Dossier : L'établissement d'abord

L'établissement, d'abord qu'il soit !

Daniel Mallet, IGAEN honoraire, président du Cercle Responsabilités Éducatives et Renouveau (CREER)

Si l'on admet que le sentiment de confiance collective et le sens de la responsabilité collégiale conditionnent l'efficacité d'un établissement d'enseignement, il est important que celui-ci devienne un établissement de plein exercice, uni, cohérent et autonome.

Je suis de ceux qui adhèrent à l'idée forte que, dans une démarche innovante de management public éducatif, c'est seulement de la confiance dans les acteurs et partenaires de l'établissement d'enseignement et, en contrepartie, de leur responsabilisation collégiale, institutionnelle et fonctionnelle, qu'il y a lieu d'espérer un authentique renouveau de l'enseignement public. Et non plus des perfectionnements d'une démarche gestionnaire traditionnelle (telle la proposition de renforcer des échelons déconcentrés comme les rectorats), ni de nouvelles impulsions venues d'en haut, fussent-elles animées comme toujours des meilleures intentions. En ce sens, oui, "l'établissement, d'abord". Encore faut-il que l'établissement soit ! Qu'il constitue réellement, au-delà de sa simple qualification d'institution publique, un point d'appui dont l'identité, la cohésion, la permanence, la solidité, l'efficacité soient assurées. Il n'est sans doute personne pour soutenir que ces conditions sont aujourd'hui toutes réunies. Mais, paradoxalement, il en est certains pour s'opposer à ce qu'elles le soient. Avec parfois de bons arguments, mais pas toujours de la bonne foi, quand ils recourent, de manière incantatoire, à l'établissement, lieu de toutes les solutions alors qu'ils n'ignorent pas que, tel qu'il est, l'établissement n'a pas encore les caractéristiques nécessaires. Dès lors, il est pertinent de s'interroger : l'établissement, d'abord ? Certes, mais à quelles conditions, et ces conditions sont-elles acquises ?

Trois conditions

En termes juridiques, la première condition est que l'établissement soit une entité réunifiée et reconnue, susceptible de prendre des décisions et d'en assurer l'application. À cet effet, l'établissement doit avoir l'ensemble des compétences indispensables pour prendre les initiatives et les responsabilités attendues de lui, afin de satisfaire au contenu de ces compétences (plus important que leurs limites). Parmi ces compétences indispensables, il doit disposer pleinement des ressources sans lesquelles décisions et mesures d'application ne peuvent avoir d'effet. En termes de structures internes et de management, la seconde condition est d'avoir la faculté de s'organiser et de fonctionner en accord avec sa réalité spécifique (la communauté éducative et sociologique singulière dont il constitue le cadre) et avec sa dynamique propre traduite dans son projet. Par conséquent, être régi par des dispositions statutaires aussi souples que possible. En termes de cohérence globale, c'est-à-dire nationale, la troisième condition est de demeurer au sein du service public de l'Éducation nationale, dans le cadre de sa réglementation, soumis ainsi à la légalité et à ses contrôles - à l'exclusion de tout contrôle d'opportunité -, tout en s'inscrivant localement dans une pluralité de réseaux. Chaque réseau traduit des rattachements et des appuis : services territoriaux de l'État et en premier lieu de l'Éducation nationale, services des collectivités territoriales intéressées, autres établissements dans le cadre d'une carte scolaire conventionnelle et de groupements de services, entreprises, etc. Mais l'établissement doit être reconnu comme centre de chacun de ces réseaux et non comme un de leurs terminaux. Ces trois conditions sont-elles remplies ? Rappelons la première condition. Que l'établissement soit de plein exercice : une entité reconnue et protégée, dotée de l'ensemble des compétences indispensables à ses missions. Affirmés dans les textes comme étant des "établissements publics", le collège, le lycée, comme l'université, ont théoriquement la capacité juridique de prendre des décisions et d'en assurer l'application, d'agir, mais seulement, et c'est logique, dans le cadre de leurs compétences.

Pour une réunification

C'est là que le bât blesse, car ce cadre de compétences n'a jamais été pensé en termes de contenu positif et cohérent. Il ne résulte que d'un processus historique, long, chaotique et inachevé, de transferts de compétences d'un centre de décision vu comme supérieur et omnipotent (l'État) vers un centre de décision considéré comme inférieur et de capacité mineure (en l'occurrence l'établissement autonome, national ou local selon son rattachement administratif à l'État ou à une collectivité locale). Ces transferts sont perçus comme des concessions et donc définis par leurs limitations et, plus insidieusement encore, par des "partages", qui laissent l'État et l'établissement présents dans le même champ, avec ce que cela implique inéluctablement de dysfonctionnements, par enchevêtrements ou dénis de compétences. Un rapide coup d'oeil sur les activités au coeur du collège ou du lycée montre combien, sur celles-ci, l'établissement public proprement dit a peu de prise. Lapalissade, bonne cependant à rappeler : ne sont pas inscrites dans les compétences de l'établissement public d'enseignement celles qu'a conservées l'État. Par État, il faut entendre la hiérarchie de ses fonctionnaires, de l'administration centrale jusqu'à tous les personnels qui y exercent, enseignants et non-enseignants, en passant par le chef d'établissement, l'inspecteur d'académie et le recteur. Or ces compétences "retenues" ne sont pas des moindres : l'accueil des élèves dans un bassin de recrutement déterminé, le déroulement des enseignements, les contrôles des connaissances et des aptitudes des élèves, leur orientation, l'ordre et la sécurité, l'application des règles disciplinaires, l'autorité sur l'ensemble des personnels, toutes compétences dont les modalités pratiques de mise en oeuvre, pourtant, gagneraient à être locales. Restent donc, non négligeables mais à la marge (osons avancer : pour environ 10 % du tout), quelques compétences confiées à l'établissement public, afin de remplir une mission spécifique d'adaptation au terrain pour la réussite de ses élèves, hic et nunc, au sein de l'appareil éducatif national, résumées dans le concept de projet d'établissement, avec un objectif de performance propre. Voilà donc identifié un premier volet manquant bien que déterminant pour que l'établissement puisse, en tant que tel, répondre à la totalité des missions qu'on lui impute. Le fait que le fonctionnaire qui est à sa tête soit simultanément l'autorité hiérarchique locale de l'État ne change rien au constat : on ne saurait faire la confusion entre la personne morale et ce fonctionnaire, même si c'est bien de l'ensemble scolaire que celui-ci doit rendre compte à sa hiérarchie. Dans l'accomplissement de sa mission spécifique, mais encore marginale, d'adaptation au terrain, c'est-à-dire d'innovation par rapport à la norme, l'établissement public d'enseignement, autrement dit la communauté éducative, n'a même pas les compétences pour s'engager collégialement, c'est-à-dire obtenir un engagement réel de l'ensemble de ses membres sur un projet global et sa réalisation. En effet, s'agissant de l'exercice des fonctions primordiales d'enseignement, il est dépourvu de toute compétence, celle-ci étant demeurée dans le domaine de l'État. La toute récente construction procédurale, qui fait préciser les missions du chef d'établissement par une lettre émanant de son autorité supérieure, pose plusieurs questions. D'abord celle de savoir ce que cette lettre, imaginée dans une démarche de pure gestion du corps des personnels de direction pour remédier aux difficultés de leur notation et de leur évaluation, peut ajouter ou retrancher à ses obligations et pouvoirs légaux, qui ne sont évidemment pas "négociables" au cours du "dialogue" prévu dans son élaboration. Ensuite, celle de savoir si les missions ainsi personnalisées doivent être conformes au projet délibéré et arrêté par l'établissement, dans l'exercice de son autonomie, ou si, à l'inverse, ledit projet doit se conformer aux missions imparties au fonctionnaire de l'État affecté à sa tête. Il serait regrettable que la communauté éducative que l'on cherche depuis un tiers de siècle à impliquer et responsabiliser dans la poursuite de la réussite scolaire locale soit ainsi désaisie. Cette construction procédurale conduit à se demander ce qu'il va rester du champ d'autonomie du collège ou du lycée inscrit dans la loi, et déjà trop étroit. Première conclusion : la condition de la pleine responsabilité de l'établissement réside dans la réunification du collège ou du lycée et l'homogénéisation en son sein du bloc de ses compétences de toutes natures, pédagogiques et éducatives notamment, dépendant par conséquent d'une renonciation de l'État à exercer directement ces compétences, exceptées celles, normatives, de contrôle et d'évaluation.

Constitution des équipes

Plus encore que ces défauts de compétences de l'établissement à l'égard de ses missions essentielles d'enseignement et de tout ce qui y est lié, il faut souligner l'absence de relations fonctionnelles entre l'exigence de mise en oeuvre de ces missions et les ressources humaines qui y sont affectées, c'est-à-dire l'absence de compétences de l'établissement relatives à la constitution, à la motivation et à l'adéquation des équipes enseignantes, éducatives et administratives. Sujet tabou s'il en est. Mais, laissant de côté les polémiques, acceptons de reconnaître qu'il s'agit d'un vrai problème. Marqué par toute une histoire qui fonde les résistances à la décentralisation, il est aujourd'hui traité en termes de simple répartition (nationale, même si elle est déconcentrée, paramétrique et donc informatisée) - entre 7 500 collèges et lycées publics. Il s'agit d'une répartition de moyens, d'une part pour les enseignements, formulés en dotations d'heures d'enseignement en présence des élèves, très majoritairement traduites en emplois ou postes à pourvoir et, pour les non-enseignants, directement en postes. Il s'agit ensuite d'une répartition de personnels affectés à ces postes, sur leur demande mais pour l'essentiel par l'ordinateur. Si, dans l'attribution des moyens, il est, certes, un peu tenu compte de la spécificité de chaque établissement au-delà des effectifs à accueillir, il n'y a en vérité rien dans la procédure de nomination des personnels qui garantisse leur motivation et leur engagement dans cet établissement tel qu'il est, pas plus que leur adhésion aux travaux à y effectuer en équipe selon un projet particulier, rien, enfin, qui prenne en compte l'adéquation du profil de l'intéressé aux besoins de l'établissement. L'établissement n'est ainsi pas mis en mesure d'assumer, "d'abord" et donc de façon autonome par rapport à la grande administration dont il dépend, les responsabilités qu'on tend à lui imputer. Alors que la nomination "sur profil" s'est imposée pour les établissements dits sensibles, pourquoi ne serait-elle pas reconnue légitime pour les autres, tout aussi dignes d'intérêt ? Toutes ces remarques conduisent à réfléchir à la définition d'une nouvelle fonction publique enseignante (titre V du statut général) qui a été développée dans les précédents numéros d'Éducation & Management, dans les numéros 302 et 309 de La revue administrative et dans le numéro 288 du Monde de l'éducation.

Qu'en est-il de la deuxième condition permettant à l'établissement de s'organiser en fonction de sa dynamique propre ? Actuellement, les structures internes du lycée ou du collège, à la différence de celles des universités, sont étroitement et uniformément définies par une réglementation contraignante. Elles ne tiennent que peu compte de la communauté éducative à laquelle l'établissement scolaire confère un cadre institutionnel, de ses réalités, de ses dimensions et de ses caractéristiques identitaires. Seule, l'élaboration du règlement intérieur de l'établissement lui laisse quelque latitude, par ailleurs très encadrée. Elles tiennent aussi mal compte du degré de sa dynamique propre, traduite dans le contenu de son projet. On comprend dès lors l'intérêt pour le collège ou le lycée d'être régi par des statuts moins contraignants et plus adaptables pour lui permettre de fonctionner efficacement.

Une organisation interne plus libre

Des propositions de modification du dispositif réglementaire relatif aux lycées et collèges ont déjà été formulées en ce sens naguère, partant d'un constat : le statut actuel des collèges et des lycées (décrets modifiés du 30 août 1985 pour les EPLE et du 31 janvier 1986 pour les EPNE) est inadapté, compliqué et de ce fait mal appliqué. Ceci résulte du processus historique d'une lente et hésitante transformation du lycée d'autrefois (entité étatique d'origine napoléonienne ne disposant que depuis le début du XXe siècle de la faible autonomie d'un établissement public à caractère administratif), mais en se contentant de reproduire les statuts successivement élaborés depuis plus de trente ans, c'est-à-dire depuis les débuts de la décentralisation fonctionnelle. Pour ce qui est des structures institutionnelles internes qui lui sont imposées : exécutif, assemblée délibérante et consultative, le modèle en est, sans imagination, celui commun à d'autres catégories de personnes morales : établissements publics à caractère purement administratif de l'État, ou collectivité territoriale sur l'exemple de la commune, ou encore association, dont on voudra bien admettre qu'elles n'ont que peu à voir avec un établissement d'enseignement. Pour ce qui est de la recherche, pertinente en soi, des conditions nécessaires à la cohérence et au dynamisme de l'établissement public autonome par une participation intime de ses forces vives, la réponse reste au niveau primitif des débuts de la décentralisation, laquelle n'organisait encore que la consultation puis la concertation, alors qu'aujourd'hui il est souhaité une réelle participation aux décisions.

Une conception d'ensemble

Le statut actuel n'a d'autre ambition que d'assurer au sein de l'assemblée délibérante une représentation proportionnelle des différentes catégories de personnes intéressées à des titres très divers : personnels, élèves, parents, face à l'équipe de direction et à quelques représentants extérieurs, formule qui se conçoit pour recueillir des avis, mais est moins pertinente s'il s'agit de prendre des responsabilités dans la direction, la gestion, le management du collège ou du lycée. Trois idées directrices sont suggérées : élaborer un statut le plus approprié possible à la spécificité d'un établissement public d'enseignement, s'efforcer de faire simple, rechercher à cet effet le plus d'adaptabilité possible dans le respect de la loi et des principes généraux régissant les établissements publics. Cette démarche contribuerait à l'avènement de l'établissement de plein exercice souhaité. Elle peut conduire aux améliorations proposées dans l'encadré ci-dessous. Certaines d'entre elles (création d'un bureau du conseil d'administration, suppression de la commission permanente) ont été récemment retenues dans leur principe, mais sans être replacées dans une conception d'ensemble. Les diverses améliorations suggérées ne demandent que des modifications mineures des décrets en vigueur, vieux de dix-sept ans. Seule mais importante précaution : organiser au préalable une large concertation pour surmonter les obstacles que susciteront naturellement les conservatismes et les peurs mais qui céderont aux attraits d'un authentique management par la confiance.

Le contrôle de l'état

La troisième condition réserve à l'établissement une place centrale, se situant au sein du service public de l'Éducation nationale et dans le cadre de sa réglementation, mais s'inscrivant aussi localement dans une pluralité de réseaux. Continuer à faire partie du service public de l'Éducation nationale est un impératif constitutionnel, de plus profondément consensuel dans la collectivité nationale et répondant à une revendication de la communauté éducative elle-même. C'est en effet un acquis de la République et un atout français, gage de cohérence, d'égalité, de solidarité, de laïcité et de respect des droits de chacun. L'établissement public d'enseignement de plein exercice devrait donc rester soumis à la légalité et donc aux contrôles de l'État, à l'exclusion des contrôles d'opportunité qui auraient tôt fait de pervertir la responsabilisation recherchée. Il devrait aussi pratiquer un nouveau management public, fondé sur la confiance collective et bénéficiant d'évaluations internes et externes comme outils de pilotage. Il n'y a aucune contradiction entre l'exigence constitutionnelle ainsi formulée : "L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État" (Art. L. 141-1 du Code de l'éducation citant le Préambule de la Constitution) et les propositions de décentralisation et d'autonomie des établissements. Il n'a pas été écrit que l'État doive s'acquitter de son obligation lui-même, en dispensant directement les enseignements et en administrant tout de lui-même. C'est d'ailleurs ce qu'il fait déjà, en répartissant les compétences avec les collectivités territoriales. Il s'agit simplement d'aller plus loin dans ces transferts. Serait-il choquant que l'article L. 211-1 du Code de l'éducation dispose : "L'éducation est un service public organisé par l'État. Le service public de l'éducation est confié aux établissements publics d'enseignement du second degré et aux établissements publics d'enseignement supérieur qui l'assurent conformément aux règles qu'il édicte et sous son contrôle, sous réserve des compétences attribuées aux collectivités territoriales"? De plus, les compétences et responsabilités locales devraient inciter l'établissement à coopérer avec d'autres personnes morales et s'inscrire localement dans une pluralité de réseaux, chacun traduisant des rattachements et des appuis, non plus des dépendances. L'important serait que l'établissement soit désormais reconnu et perçu comme centre de chacun de ces réseaux et non comme un de leurs terminaux. Une innovation résiderait dans l'élaboration de bassins de recrutement des élèves ou des étudiants, sous la seule contrainte pour le réseau local d'établissements d'avoir à les accueillir tous. Les limites des bassins, la vocation de chacun des établissements inclus, leurs objectifs pédagogiques et éducatifs communs et particuliers, la durée des engagements pris seraient régis par convention entre tous ces établissements et les autres partenaires intéressés. Elle doit progresser, cette idée-force, qui veut que le renouveau de l'éducation passe essentiellement par la confiance collective et la responsabilisation collégiale. Dans la vie publique française, une telle orientation risque pourtant de déclencher des peurs ou de générer des réactions épidermiques empêchant une analyse sereine.?Un nouveau statut de la fonction enseignante bouleverserait-il à ce point la vie des intéressés ? En réalité, il entraînerait une revalorisation réelle de la condition des enseignants, ne remettrait en cause ni les statuts des corps actuels ni la situation des personnes, car il ne s'appliquerait qu'aux nouveaux recrutés, sauf option contraire des personnels en fonction, et par étapes expérimentales tenant compte des aptitudes et des attitudes différentes des établissements. Les risques d'affectations arbitraires ou "à la tête du client" ou d'abus de petits chefs seraient combattus par des procédures démocratiques prenant mieux en considération la personnalité de chacun et substituant au traitement par ordinateur des entretiens et concertations de caractère collégial. Qui mieux que chaque communauté éducative, constituée en établissement de plein exercice et responsable, conforté par la garantie et l'appui de l'État, pourrait défendre l'indépendance et la qualité du service public local de l'enseignement ?

Propositions politiques

Aussi bien, toute une série de réflexions sont développées aujourd'hui dans ce sens, depuis la démarche de Michel Rocard dans son discours de Limoges au début des années quatre-vingt dix jusqu'à celle de Claude Allègre qui déclare dans Le Monde du 6 février 1998 : "Si nous assumons la responsabilité des réformes, nous devons fonder notre action sur la responsabilisation des acteurs et la déconcentration des décisions. Cela veut dire gouverner au plus près des individus, pour qu'ils ne se sentent pas broyés ou fondus dans l'anonymat administratif, laissant gérer leur avenir par une machine sans visage [...] Nous voulons nous appuyer sur la qualité et l'initiative des enseignants, il faut donc leur redonner confiance dans leur mission." Le 16 février 2001, Le Figaro publie un article de M. René Rémond, de l'Académie française, président de la Fondation des sciences politiques, où l'on peut lire : "La déconcentration est largement faite. Ce qu'on ne fait pas, c'est de donner de l'autonomie aux établissements. Toutes proportions gardées, il faudrait pour les établissements, notamment ceux du second degré, s'inspirer de ce qui a été fait pour les universités à partir de 68. C'est-à-dire créer des établissements qui soient autonomes - parce que ce n'est que localement qu'il est possible de répondre à des situations complexes." Dans une communication à l'Académie des sciences morales et politiques, Jean-Pierre Boisivon, professeur émérite à Paris II-Panthéon, déclare : "Le premier champ d'action est celui de la gestion des établissements considérés comme des unités de production. C'est à ce niveau que l'on peut répondre par la diversité et la créativité à l'extraordinaire hétérogénéité et à l'extrême complexité des situations pédagogiques concrètes. Or la diversité et la créativité ne se gèrent pas du centre mais de la périphérie." Le 6 septembre 2001, c'est le quotidien Le Monde qui titre un article de Jean-Pierre Dudezert et Hervé Morin "Pour libérer les enseignants, une quatrième fonction publique". L'idée chemine. Elle est très présente d'ailleurs dans les réflexions actuelles sur les établissements d'enseignement supérieur. Dans "La Lettre de l'éducation" du journal Le Monde, du 29 janvier 2001, le premier vice-président de la conférence des présidents d'université, M. Bernard Belloc, se livrait à une interrogation : "Vers une fonction publique universitaire ?" Et en juin 2001, le rapport de la commission animée par M. Éric Espéret, chargée de proposer une "Nouvelle définition des tâches des enseignants et des enseignants-chercheurs dans l'enseignement supérieur français", évoquait deux catégories de scénarios : "ceux qui reposent sur des aménagements (toilettage) des textes en vigueur", et "ceux qui proposent de repenser globalement les modalités de délégation d'emplois, de gestion de ces moyens délégués, en accordant une autonomie plus radicale aux établissements". À propos du second scénario, la commission relève : "À l'instar d'autres pays européens, il pourrait être envisagé une autre approche, laissant aux établissements une plus grande autonomie dans l'organisation de ces missions : leur attribuer des moyens globaux, y compris des moyens en personnel, sous la forme d'une masse indiciaire par exemple ; leur laisser la liberté, à l'intérieur de cette masse indiciaire, d'adapter la structure des emplois à l'évolution des missions remplies ; d'effectuer les recrutements dès qu'une possibilité de poste est offerte ; et de définir, par des contrats individuels, les charges de chacun pour une ou plusieurs années, charges qui alors ne se référeraient plus à une norme nationale." Même si cette commission n'a pas examiné plus avant les aspects concrets de cette stratégie, soulignons son caractère novateur. L'établissement d'abord : une chimère ? une utopie ? Pourquoi pas une entreprise éminemment managériale ?

Education & management, n°23, page 42 (06/2002)

Education & Management - L'établissement, d'abord qu'il soit !