Dossier : Questions d'époque

Qui s'assemble se ressemble ?

Jean-Michel Leclercq, Président d'honneur de l'AFEC

Quand on s'intéresse au degré de convergence des politiques éducatives et des systèmes d'enseignement et de formation, on doit convenir que l'époque actuelle présente des tendances de nature à remettre en cause des points de vue acceptés jusqu'ici comme allant de soi.

Les similitudes des orientations générales des politiques éducatives s'accompagnaient, pensait-on jusqu'ici, de contrastes indéniables dans les mises en oeuvre. À cet égard, les réactions de l'Allemagne aux résultats du Programme PISA de l'OCDE ne peuvent manquer d'attirer l'attention. Ce Programme for International Student Assessment lancé en 2000 a pour objectif de procéder régulièrement à des comparaisons internationales des performances des élèves de la scolarité obligatoire avec des instruments aussi fiables que possible, qu'il s'agisse des échantillonnages effectués, des tests administrés ou du traitement des données recueillies. Les évaluations concernent trois domaines : la langue utilisée dans l'enseignement, les mathématiques et les sciences. Selon les résultats de l'enquête publiée en 2001, les élèves allemands se classent parmi les pays qui obtiennent les performances les plus médiocres. Sur 32 pays, ils viennent en 21e position pour les compétences linguistiques derrière la France (14e place) et les États-Unis (15e). Leur place en mathématiques et en sciences est à un niveau similaire.

Les réactions symptomatiques de l'Allemagne au programme PISA

Or les réactions à ces informations diffèrent profondément de celles qui s'étaient manifestées auparavant. Les évaluations systématiques des résultats des élèves au plan national comme au plan international faisaient l'objet de sérieuses réserves. Chaque Land avait ses propres critères et la préférence des enseignants ainsi que de leur principale organisation syndicale allait à des appréciations surtout qualitatives dans chaque classe. Cette qualité, surtout évoquée dans le second cycle du secondaire, concernait un bon niveau général de connaissance et un développement personnel satisfaisant que le système était supposé garantir naturellement. Les statistiques fédérales sur les résultats ne portaient que sur les examens. C'est pourquoi, avant la réunification, la République fédérale n'avait participé à aucune des enquêtes internationales organisées par des organismes comme l'International Educational Assessment (Association internationale pour l'étude des résultats scolaires, IEA). Mais en 2001, dès la publication des résultats de PISA, le 10 décembre, le Spiegel estime que "c'est une nouvelle catastrophe pour l'éducation" : l'époque de la confiance est révolue et la crise reconnue. Des standards fédéraux vont être établis pour éviter entre les Länder des disparités d'exigence bien connues depuis longtemps mais soulignées par PISA. Des tests pour contrôler que les objectifs fixés sont bien atteints seront introduits dans les écoles primaires dès 2003-2004. On mesure le renversement de situation quand, selon les réponses des élèves à une question de PISA, 60 % d'entre eux estiment que ni leurs parents ni leurs professeurs ne se préoccupent du niveau de leurs performances. De tels changements sont bien entendu d'abord révélateurs de l'impossibilité pour une politique et un système d'éducation d'ignorer désormais les tendances du contexte international. La nécessité de confronter les évaluations nationales - aussi fiables que possible - avec des statistiques internationales n'a pas cessé de se renforcer depuis les années quatre-vingt. L'Allemagne restait un des rares pays à ne pas avoir voulu s'orienter dans ces directions. Il a pourtant fallu convenir qu'un regard sur l'extérieur était indispensable pour détecter les faiblesses et y porter remède.

La proximité des idéaux et des objectifs

Toutefois, sur un plan plus général, ces changements obligent aussi probablement à repenser les similitudes ou les différences discernables entre les politiques et les systèmes d'éducation. Les idéaux et les objectifs qui sont poursuivis apparaissent d'une évidente proximité avec, par exemple, la volonté d'offrir au plus grand nombre une possibilité d'accès aux divers types d'enseignement et de formation ou, dans ceux-ci, le choix de contenus qui confèrent aux compétences et aux qualifications obtenues toute la validité souhaitable. Mais il a aussi toujours été couramment admis que, pour des raisons d'ordre historique, social et pédagogique, ces même buts peuvent et même doivent être atteints par des voies différentes qui confèrent à chaque situation sa spécificité. Ainsi la pratique de la sélection sera considérée soit comme compatible avec le respect de l'équité, soit comme inconciliable avec celui-ci, pour des raisons tenant à la fois aux représentations de la justice sociale et à l'existence de conceptions pédagogiques opposées sur ce qu'implique la prise en compte de la diversité des aptitudes. De la sorte, surtout depuis l'intensification des échanges éducatifs avec la construction européenne puis la mondialisation, a été prise l'habitude d'admettre l'existence de similarités de fond et la singularité de chaque mise en oeuvre au niveau national. C'est ce qui a conduit des auteurs à estimer que dans l'Union européenne "l'existence de défis et d'objectifs communs n'a cependant pas systématiquement rapproché les aspects des systèmes d'éducation et de formation de chaque pays" et que la situation à la fin du XXe siècle diffère peu de celle qui prévalait une ou deux décennies auparavant1.

Repenser la différence

Il en résulte que la spécificité de chaque politique et de chaque système est considérée comme fondée sur leur différences avec les autres. Elles doivent donc être préservées parce qu'elles sont la caution d'une identité d'autant plus défendue qu'elle se relie d'ordinaire à celle d'une nation. C'est ce qui explique aussi que les comparaisons en éducation s'effectuent dans la majorité des cas à partir des dispositifs nationaux et que dans la construction européenne, pour l'éducation, ce soit toujours une question épineuse de savoir s'il faut continuer à se caler sur ceux-ci. C'est aussi pourquoi même des systèmes qui, à cause de leur étendue, présentent des variantes parfois très appuyées, revendiquent toujours une unité inspirée par le modèle politique. Malgré la forte autonomie dont y jouissent les districts scolaires au nombre de quelque 15 000, on parle toujours du système des États-Unis et la même réaction se retrouve dans la Fédération de Russie où chaque Oblast ou Région dispose d'un pouvoir de décision non négligeable. Il y a néanmoins sans doute une autre raison peut-être plus profonde à cette primauté accordée à la différence. Toute démarche de connaissance est d'inspiration comparative depuis les débuts de la réflexion scientifique et celle se donnant comme objet les systèmes éducatifs n'a pas échappé à la règle. C'est pourquoi, dès sa fondation au début du XIXe siècle, l'éducation comparée, dans ses approches, a voulu s'inspirer de la méthode comparative appliquée par l'anatomie à la découverte du vivant. Or, comme y a insisté en particulier Jürgen Schriewer2, la comparaison qui éclaire est celle qui met en lumière les différences et non les ressemblances. Celles-ci enfonceraient les systèmes éducatifs dans une uniformité sans intérêt sauf pour des observateurs désireux de vérifier par des démarches empiriques sans grande rigueur l'impact d'orientations universelles tenant surtout à des rapports de force ou des effets de mode au lieu de se préoccuper des réponses aux vrais enjeux de chaque contexte. C'est de ces réponses que viendraient les inflexions apportées aux thèmes dominants et les possibilités de maintenir des singularités et des particularismes en dépit du poids des invitations ou des tendances à aller dans les mêmes directions. C'est dans leurs différences et leurs spécificités que les politiques et les systèmes devraient être appréhendées sans craindre, à l'occasion, de dénoncer les faux-semblants et les revendications d'originalité injustifiées. Ainsi s'expliquerait qu'en Europe on continue d'avoir une mosaïque plutôt qu'un ensemble homogène.

Les effets de la mondialisation

On peut pourtant se demander si l'époque actuelle n'oblige pas à remettre en cause ce point de vue. La mondialisation et la construction européenne ne se traduisent-elles pas par la diffusion de préoccupations et de pressions qui non seulement obligeraient à poursuivre les mêmes finalités mais contraindraient également à adopter les mêmes solutions ? Si s'impose par exemple une même conception de la qualité et de l'efficacité, peut-on encore envisager plusieurs voies pour s'y conformer ? Dans ce cas, il sera toujours loisible de considérer que les engagements et les chances de succès seront inégaux. Mais ce ne seront plus des différences dans le profil des politiques ou des fonctionnements. Il s'agira de différences par rapport à un étalon et donc de différences par rapport à une norme. Comme cela se produit avec l'utilisation de statistiques internationales du type de celles établies par l'OCDE d'abord avec les indicateurs de "Regards sur l'éducation" puis avec le Programme PISA, on "tend vers une similitude (ou homogénéité) absolue entre les systèmes éducatifs en préservant une forme limitée de différence exprimée en quantités inégales de similitude". On a alors une comparaison "qui a pour but, premièrement, d'identifier les similarités entre l'objet d'étude et un autre objet, deuxièmement, d'identifier une forme limitée de différence comme une déficience en évaluant un système d'éducation par rapport à un autre ou par rapport à un idéal type. La différence ne s'exprime plus comme une différence qualitative mais comme des quantités inégales d'une seule qualité"3. Il n'y a plus d'autre, il n'y a plus d'altérité. Il y aura dès lors de bonnes raisons de soutenir qu'on est "aujourd'hui face à un système mondial d'enseignement qui trouve ses assises dans l'expansion éducationnelle de l'après-guerre, dans la standardisation de modèles institutionnalisés d'écoles, dans la diffusion mondiale d'une idéologie éducationnelle basée sur des principes de développement et de progrès et dans un système international de communication et de publication"4. La situation est analogue au plan européen. "Naturellement aucun pays ne renoncera à sa rhétorique affirmant son "identité nationale". Cependant tous les pays adoptent les mêmes objectifs et les mêmes argumentations disponibles dans le monde entier qui sont présentées comme les seules issues. Leur force est dans cette "inévitabilité" comme s'il n'y avait pas d'autres manières de penser l'éducation ou d'en parler. Dans les années à venir, particulièrement dans l'Union européenne, nous assisterons à l'aggravation de cette contradiction : les hommes politiques de chaque nation clameront que l'Éducation est de la compétence exclusive de chaque État-membre tout en adoptant en même temps des programmes et des politiques qui seront les mêmes". (Cf. note 4). À vrai dire, les réactions provoquées en Allemagne par la publication des résultats de PISA incitent à se demander si on n'assiste pas dès maintenant non seulement à un alignement des politiques et des fonctionnements sur des objectifs identiques mais également sur le choix de stratégies et de solutions qui sont les mêmes. Un des exemples les plus symptomatiques à cet égard est sans conteste les attitudes qui se sont développées à propos de la qualité de l'éducation. Le mouvement à partir des États-Unis s'est étendu à l'Angleterre puis à toute l'Europe de l'Ouest. Enfin, dès la chute des régimes communistes, le souci de la qualité est devenu le thème dominant des réformes en Russie et en Europe centrale et orientale. La vague continue du reste puisque la réforme espagnole de 2002 est encadrée par une Loi de la Qualité. Mais ce qui mérite surtout d'être souligné est que, parallèlement, a aussi été acceptée l'idée d'un lien indissociable entre la qualité et son évaluation ainsi qu'en témoigne la multiplication très rapide de centres d'évaluation parce qu'une qualité qui n'aurait pas été vérifiée semblait d'avance douteuse. C'est ainsi que s'est installé un autre facteur de convergence avec pratiquement une réduction de l'évaluation à celles des connaissances ou des compétences acquises parce que c'était la plus facile à mener.

Similarité croissante des curricula

Un autre domaine où se décèlent des tendances analogues est celui des contenus de l'enseignement. C'est pourtant un des domaines où l'on peut supposer que la spécificité veuille s'affirmer avec le plus de netteté. Les décisions en la matière incombent à des personnes et des instances qui en introduisant des changements doivent respecter des traditions administratives, culturelles et pédagogiques. Pourtant la situation est loin d'être marquée par les contrastes auxquels on pourrait s'attendre. La conception et la facture des programmes d'études s'inscrivent maintenant dans la perspective du curriculum qui a bénéficié d'un intérêt croissant comparable à celui pour la qualité. Au-delà de son lien avec les traditions britanniques et américaines, elle était susceptible de favoriser l'élaboration de programmes d'études mieux équilibrés et plus cohérents offrant aux "apprenants" et aux enseignants davantage d'autonomie et de possibilités de choix. Or c'étaient des aspects que beaucoup de systèmes avaient intérêt à retenir pour se renouveler et s'améliorer. C'est ainsi que le terme de curriculum s'est imposé chez les pédagogues de la plupart des pays et s'est même officialisé dans beaucoup de ceux-ci comme l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, les pays nordiques, le Portugal ou la Russie. La Serbie qui utilisait encore l'équivalent de programme d'études, comme le faisaient les pays mentionnées ci-dessus, s'apprête à aller dans la même direction. Par ailleurs, les contenus mêmes de l'enseignement, sous l'effet de multiples influences, présentent de plus en plus de similarités. Les disciplines scientifiques reflètent bien entendu l'importance accordée à la science par l'époque. Les sciences humaines sont à l'unisson des grandes valeurs qui mobilisent les sociétés d'aujourd'hui à commencer par l'histoire où les fixations exclusives et intolérantes sur un patrimoine national se font de plus en plus rares. C'est ce qui conduit une récente recherche dans ce domaine à conclure que "...les grandes lignes des curricula scolaires semblent être devenues de plus en plus similaires dans une grande partie du monde."5. Une évolution identique est encore plus perceptible dans les modalités et le profil des formations professionnelles. La coopération entre les écoles et les entreprises, l'alternance des périodes de formation entre les unes et les autres sont devenues la règle. Quant à la nature des apprentissages, elle est aussi marquée par de forts rapprochements dans la part réservée à la culture générale, dans l'équilibre recherché entre la polyvalence et la spécialisation ou dans le teneur des compétences proposées qui doivent désormais permettre la mobilité internationale. De la sorte, d'un dispositif à l'autre, les élèves n'ont peut-être pas encore absolument les mêmes contenus d'études mais les distances se sont réduites et l'esprit dans lequel se fait l'enseignement ne varie guère. Ici encore, les impacts de la globalisation ne sauraient être ignorés. Mais les programmes de coopération éducative menés par l'OCDE, l'UNESCO, le Conseil de l'Europe et la Commission européenne jouent aussi leur rôle.

Des modalités de gouvernance qui se rejoignent

Au début des années quatre-vingt, subsistait une opposition bien perceptible entre des formules centralisées et des formules décentralisées. Vingt ans plus tard, la multiplication de ces dernières est impressionnante au point qu'elles sont devenues le symbole d'une administration adaptée aux nouvelles exigences de la politique éducative. On pourrait toutefois s'attacher à la pluralité des formes de décentralisation en distinguant par exemple celles qui reposent en quelque sorte sur un État dans l'État comme les Länder allemands, les Communautés Autonomes espagnoles, les Communautés linguistiques en Belgique, les Oblasti en Russie et celles liées à des collectivités territoriales comme les Local Educational Authorities au Royaume-Uni ou les Régions en France et en Italie ou encore à des municipalités comme dans les pays nordiques ou aux Pays-Bas. On serait alors en mesure d'estimer que "la plupart des pays ont décentralisé mais l'ont fait de manières très différentes". (Cf. note 1). Pourtant qu'il s'agisse des compétences de l'instance détentrice d'un pouvoir de décision ou de l'équilibre entre le pouvoir central et les pouvoirs périphériques, les solutions se recentrent sur quelques choix. Les compétences des instances périphériques ont dû être élargies partout pour leur permettre de faire face à leurs responsabilités. Les communes nordiques ou néerlandaises n'ont pas la capacité législative reconnue à un Land allemand ou celle dont vont disposer les régions italiennes, mais dans les deux cas, les capacités d'intervention ne sont plus sans commune mesure. De même, l'équilibre entre l'autorité centrale et les autorités locales paraît partout indispensable et les moyens de l'assurer ne sont pas non plus si nombreux. La Conférence permanente des ministres de l'Éducation en Allemagne a redécouvert l'importance d'une cohérence au niveau fédéral comme en 1988 avait été ressentie à Londres la nécessité d'un National Curriculum.

Il y a donc de multiples raisons pour considérer que désormais les approches et les mises en oeuvre de l'éducation, sous les diverses latitudes, sont davantage marquées par les convergences que par les différences ou tout au moins que celles-ci témoignent de moins en moins de spécificités irréductibles. Un programme comme "L'Éducation pour tous" montre à quel degré, y compris dans les pays du Sud, prévalent les mêmes points de vue. Il reste sans doute toujours possible d'identifier des nuances par rapport aux tendances dominantes et de les expliquer par des particularités, des particularismes ou des contraintes qui infléchissent les choix. Les analyses de Pierre Bourdieu peuvent bien faire ressortir les originalités de l'élitisme républicain à la française mais n'interdisent pas non plus de lui trouver un air de famille avec celui qui joue au Japon.6

La découverte des différences intra-nationales

Cependant, un des paradoxes de cette évolution est qu'au moment où les similitudes s'affirment de la sorte entre les situations, chacune de celles-ci apparaît marquée par d'indéniables contrastes. La France a fait oeuvre de pionnière en publiant une Géographie de l'École d'où il ressort qu'entre les académies subsistent de sérieux écarts entre les moyens disponibles comme entre les résultats obtenus. Aux États-Unis, a été menée une démarche similaire qui a souligné de profondes disparités entre les États.7 Ces différences intra-nationales obligent bien entendu à relativiser les ressemblances internationales car il s'avère alors que celles-ci tiennent à des moyennes toujours critiquables d'être détachées des réalités. Y a-t-il vraiment massification de la fréquentation quand existent des poches de sous-scolarisation et d'illettrisme ? À l'inverse, peut-on entériner un bilan de médiocrité avec une minorité d'élèves obtenant des résultats très brillants ? Il est bien loisible d'admettre que l'ambition de la qualité prônée par tous les décideurs doit se traduire par un souci d'équité vis-à-vis de tous les usagers. Mais comment ne pas être aussi contraint d'admettre que la réalisation de cette ambition a toujours ses limites ? En tout cas, la course à l'excellence vient souvent relayer et même remplacer la quête de la qualité. À l'origine aux États-Unis, celle-ci incombait à une Commission pour l'excellence et Tony Blair disait encore récemment qu'il fallait se caler sur le meilleur système éducatif au monde. Il est alors inévitable que, dans les responsabilités, les efforts et les résultats, soient admis comme normaux des décalages susceptibles de se retrouver partout et de produire partout les mêmes désarticulations. Les meilleurs peuvent caresser des perspectives refusées aux moins bons dont on les dissocie. La loi espagnole de la qualité prévoit dès l'âge de 12 ans une orientation particulière pour les élèves en difficulté. En Angleterre les High Skilled Teachers ou "super-profs" ont les initiatives les plus valorisantes et les salaires les plus substantiels tandis que les autres enseignants écopent des tâches les plus ingrates sans gratification. Si elle doit aboutir à la suractivité et à la surestime d'une minorité, il est toujours à craindre que l'excellence concerne seulement ceux qui l'ont déjà. On voit bien alors comment les différences pourraient s'atténuer entre les politiques et les systèmes d'éducation mais se renforcer dans chaque contexte et empêcher que se conjuguent le principe de différence et le principe de réparation afin que dans la société nécessairement imparfaite prévale néanmoins un sens de la justice garantissant aux plus démunis une incidence des bénéfices obtenus par les plus favorisés.8 Ce que John Rawls a tenté pour la politique dans le cadre du libéralisme mériterait d'être fait pour l'éducation face à la mondialisation et à la construction européenne. Il s'agirait de redéfinir les finalités de toute éducation d'une manière telle qu'elles se relient à des actions bien identifiées et univoques tout en prévoyant pour celles-ci des variantes qui les démultiplient sans les dénaturer. Entre les politiques et les systèmes d'éducation pourraient se produire des convergences effectives qui ne seraient pas surtout de principe et des différences qui ne seraient pas de pure forme.


(1) Green A., Wolf A. and Leney T., Convergence and Divergence in European Education and Training Systems, Institute of Education, University of London, 1999, p. 24.

(2) Schriewer J., The Method of Comparison and the Need for Externalization : Methodologial Criteria and Sociological Concepts in Theories and Methods in Comparative Education, Peter Lang, 1988, p. 26-83.

(3) Margenson S. and Mollis M., "The door opens and the tiger leaps, Reflexivities of Comparative Education for a Global Millenium", Comparative Education Review, décembre 2001.

(4) Novoa A., L'apport de l'éducation comparée à l'Europe de l'Éducation, Institut Epice, Paris, 2000.

(5) Cf. "Le Projet transnational sur le Curriculum à l'Université de Stanford", Information et Innovation en Éducation, Bureau International d'Éducation, Genève, août 2002.

(6) Leclercq J.-M., "Le système éducatif français et le système éducatif japonais : vrais ou faux jumeaux ?", Revue française de pédagogie, n° 121, 1997.

(7) Hersch-Sagalnik L. et Calsyn C., "États et Nations : de l'usage des indicateurs pour la politique de l'éducation aux États-Unis", Les indicateurs comme outils des politiques éducatives, Politiques d'Éducation et de Formation, Analyses et Comparaisons internationales, De Boeck Université, 2001.

(8) Cf. Rawls J., Théorie de la justice, Le Seuil, 1997, p. 131-132.

Education & management, n°24, page 34 (01/2003)

Education & Management - Qui s'assemble se ressemble ?