règles (normes) régissant les rapports entre les personnes. Le droit fait partie intégrante du management considéré comme la somme des processus de direction, de pilotage, de décision et de contrôle du système d'éducation ou de l'établissement scolaire. Le management se traduit par des actes au profit de l'élève ; en d'autres termes, il assure la fonction éducation dans son statut de service public. Mieux comprendre la place du droit pour mieux l'utiliser au service de l'action éducatrice, tel est l'objet de notre propos qui étudiera l'École dans le droit, le droit dans l'École.

L'école dans le droit

1989 : affaire du foulard. Le Conseil d'État a rendu un avis prenant en compte différents types de droit en regard de la thématique des libertés publiques : droit constitutionnel, droit international... Le droit est entré dans le système d'éducation deux siècles après la révolution de 1789. Puis il a fallu prendre en considération des affaires de responsabilité pénale. À partir de là, le droit a été considéré comme une donnée essentielle du système d'éducation. Parler d'une actualité renouvelée paraît une formule plus adaptée au-delà, de la médiatisation de thèmes faisant du droit un envahisseur diabolique, un instrument d'immobilisme et un frein à l'action. On a alors parlé de la montée du juridisme, de l'impérialisme du droit, de la juridicisation de l'école, de la percée du juridicisme. Pourtant l'action administrative ne peut ignorer le statut de l'usager ni le statut du fonctionnaire faits de droits et d'obligations. Dans ce cadre, l'élève est un usager du service public. En effet, l'établissement scolaire développe une activité de prestations de service en se fondant sur les principes de gratuité, d'égalité... L'élève utilise un service pour satisfaire des besoins, selon un processus qui commence avec son inscription, se poursuit avec son orientation (notamment grâce à son projet personnel) ; à lui de respecter les principes d'assiduité, de discipline et les libertés publiques.

L'héritage et le renouvellement

Le droit applicable au système d'éducation se révèle à la fois un héritage et un renouvellement sans être une donnée nouvelle de l'action. Le droit est un héritage car les dispositions applicables au système d'éducation s'enracinent dans l'histoire. La notion de liberté de l'enseignement remonte aux années 1830, celle de gratuité à 1881, pour trouver une structuration progressive dans les années 1930. Les libertés de réunion, de la presse, d'association remontent à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle. De même, la jurisprudence a consacré de grands principes comme, dès 1945, les droits de la défense applicables dans les procédures disciplinaires. Le droit est aussi un renouvellement car le système d'éducation a dû considérer le droit commun comme règle générale et réduire sa spécificité. Le système d'éducation a cessé de vivre sur des certitudes, celle de l'élaboration de ses propres règles et celle du vase clos des mesures d'ordre intérieur. L'exemple le plus probant est le règlement intérieur considéré comme une source de droit. Plusieurs dispositions de règlements intérieurs ont fait l'objet d'annulation car elles étaient contraires aux dispositions législatives et réglementaires résultant du principe de légalité. Par ailleurs, on ne peut demander une irresponsabilité de principe pour les personnels car la société souhaite une application égale de la loi à tous. Ainsi, un proviseur n'a pas le droit de laisser travailler des élèves sur des machines dont il connaît la dangerosité, le droit l'oblige à interrompre la formation, malgré les conséquences possibles. De même, la gestion du système d'éducation a connu des évolutions fortes, les logiques de décentralisation instituant un régime de compétences partagées et de partenariat avec les collectivités locales.

Le principe de légalité

La France est un état de droit, où l'administration, à la fois organisation et activité, a sa place prévue par la Constitution de la République. "Il (le gouvernement) dispose de l'administration et de la force armée" article 20 - alinéa 2. Il en découle une subordination au pouvoir politique, même s'il existe une influence de fait de l'Administration sur le pouvoir politique, traduite dans la formule "pouvoir administratif". En tant qu'organisation, l'Administration est constituée de structures et d'autorités nommées ou élues, chargées de la direction de ces structures où il est permis de distinguer l'administration étatique et l'administration territoriale. Le système d'éducation s'insère dans cet édifice administratif. En tant qu'activité, l'Administration ne peut agir comme elle l'entend puisqu'elle est soumise à des règles. Tout agent du système d'éducation doit participer à sa gestion, selon ses compétences, dans le respect du principe de légalité. La légalité désigne l'ensemble des règles de droit applicables à l'administration ; il s'agit des règles à mettre en oeuvre en qualité d'acteur ou de règles vécues en qualité d'usager. L'effet en est que les règles sont communes pour l'essentiel et celles qui sont dérogatoires ou spécifiques méritent une analyse en regard des précédentes et non l'inverse. En tout état de cause, l'administrateur doit prendre en compte les sources de la légitimité et la hiérarchie des normes. Les sources de la légitimité sont de deux types : internationales et nationales. Le préambule de 1946 intégré à la Constitution de 1958 prévoit : "La République fidèle à ses traditions se conforme aux règles du droit international". Trois grands textes doivent être pris en compte : la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et les protocoles additionnels (DUDH), la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950 (CESDHLF) et les protocoles additionnels, la Convention relative aux droits de l'enfant de 1989. Le premier texte consacre le droit à l'éducation dont l'objet est l'épanouissement de la personnalité. Le deuxième texte traite du droit à l'instruction dans le respect de la place des parents et des convictions philosophiques et religieuses. Le troisième texte pose au-delà des principes de gratuité et d'obligation, la référence à une éducation contribuant à développer la culture, l'égalité des chances, les aptitudes et le sens des responsabilités afin que chacun devienne "un membre utile de la société". Le texte prend également en compte la liberté de pensée, d'expression, de conscience, de religion et d'association. Les sources nationales - qui sont de trois types : constitutionnelles, législatives, réglementaires - invitent à considérer celles qui sont externes et celles qui sont internes au système d'éducation. Parmi les premières on peut citer la loi sur la liberté de conscience de 1905 ou la liberté d'association de 1901. Parmi les secondes, on peut citer la loi sur l'éducation de 1975 ou d'orientation de 1989 et son décret d'application de 1990 relatif à l'orientation et à l'affectation des élèves. L'ensemble s'inscrit dans la hiérarchie des normes qui part de la constitution en passant par le bloc international ou européen puis la loi et le décret, jusqu'à la circulaire en bas de l'échelle. (Il faudrait encore, à un autre niveau, distinguer la convention ou le contrat - à valeur contraignante - de la simple déclaration de principe.) À titre d'exemple, le règlement intérieur de l'établissement scolaire se situe à l'échelon de l'arrêté en tant que source locale de droit car objet d'une délibération applicable à la communauté scolaire. De même, la décision d'orientation respecte plusieurs dispositions législatives et réglementaires. Ces deux actes ne manquent pas de revêtir une dimension éducative que le droit permet de mettre en forme. De même, la circulaire est très souvent référencée pour l'action administrative oubliant la hiérarchie des normes, celle-ci créant des règles discutées devant le juge. Ainsi, on a parlé des "lois du barème" en matière de gestion des personnels alors qu'elles n'existent pas dans le dispositif réglementaire fixant les statuts. Enfin, le système d'éducation n'échappe pas au contentieux qui se traduit par une jurisprudence importante, interprétative de l'application de la règle ; celle-ci est contestée comme fondement abusif de droit, notamment lorsque le juge se prononce sur des domaines tels que la foi ou la morale.

Le droit dans l'école

On parle de la percée du droit au sein de l'établissement scolaire tout particulièrement lorsqu'il est question de la notion de responsabilité. La responsabilité, en effet, recouvre un sens juridique sous des qualificatifs variés : civile, pénale, disciplinaire, administrative. Pourtant la première responsabilité s'appelle responsabilité éducatrice ; elle se traduit par l'exercice de fonctions au profit de l'élève, usager du service public et sujet de droit. La responsabilité éducatrice repose sur des principes hérités : laïcité, neutralité, liberté. Elle revêt également plusieurs formes : l'action pédagogique, directe avec la relation maître-élève ou indirecte par la définition de l'emploi du temps ; la vie scolaire entendue comme l'environnement de l'action pédagogique comprenant la documentation, les projets d'action éducative ; la gestion administrative qui recouvre les décisions relatives aux structures d'enseignement, à la répartition des élèves, aux dotations en postes et à la nomination des personnels. Les responsabilités juridiques découlent des actes accomplis ou des décisions prises au titre de la responsabilité éducatrice. La gestion, au sens général, s'appuie sur différents types de droit : civil, pénal, administratif, constitutionnel, international. Le droit, alors, est le moyen d'agir en toute responsabilité. Ainsi, on note l'imbrication de l'action éducatrice et du droit mettant en évidence la nécessité d'une approche globale ; le droit ouvre une perspective novatrice en qualité de ressource ou de facteur d'action évitant le contentieux. Le droit règle les échanges de biens, de prestations, d'idées entre les personnes et, s'il ne supprime pas le risque, il le réduit par la connaissance des règles et de leurs conditions d'application au travers de la jurisprudence. La responsabilité, si elle repose sur des règles, se définit en termes de contenus : organisation du service, surveillance des élèves. Pour le premier cas, il s'agit de veiller à la maintenance et à l'entretien de l'ouvrage public, de définir le service de chacun des personnels, de s'attacher aux missions de sécurité et à la mise en place des moyens. Pour le second cas, il est permis de s'appuyer sur la responsabilité civile où il faut considérer l'âge de l'élève, la nature de l'activité, les notions de prudence et de sécurité, la gestion de l'absentéisme. C'est là faire preuve de bon sens éducatif et prendre en compte le droit. D'ailleurs, le droit a évolué notamment pour adopter le principe de précaution avec la formalisation de la notion de diligences normales.

Le droit détermine le global pour agir sur le local. En d'autres termes, le droit fixe les cadres d'action ou les espaces de liberté pour que l'échelon local mette en place les solutions adaptées à l'établissement concerné et à son environnement.

La règle et l'établissement

Dès lors, il faut s'interroger sur la mise en oeuvre de la règle dans l'établissement scolaire. Comment doit-on appliquer la règle ? Peut-on construire la règle ? Le droit indique la nécessité de motiver la décision d'orientation prise par le chef d'établissement en cas de désaccord avec la famille sur le fond et la forme. La motivation contiendra les références aux textes et à la procédure, pour la forme d'une part, l'analyse des objectifs ou niveaux de connaissances atteints par l'élève en regard de ceux à atteindre, pour le fond d'autre part. Si, sur la forme, il n'existe pas d'autonomie d'action, sur le fond on ne peut nier le pouvoir d'appréciation du conseil de classe et du chef d'établissement. On peut suivre la même démarche à propos de la discipline, l'évaluation, l'organisation des classes, l'exercice des libertés. Il convient donc de bien séparer compétence liée et compétence discrétionnaire. La première ne permet aucune autonomie d'action, la seconde permet le choix de décision(s) en termes d'opportunité dans le respect du principe de légalité. Au bilan, appliquer la règle se définit par la formule : l'acteur obéit à "la loi". L'établissement scolaire dispose de la capacité à créer du droit. Il en est ainsi pour le règlement intérieur qui peut intégrer un volet pédagogique. En effet, le règlement intérieur, création des acteurs de l'établissement, établit un pacte d'action en tant qu'oeuvre de la volonté générale pour préciser les droits et obligations de chacun des membres de la communauté scolaire, celle-ci comprenant les personnels, les familles, les élèves. Le règlement intérieur a deux grandes dimensions : une dimension éducative comme démarche de citoyenneté, une dimension juridique comme acte délibéré caractérisant l'acte unilatéral à côté de l'acte contractuel. Le règlement intérieur peut alors être considéré comme la constitution interne de l'établissement ; son élaboration ou sa révision relève de l'opération constituante et, par là, s'inscrivent dans la démocratie participative : directe, semi-directe, représentative. En d'autres termes, la règle est élaborée à l'intérieur de l'établissement, par la communauté scolaire, par référence à un ensemble de dispositions extérieures. Elle porte sur les droits et obligations des élèves, l'organisation des études, la vie scolaire, les relations avec les familles, les services internes, le régime des sanctions. Construire la règle est aussi un mode d'enseignement du droit qui doit se prolonger dans l'éducation à la citoyenneté. Au bilan, construire la règle se définit par la formule : l'acteur fait "la loi". L'école a toujours été soumise au droit et on y a toujours fait du droit un peu comme Monsieur Jourdain faisait de la prose. Le droit, c'est à la fois une prise de conscience et le résultat d'évolutions. Dès lors que l'école joue un rôle dans le lien social, qu'elle est un lieu de formation du citoyen, il paraît nécessaire de la traiter comme une société, cela conduisant au respect des principes de droit. Le droit ne résulte pas d'un effet de mode mais de l'évolution de l'action administrative plus transparente et accessible aux usagers pour lesquels il faut parler aujourd'hui de statut. De même, le système d'éducation n'a jamais été situé hors de la règle de droit, comme en témoignent l'histoire et les sources du droit. Le droit ne peut être considéré comme un ensemble de règles nébuleuses ou abstraites. Le droit de l'éducation relève du droit commun et du droit spécifique ; en effet, il est construit à partir des différentes branches du droit et de règles élaborées par et pour le système d'éducation. Le droit, ainsi, à côté de l'économie et de la sociologie, est un outil pour le management de l'établissement scolaire. La fin justifie le moyen : la fin est l'action éducatrice, le moyen est le droit. Au quotidien l'action implique de prendre en compte le droit mais c'est pour agir en toute légalité et en toute responsabilité au service de l'usager. Si l'actualité conclut à la pénétration du droit dans l'établissement, en fait il s'agit de la conciliation du juridique et de l'éducatif, afin que chaque membre de la communauté scolaire puisse exercer au mieux la plénitude de ses responsabilités, malgré la diversité du droit applicable au système d'éducation. C'est là tout le travail de formation et d'information nécessaire pour éclairer la complexité du droit et le rendre transparent et accessible, sans faire de chacun un juriste. En définitive, le droit général peut devenir une culture commune au service de l'action éducatrice. Alors, faut-il avoir peur du droit ? la réponse, à l'évidence est négative, car le droit participe de la démocratie.

Education & management, n°24, page 50 (01/2003)

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