Dossier : L'établissement d'abord

La régulation de proximité

Yves Dutercq, Maître de conférences à l'INRP

Entre les missions de représentant de l'État, les préoccupations strictement internes et la valorisation de l'établissement chez les partenaires extérieures, le coeur des directeurs balance, même si, dans les trois cas, il soit toujours question de la "chose publique".

Le processus politique de décentralisation éducative s'est accompagné en France d'un processus administratif parallèle de déconcentration. Cette concomitance qui, d'un certain point de vue, paraît logique et apte à favoriser une bonne coordination au niveau territorial, avait aussi pour objectif de limiter ou de contrôler les effets de la décentralisation. Ce processus de "déconcentralisation" fixe les bornes de l'autonomie des établissements en proposant, depuis le milieu des années quatre-vingt, un modèle de gestion original, mais très composite, aux établissements secondaires, sous le statut d'établissement public local d'enseignement (EPLE). Ce modèle se caractérise notamment dans les faits par la mise en oeuvre progressive d'une nouvelle forme de régulation de l'action éducative locale, que je propose de qualifier de "régulation de proximité".

La posture du médiateur

La régulation de proximité, opérée par des fonctionnaires d'État (inspecteurs et directeurs d'établissement), prend volontiers une forme douce, à référence managériale, qui s'apparente à la "médiation", telle que Luc Boltanski et Ève Chiapello la décrivent dans leur ouvrage sur les nouvelles formes du libéralisme1. Un des meilleurs analystes des politiques publiques, Pierre Muller, insiste justement sur le fait que la position de médiateur est à la base d'une nouvelle conception de l'action publique mais il ne considère comme médiateur que cette élite professionnelle, administrative ou politique qui participe à l'élaboration au plus haut niveau d'un référentiel ouvert ou multisectoriel2, alors que je crois possible d'étendre le champ du concept en évoquant les tâches de "médiation" que remplissent, à l'échelle locale, les responsables de l'encadrement de l'action publique. On peut en effet constater que de nombreux chefs d'établissement ont choisi cette posture, aujourd'hui fortement valorisée par leurs supérieurs et par leurs partenaires locaux3. Le chef d'établissement français intervient à plusieurs niveaux de responsabilité, dans la mesure où il est à l'articulation de plusieurs mondes qui, en tout cas au niveau local, ne sont que faiblement connectés entre eux : il tire sa légitimité institutionnelle de sa position de représentant de l'État mais sa crédibilité et son pouvoir local résultent de sa capacité à établir des connexions entre sphères (économique, politique, etc.). Pour cela, sa tâche première est de faire tenir son établissement qui est son premier soutien par ailleurs. C'est ainsi qu'il fait le lien entre les mondes dans lesquels il navigue. Il n'y a pas de rôle interne ni de rôle externe mais un continuum ou une articulation étroite que certains directeurs assument fortement et d'autres moins, à la mesure de choix qui dépendent autant de leur vision de la fonction de chef d'établissement que des contraintes circonstancielles. Il y a diverses postures possibles face à la montée des politiques territoriales d'éducation, face à la nécessité de gérer et d'assembler les ressources internes à l'établissement et celles qui proviennent de sources externes (ou partiellement externes). De la même façon, il y a divers positionnements possibles entre la volonté affichée de proximité, que réclameraient personnels et élèves, et la recherche de prise de distance, qui serait nécessaire à la reconnaissance de l'établissement. Certains, surtout dans les plus gros établissements, résolvent le problème en répartissant les rôles entre membres de l'équipe de direction. D'autres choisissent délibérément de s'investir dans des missions de stricte proximité ou, au contraire, de valorisation de l'établissement à l'extérieur, sans que les caractéristiques et la situation de l'établissement ne soient des éléments forcément déterminants par rapport à ces choix différents.

Des exigences contradictoires

Le chef d'établissement transporte souvent avec lui, d'établissement en établissement, un projet, en l'adaptant à la "couleur locale". Le cas du "régulateur de proximité" correspond à une posture différente, qui résulte des contraintes mêmes des nouvelles missions du chef d'établissement : comment peut-il répondre de façon pragmatique aux exigences contradictoires qui lui sont imposées et résoudre en particulier la tension entre son statut de représentant du pouvoir central par délégation (d'où la nécessité de rendre des comptes), sa fonction de directeur d'un établissement (d'où la nécessité de mobiliser ses personnels et pour cela d'entretenir avec eux un lien fort, de manifester une présence), son rôle au sein d'un territoire éducatif (d'où la nécessité de marquer sa place et celle de l'établissement dans des réseaux divers) ? Il s'agit bien encore de sa fonction de chef, ayant à donner une direction, des directives, une orientation, des objectifs à ses personnels, qui soient acceptables par ces derniers, mais qui permettent aussi de répondre à ses autres missions qui supposent de jouer d'autres rôles et de tenir un rang face à d'autres acteurs. L'habileté tient alors au fait de transformer la contrainte en ressource. Le chef d'établissement est conduit sous cet aspect à effectuer au sein de son établissement un travail de régulation qui consiste non pas à imposer des projets mais à s'appuyer sur les opportunités du local : il écoute, collecte ou récupère des informations auprès des enseignants aussi bien que des parents ou des élèves, mais il use aussi pour cela des attaches qu'il entretient dans différents réseaux dans lesquels il inscrit son action et partant son établissement. Il se positionne en "point de passage obligé" (PPO) au sens que donne à cette expression le sociologue Bruno Latour par référence au vocabulaire militaire : les points de passage obligés sont les endroits par lesquels l'ennemi est obligé de passer et sur lesquels il est nécessaire, du point de vue stratégique, de concentrer ses forces pour l'emporter4. Un directeur de collège a créé une boîte à idées et un cahier de doléances à destination des élèves et des parents, qu'il contrôle lui-même. Les messages reçus, parfois désagréables, sont des outils de gestion des récriminations et des indicateurs du climat de l'établissement. Ce sont des médias entre les membres de la communauté et celui qui en a la responsabilité, mais ils tendent aussi à limiter la parole publique. Le chef d'établissement, en ouvrant la porte à leur expression individuelle, répond aux attentes "d'usagers" exprimées par les parents et les élèves, à leur grande satisfaction. Mais il devient aussi médiateur exclusif entre parents et personnels, interdisant de fait aux parents de construire leur propre forme de médiation, notamment par le biais de représentants mandatés. D'une part, ces représentants constatent que le chef d'établissement connaît souvent mieux qu'eux les demandes des parents. D'autre part, les enseignants, tout en saluant les efforts de communication de leur principal lui reprochent de s'appuyer sur les parents pour limiter leurs revendications et faire passer ses vues.

Un point de passage obligé

Le chef d'établissement procède en fait par un système d'alliances successives et isolées : les relations privilégiées construites avec les parents de base lui permettent d'être en position de force pour traiter avec leurs représentants et les relations entretenues régulièrement avec ces derniers lui permettent de tenir face aux enseignants. Il se constitue bien en "point de passage obligé" entre ces différents groupes. Le chef d'établissement "régulateur de proximité" intervient donc rarement en tant qu'initiateur, mais plutôt pour se saisir d'une opportunité ou réorienter un processus que son positionnement "proche" lui permet de déceler tôt.

Inciter et réguler

Un enseignant a un projet innovant et mobilisateur ? Le chef d'établissement s'efforce alors de lui faciliter la tâche, l'encourage, le soutient, valorise son initiative, le responsabilise, cherche à s'appuyer sur lui pour dynamiser l'établissement. C'est bien par une stratégie d'enrôlement qu'il procède, mais cette stratégie est acceptable parce que, familière, elle s'accomplit souplement, "de proche en proche" pour reprendre l'expression de Laurent Thévenot5. C'est une façon de définir le "management participatif" qui fixe au leader deux rôles essentiels : celui d'incitation, par la recherche de la valorisation des initiatives d'où qu'elles viennent, et celui de régulation, par le souci de coordonner et d'assurer leur complémentarité. Proviseurs de lycée et principaux de collège cherchent, en pariant sur le management participatif, à redonner du sens à leur fonction d'animation : "Je ne peux pas concevoir un fonctionnement qui soit autre chose qu'un management participatif. Quand je parle de management participatif, je pense plus particulièrement à l'équipe de collaborateurs, ce qu'on appelle l'équipe de direction. Ceci étant dit, je tiens à ce que souffle dans l'établissement un vent d'autonomie, de liberté, qui puisse permettre aux professeurs et aux autres personnels d'impulser des actions."
"Vous savez, quand on fait une réunion de rentrée, il y a beaucoup d'entreprises qui nous envieraient les quotients intellectuels qui sont là. Moi, je le dis souvent à la rentrée.
230 profs, vous vous rendez compte du capital intellectuel, c'est génial [...]. Certaines idées aboutissent, d'autres pas. C'est un des plaisirs de ce métier que d'avoir des projets en route. [...] Pour celui qui accepte d'entrer en pédagogie et en animation, c'est un métier passionnant."
"Le métier, c'est essayer d'appréhender dans un établissement quels sont les potentiels de telle manière qu'on puisse les laisser se développer."

Ces chefs d'établissement ne sont donc pas des initiateurs de projet mais leur art consiste à "faire faire", avec souplesse, de façon à ce que les gens se sentent engagés dans une démarche. La liberté accordée entre bien dans la logique de l'autonomie, c'est une indépendance concédée et qui entraîne des contreparties, les plus importantes étant dans le temps et l'énergie consacrés effectivement au travail et dans le rapport nouveau établi entre directeur et personnels des établissements. Dans le cas de la régulation de proximité, le contrôle que peut exercer le chef d'établissement est plus diffus et plus pointu que le contrôle de type hiérarchique. Son objectif n'est pas d'imposer un mode de fonctionnement, un projet ou une réforme, mais de faire prendre conscience aux personnels (parfois aux parents d'élèves) de la nécessité de changer et de travailler autrement ou plus exactement de leur faire admettre l'impossibilité de résister au changement.

Impulser le changement

Le chef d'établissement s'appuie sur les uns pour inciter les autres et inversement, que ce soit sur un groupe de professeurs réceptifs ou repérés comme dynamiques pour faire bouger ceux qui y sont moins enclins, que ce soit encore sur les parents d'élèves, ou certains d'entre eux, pour convaincre les professeurs. Il délègue pour responsabiliser, il valorise les plus dévoués des personnels enseignants qu'il place aux postes-clés en usant des prérogatives dont il dispose en la matière. C'est ainsi par exemple qu'il désigne les coordinateurs (les "professeurs principaux" en particulier des classes charnières) et conserve pour les autres, de manière à sauver les apparences, des tâches de coordination de moindre impact sur l'efficacité et, plus généralement, sur la politique de l'établissement. Il donne satisfaction sur des points auxquels les enseignants sont très attachés : leur emploi du temps, la constitution d'équipes pédagogiques fondées sur les liens personnels et professionnels ou encore la spécialisation et, partant, l'équipement adapté des salles de classe attribuées. C'est ce qu'a bien compris ce proviseur d'un lycée de centre-ville : "Je n'ai pas compris tout de suite que les enseignants étaient des gens très attachés à leur liberté et que ce n'est pas en les affrontant qu'on allait réussir mais en leur faisant confiance, en leur facilitant la tâche... puis, finalement, on arrive à les conduire là où l'on voulait aller. Constat : vous demandez à des profs de faire quelque chose en le leur imposant, ils vont dire "moi, j'ai un statut : 18 heures", à l'inverse, ils ont un projet, y compris que vous avez pu leur souffler, sur lequel ils sont engagés, ils feront soixante-dix heures par semaine sans rien demander à personne." La satisfaction des souhaits et des voeux divers de l'enseignant n'est pas gratuite, elle est utilisée par la suite pour obtenir des contreparties, ce qui nécessite aussi de faire savoir et de faire reconnaître les efforts qu'il a consentis. Ce travail de justification doit être public : si des négociations en coulisses peuvent avoir lieu, si un travail préparatoire de gré à gré est nécessaire, l'habileté consiste ensuite à dire ce qui a été fait, à communiquer à tous les résultats et les conditions pour l'obtention des résultats. La transparence et la communication sont les armes les plus efficaces du management éducatif, et à tout moment : "60 %, si ce n'est pas 70 % de nos tâches, sont des tâches de communication", explique un principal. Mais comment qualifier cet effort de communication, de plus en plus développé par les directeurs d'établissement ? Faut-il le considérer comme la pénétration, dans l'univers éducatif français, de l'obligation de redevabilité (ce que les Anglo-saxons appellent accountability et qui est lié à la logique de management), avec tout le jeu que manient à plaisir les cadres éducatifs autour du couple service public / service du public ? En effet, selon l'interprétation que l'on donne à cette nécessité de "rendre des comptes", elle pourra être dirigée en priorité vers la hiérarchie ou vers les membres de la "communauté éducative" ou encore vers l'ensemble des partenaires locaux.

Logique managériale et culture de service public

Il est vrai que le chef d'établissement qui choisit la posture de régulateur de proximité éprouve souvent de grandes difficultés à concilier ses missions de médiation à l'égard de ses partenaires proches et sa fonction originelle de représentation de l'État qui appelle à la fois une prise de distance par rapport au local et un rapport privilégié à la hiérarchie, ce qu'on appelle souvent la "loyauté" du fonctionnaire d'État qui inscrit son action dans une politique nationale : "La politique est définie par l'État, telle que tout le monde puisse se retrouver" affirme cet ex-directeur de lycée, aujourd'hui médiateur académique. D'où aussi des interprétations complexes de la position du directeur d'établissement dans la chaîne hiérarchique, comme celle de ce proviseur : "Je sers le service public, je ne suis pas au service de la hiérarchie du service public. La hiérarchie fonctionnelle est, comme moi, un élément du service public. Ma mission, c'est le service public." L'émergence d'une logique managériale dans l'administration de l'éducation, jusque dans la régulation de l'action au sein des établissements, a pour intérêt de dynamiser le projet de décentralisation, en permettant de dépasser la simple "déconcentration", pour entrer dans un régime de "délégation" et parfois même dans un fonctionnement évoquant la "dévolution"6, comme certaines initiatives de proviseurs de lycée l'attestent quand ils privilégient le rapport direct aux autorités politiques territoriales (conseils généraux ou régionaux) et, plus encore, quand ils jouent sur les rivalités entre tutelles (Éducation nationale et collectivités territoriales) ou quand ils prennent appui sur les représentants de la communauté éducative7. Mais la logique managériale impose aussi aux personnels des établissements des standard auxquels ils ne sont guère habitués : travail d'équipe, ouverture aux partenaires extérieurs8. Ils ne les perçoivent même pas comme des outils de professionnalisation, mais bien plus comme une "instrumentalisation" qui risque de les mettre au seul service d'un projet local et de les placer alors sous un contrôle public étroit, associé à la régulation de proximité, dont le chef d'établissement, à la fois ppo et médiateur local, est le vrai maître.


(1) Boltanski, Luc et Chiapello, Ève, Le nouvel esprit du capitalisme, Gallimard, 1999.

(2) Muller, Pierre, Les politiques publiques, coll. "Que sais-je ?", PUF, (nouvelle édition) 2000.

(3) Je me référerai aux premiers résultats d'une recherche menée depuis deux ans à l'INRP, en coopération avec l'université de Nantes et celle de Reims. Le texte proposé ici reprend largement ma contribution au colloque organisé par le RAPPE, "Changements organisationnels et changements des professions : les établissements scolaires en transformation", université de Louvain-la-Neuve, janvier 2002.

(4) Latour, Bruno, Les microbes, Métailié, 1984.

(5) Thévenot, Laurent, "Faire entendre une voix. Régimes d'engagement dans les mouvements sociaux", Mouvements n° 3, mars-avril, 1999, p. 73-82.

(6) Bray M. "Control of Education. Issues and Tensions in Centralization and Decentralization" in Comparative Education, Armove & Torres. The Dialectic of the Global and the Local, Rowman & Littlefield Pub, Lanham, 1999.

(7) Je renvoie à ce propos aux exemples précis que j'analyse dans Politiques éducatives et évaluation. Querelles de territoires, coll. "Éducation et formation", PUF, 2000 et Comment peut-on administrer l'école ? Pour une approche politique de l'administration de l'éducation, coll. "Éducation et formation", PUF, 2001.

(8) Van Zanten, Agnès, "Les transformations des pratiques et des éthiques professionnelles dans les établissements d'enseignement", in Bourdoncle et Demailly (dir.) Les professions de l'éducation et de la formation, Presses du Septentrion, 1998.

Education & management, n°23, page 26 (06/2002)

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