Magazine

Un EPLE est-il un système complexe ?

Francis Bégyn, Proviseur du lycée Virlogeux, Riom, chargé de mission pour la formation des cadres,
Alain Bouvier, Ancien recteur, membre du Haut Conseil de l'éducation, professeur des universités.

A tout propos, notamment sous l'influence d'Edgar Morin, il est devenu banal de parler de complexité. À tort et à travers. Quel objet social ou organisationnel ne serait pas susceptible d'être qualifié de "complexe"? La complexité devient l'explication des difficultés que rencontrent les systèmes. En particulier lorsqu'il s'agit d'évoquer leur pilotage et leurs évolutions.

Qu'en est-il pour un établissement secondaire, pour un EPLE1, comme l'on dit depuis les lois de décentralisation des années 1980 ? Le chef d'établissement secondaire est-il dans une situation de simple administration d'une entité décentralisée où l'application de normes, de procédures, de directives lui dicterait presque complètement la marche à suivre ? Ou bien a-t-il à apprécier les particularités de son établissement et de son contexte, notamment dans une approche de plus en plus territorialisée de l'action éducative ? Pour aller à la recherche, avec la communauté éducative, de solutions nouvelles à des problèmes parfois anciens ? Par l'élaboration collective d'un projet pouvant permettre, si nécessaire, de contractualiser avec l'État, comme la nouvelle Loi d'orientation le préconise ? Et avec une collectivité territoriale, comme cela se fait déjà dans certaines régions et certains départements ?

Les apports de la théorie des systèmes

La référence à la théorie des systèmes a toute sa pertinence pour analyser l'Éducation nationale (on dit bien : "le système éducatif"), ses multiples entités, leurs relations, leur fonctionnement, leurs résultats. Elle permet de sensibiliser les acteurs aux effets des interactions puisque "tout agit sur tout". Pour aller vite, l'un des apports essentiels de la théorie des systèmes réside dans l'importance première qu'elle accorde aux interactions et à leur régulation. Elle sensibilise à la nécessaire contextualisation de toute action individuelle ou collective. Notamment, elle met l'accent sur l'importance des rapports entre un système et son écosystème (autre apport essentiel de la systémique). On parle à ce sujet de principe de contingence. Sans un travail approfondi autour d'un objet (ici, l'EPLE), cette approche peut rester seulement métaphorique. Il n'est même pas sûr qu'elle puisse permettre d'aller bien au-delà si elle est appliquée superficiellement aux EPLE. Tout dépend de ce que l'on attend d'une approche analytique par rapport aux perspectives descriptives, administratives et normatives, classiques et plus anciennes. En quelque sorte, pour éclairer une réflexion et s'inscrire dans les processus de prise de décision, l'analyse systémique se mérite : c'est "une analyse". Donc toujours à faire et sans cesse à approfondir. Pour qu'elle parle, il faut la conduire à un seuil suffisant et l'instrumenter. Sans oublier que le terrain, comme le champ des décisions possibles, sont à l'Éducation nationale très balisés par des règles formelles, des routines cognitives parfois très ancrées ("le bon" sens), accentuées par le poids des habitudes, les conformismes, les corporatismes surtout. Des marges de manoeuvre existent ; mais sont-elles si larges que cela ? Les zones d'incertitude sont fréquemment étroites et quelquefois même quasi inexistantes... Le terrain est limité dans son action par le rôle propre de l'institution et de sa hiérarchie, qui fixent le cadre trop souvent de manière excessive, disent les chefs d'établissement, bien que l'Inspection générale se plaise à répéter et à écrire que la majorité des EPLE n'utilise pas la totalité de leurs possibilités.

Ajoutons que, outre sa taille exceptionnelle (la moitié de la fonction publique d'État), ce qui distinguerait notre Ministère d'autres secteurs, serait sa faible culture du changement et du management. Ce qui semble souvent se vérifier. Sans oublier toutefois que sur le registre des contraintes (de leur réalité, de leur perception), dans les pires situations, existent des espaces de liberté, d'imagination, d'innovation, de créativité. L'Histoire nous l'enseigne. La sociologie nous le confirme, Michel Crozier notamment. Plus modestement, les différences observables entre les EPLE l'étayent. Le terrain (les EPLE en particulier) existe aussi par les perspectives de comparaisons toujours possibles avec d'autres partageant des expériences et des épreuves similaires. Observons d'emblée que la culture du benchmarking, fondée sur les comparaisons de performances, n'a pratiquement pas pénétré ce domaine en France.

En fait, la situation présente est le prix ou plutôt la rançon d'une autonomie des EPLE qui reste à construire, voire à conquérir, et surtout à assumer dans un environnement qui, lui, est de plus en plus complexe et demandeur de comptes... Autonomie veut dire responsabilité, donc rendu de comptes (les Anglo-Saxons parlent d'accountability). D'où la nécessité pour les EPLE de mettre en place un réel dispositif d'autoévaluation, comme cela se fait déjà dans la majorité des pays européens2. Mais pour mesurer et analyser quoi ? Et pour rendre compte de quoi ? Et à qui ? Par quelles procédures ? La route est certes tracée mais elle est encore longue pour que ce principe d'autonomie et d'autoévaluation, qui n'est d'ailleurs pas partagé par tous les acteurs - et notamment une large partie des enseignants - trouve une forme de concrétisation... Les EPLE sont encouragés en ce sens par l'Inspection générale qui leur préconise de s'engager vers des autoévaluations dont les résultats gagneraient à être publics et mis sur Internet. Considérables changements culturels en perspective !

Pour une autonomie collective

Arrêtons-nous un instant sur l'attitude de la communauté enseignante en France. Elle s'affirme professionnelle, dans un pays où elle ne s'est pas dotée d'un ordre professionnel (peut-être a-t-elle raison, mais le débat n'a pas eu lieu) et où son évaluation externe est très marginale3. Les enseignants tiennent à leur autonomie pédagogique, mais individuelle. Les discours habilement habillés de "républicanisme" protègent, en fait, les pratiques essentiellement libérales des acteurs. Ce qu'ils refusent, c'est l'autonomie collective avec son complément naturel : assumer collectivement les résultats obtenus. Donc avoir, en premier lieu, à rendre compte à leurs collègues de leur établissement, sans parler, bien sûr, des partenaires, des parties prenantes, des usagers, dont les parents d'élèves et les collectivités territoriales. Mais la "blog-évaluation" sauvage, en rapide développement, s'ajoutant au "pilotage à la rumeur" et à la judiciarisation des problèmes (horaires non assurés, préparations des examens, atteintes aux personnes...) les amènera très prochainement et brutalement, à aborder autrement ces questions. Et surtout plus collectivement. Les pressions externes fortes et multiples amèneront les acteurs des établissements scolaires à se souder. Autour d'un projet collectif ? Pourquoi pas ?

Rêvons !

Il y a vingt-cinq ans, la pratique de démarches de projets4 a été proposée aux organisations comme une stratégie managériale en vue de leur permettre d'évoluer positivement dans des environnements de plus en plus turbulents et à la complexité croissante. Cette approche reposait sur l'hypothèse que l'autonomie relative, mais en développement, des entités concernées facilitait, plus ou moins, une telle élaboration et la conduite de démarches collectives. Pour en revenir au sujet principal de cet article, l'établissement secondaire, prenons quelques exemples pour illustrer la relativité de cette autonomie et tirer quelques conséquences sur la nature des EPLE.

==> Les nouvelles modalités d'accès à la hors classe des certifiés introduisent la possibilité de mieux valoriser l'implication (forte ou exceptionnelle) des enseignants dans la vie de l'établissement. Ce point suscite de la part des organisations syndicales des réactions très vives et en grande partie irrationnelles : sur un total de 340 points maximum, 25 points sont réservées au chef d'établissement. C'est peu...

==> Toujours sur ce registre, évoquons un sujet symbolique important pour la communauté éducative et majeur pour le chef d'établissement : la préparation d'une rentrée scolaire. Il faut démythifier sa difficulté technique. Elle pose de difficiles problèmes de management lorsque, sous le poids de la baisse démographique, les dotations conduisent à fermer des sections ou des classes, à ne pas ouvrir certaines options, à voir des personnels contraints de quitter l'établissement ou se partager sur plusieurs établissements, à devoir s'expliquer avec certaines branches professionnelles, etc. Ce travail est relativement cadré (trop peut-être ?) dans la majorité des académies. La mise en oeuvre de la lolf apportera son lot d'évolutions et de nouvelles contraintes.

==> Comment ne pas évoquer également les difficultés rencontrées depuis le début des années 1990 pour faire vivre la démarche de projet. Pour que cette démarche essentielle pour la mobilisation de chacun puisse trouver son sens et donc un réel espace d'action, il nous semble nécessaire d'accorder aux EPLE des marges d'action beaucoup plus larges, d'accepter formellement (enfin) que des établissements soient mobilisés et d'autres moins, d'évaluer l'ensemble du dispositif, d'utiliser les évaluations nombreuses déjà existantes, d'en assumer collectivement les conséquences, d'en tirer les conclusions nécessaires en terme à la fois d'aides à apporter mais aussi d'imaginer des formes de pénalisation pour les moins bons... De ce point de vue, une incitation beaucoup plus volontariste à l'auto-évaluation et à la régulation locale nous semble incontournable en s'appuyant en premier lieu sur les bonnes pratiques et sur un dispositif de formation approprié destiné à l'ensemble des cadres5. La mise en place d'un système d'évaluation des EPLE basé d'abord - voire uniquement - sur une imputabilité des résultats obtenus ne génère pas les mêmes mécanismes régulateurs ni les mêmes acteurs qu'une approche basée sur une amélioration du fonctionnement. Mais rien ne dit que les deux approches soient antagonistes ; on peut les rendre complémentaires.

Pour rester franco-français, il est sur ce point curieux que notre Ministère manifeste autant de lenteur et de difficulté de traduction pour importer au moins dans le second degré la démarche de contractualisation mise en place avec un succès certain dans l'enseignement supérieur depuis maintenant bientôt vingt ans. Mais, de leur côté, les EPLE sont-ils prêts à s'engager dans une réelle démarche publique d'autoévaluation et de rendu de comptes aux parties prenantes qui laisserait à l'inspection la pratique du contrôle des contrôles, comme le suggèrent les Inspections générales6 ? Sur un autre plan, la logique de service public n'a-t-elle pas été confondue trop longtemps avec celle de la centralisation, de l'uniformité, pour ne pas dire de la standardisation ?

Devenir responsable

Ces propos peuvent apparaître à beaucoup par trop libéraux ou iconoclastes ; certains n'y verront qu'une incarnation du nouveau management public et ne manqueront pas de dénoncer les risques de différenciation, voire de morcellement et d'éclatement du dispositif global, l'inféodation à une logique implacable du pilotage par les résultats, qui s'oriente maintenant vers un pilotage par les performances... En témoigne sur ce registre la circulaire de préparation de la rentrée 2005 qui évoque dans sa dernière partie la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finance (LOLF) au 1er janvier 2006. La pratique du dialogue de gestion, la nécessité de rendre le meilleur service au meilleur coût, celles d'adapter en permanence le service public à son environnement et de rendre compte de l'utilisation effective des moyens mis à disposition comme de l'efficacité des actions entreprises sont avancées et présentées comme une déclinaison du principe de responsabilité et de transparence à l'égard des usagers.

Cette déclinaison n'a pourtant rien de mécanique7 tant l'histoire pèse sur notre système éducatif : comment être réellement responsable alors que des décennies de fonctionnement ont habitué chacun à attendre que le niveau supérieur prenne les décisions à sa place ? Pour mieux s'en plaindre après comme nous l'enseigne quotidiennement la vie des académies et celle des EPLE. Peut-on simplement être responsable à la tête d'un établissement secondaire alors que l'on a, en France, le choix ni des programmes, ni des horaires, ni des personnels (en dehors de quelques assistants d'éducation), ni des élèves et que l'essentiel des paramètres de gestion restent surdéterminés par la dynamique globale du système qui relève d'autres logiques que celles de l'espace local dans lequel s'inscrit l'EPLE ? En définitive, la bonne mise en oeuvre d'une réforme aussi complexe - dont le déploiement s'effectuera nécessairement sur plusieurs années - suppose à la fois l'émergence d'un climat de confiance et le passage d'une gestion contrôlée a priori à une gestion responsabilisante, c'est-à-dire dont les résultats sont mesurés et évalués a posteriori, rendus publics et, si nécessaire, sanctionnés de manière transparente, avec de fortes garanties de rigueur (méthodologique et éthique). Elle suppose enfin la mise en place d'un dispositif de formation - garant de l'émergence d'une culture commune de l'ensemble des cadres - si l'on ne veut pas la réduire à ses aspects les plus techniques et si l'on veut éviter la constitution de nouveaux territoires réservés à quelques spécialistes, en premier lieu les responsables des Divisions des affaires financières. Très efficace à court terme, probablement contre productif au-delà.

Vaste chantier dont seules les premières pierres ont été posées8 alors que les fondations (les conditions de sa bonne éclosion) apparaissent encore bien incertaines. Les nombreuses difficultés rencontrées dans la mise en place du nouveau dispositif d'évaluation des personnels ATOS en sont une bonne illustration : alors que l'ancien système de notation concentrait sur lui beaucoup de critiques (poids excessif accordé à l'ancienneté, insuffisante capacité à reconnaître pleinement le mérite...), le passage d'un mode de management essentiellement directif à un mode plus participatif (fixation partagée d'objectifs de progrès et/ou de résultat, mesure concertée de leur atteinte, mise en place des conditions de réussite...) ne va pas de soi. Il se heurte à bien des résistances dont beaucoup proviennent des évaluateurs eux-mêmes, insuffisamment préparés et formés face à ce changement, voire peu convaincus de son ardente nécessité. Et qui peut aussi demander transparence et courage. Comme chaque fois qu'une organisation tente d'accroître ce qui relève du participatif, de pratiquer ce que les Anglo-Saxons appellent l'empowerment.

On pourrait pareillement s'étonner de la lenteur manifeste de la refondation des missions des corps d'inspection (celles des Inspections générales comme celle de l'Inspection territoriale) qui restent aujourd'hui à la croisée des chemins entre contrôle et conseil, évaluation externe et régulation, expertise et animation9.

La territorialisation

La place accordée aux élus locaux en constitue un dernier exemple : dans une approche territorialisée des questions d'éducation et sous le simple effet des premières applications des nouvelles lois de décentralisation, comment leur demander de se limiter à un rôle de pourvoyeurs de fonds sans droit de regard réel sur le registre pédagogique et sur l'évaluation des résultats ? Comment enfin ne pas les associer plus étroitement à une démarche de contractualisation - déjà expérimentée dans plusieurs académies10 - qui prenne en charge les questions liées aux partenariats de toutes sortes, à la formation continue en direction des entreprises, la validation des acquis et la formation tout au long de la vie, les bassins de formation comme les liens avec l'enseignement supérieur... La territorialisation des politiques éducatives introduit dans le dispositif global une complexité croissante des situations et donc de l'ensemble. Déconcentration et décentralisation bousculent les routines cognitives en place et conduisent à une diversification de l'action publique et de ses parties prenantes, transformant peu à peu les tâches des cadres de l'éducation, en exigeant d'eux plus de capacités d'initiative, de négociation et d'évaluation. Les cadres se doivent de réguler une gouvernance locale11 où les intérêts de tous les partenaires - aujourd'hui très divers - doivent être pris en compte. En même temps, ils ont à maintenir une conception de l'intérêt général qui dépasse les enjeux locaux et préserve le service public national.

Il leur faut pour cela acquérir les compétences politiques et stratégiques leur permettant de construire des partenariats en lien, par exemple, avec le renforcement régional de l'articulation entre formation, éducation et emploi ; ou encore, le développement d'organisations des territoires liant préoccupations administratives et économiques, ou encore éducation et santé. De même, la question du traitement des problèmes sociaux a multiplié les relations entre établissements d'enseignement, associations, autres services de l'action publique (police, justice, santé, culture) et collectivités locales, au point même de faire souvent des EPLE les lieux de coordination des actions de prévention et de sécurité, au plus près de la politique de la ville, de l'agglomération ou de la communauté de communes.

Il reste que certaines opérations au sein d'un EPLE se révèlent réellement difficiles, la première d'entre elles étant de faire comprendre que l'École est une institution, et qu'elle a ses règles du vivre ensemble qu'il est dans l'intérêt de chacun de les respecter...

La montée de l'individualisme, la perte des repères essentiels constituent de redoutables challenges. Également se rencontrent des situations très délicates à gérer, spécifiques au système, liées par exemple à des divergences d'appréciation entre la qualité professionnelle reconnue à tel ou tel enseignant par l'Inspecteur de la discipline et l'appréciation du chef d'établissement, responsable de proximité : dans la mesure où il a peu la main sur l'évolution de carrière, dans la mesure également où il n'a pas toute la légitimité nécessaire, force est alors pour ce dernier d'apprendre l'art du compromis et donc céder un peu, si ce n'est sur l'essentiel... Seul un travail en réseaux (internes et externes) permettra d'y faire face : travail en réseau d'abord des acteurs de l'École (nous avons sur ce point des marges de progrès considérables) ; mais aussi travail en réseau avec de nombreux partenaires... Travailler en réseau, cela s'acquière, comme peut s'apprendre (mais n'est-ce pas cela que l'on appelle l'expérience ?) un certain art de la relativisation de son propre point de vue, sans céder pour autant à toute forme de relativisme12. Le travail en réseau repose sur un principe de volonté de coopérer et d'engagement dans une démarche d'innovation et de promotion d'une régulation actualisée des pratiques professionnelles des uns et des autres, de consolidation des formes d'apprentissage professionnel et de mise en projet.

Or, on le sait depuis longtemps pour les organisations en général, même s'il est affirmé fortement, le travail en réseaux se heurte à de multiples résistances et de nombreux corporatismes. Malgré les possibilités nouvelles, phénoménales et sans précédent, dont on dispose aujourd'hui, les résistances au travail coopératif sont considérables à l'Éducation nationale et relativement peu étudiées. Même s'il existe déjà un certain nombre d'EPLE qui ont pris quelques longueurs d'avance par rapport au peloton sur ce registre. Et si l'on trouve d'autres pratiques dans d'autres pays. En résumé et pour conclure, il y a de la complexité dans le système éducatif et son aménagement territorial, dès lors que l'on veut passer de la gestion au management. Elle imprègne les EPLE de manière croissante. Souvent à leur insu. Avec fréquemment des prises de conscience tardives et différées. À l'image du système éducatif global qui évolue, certes, mais lentement et moins vite que le système social qui l'englobe. L'utilisation pédagogique des tice le prouve tristement tous les jours.

Les difficultés que les établissements scolaires rencontrent au quotidien tiennent en partie, en France, à l'inadaptation de leur structure, compromis bâtard entre un service déconcentré de l'État (le chef d'établissement représente l'État dans son établissement) et un établissement public plus autonome. Sur-administrés mais sous-encadrés, comme le rappelle justement Christian Forestier13 et comme l'ont montré les travaux de Robert Ballion14, les EPLE éprouvent de réelles difficultés à instrumenter leur espace d'autonomie. Les instruments de ce dernier restent largement à construire : les débats - et les obstacles - suscités par l'éventualité de la création d'un conseil pédagogique en constituent d'excellents analyseurs.


(1) Cette question a émergé lors d'une discussion entre Bernard Dizambourg, directeur de l'ESEN, et l'un des auteurs de cet article.

(2) Voir le site : www.eurydic.org

(3) Bouvier A., Sur l'évaluation des enseignants en France, Actes d'un colloque de l'ACFAS à Chicoutimi, (à paraître).

(4) Bouvier A., Management et projet des établissements secondaires, Hachette Éducation, 1994.

(5) Au delà des seuls personnels d'encadrement - personnels de direction, corps d'inspection, CASU - nous nous en tenons à une définition plus fonctionnelle en considérant comme cadre toute personne qui exerce des responsabilités hiérarchiques ou fonctionnelles sur d'autres acteurs : gestionnaires dans les EPLE, chefs de services du rectorat et des inspections académiques, chefs de travaux, médecins et infirmières, CPE, directeurs de CIO, directeurs d'école élémentaire, conseillers en formation continue, documentalistes...

(6) L'évaluation des collèges et des lycées en France : bilan critique et perspectives en 2004. Rapport du groupe thématique "Évaluation" de l'Inspection générale rédigé par Jean Étienne et Roger-François Gauthier, juillet 2004.

(7) Voir à ce sujet l'interview de Bernard Toulemonde dansÉduc Info (28 avril 2005).

(8) L'expérimentation de la loi organique relative aux loisde finances dans les académies de Bordeaux et Rennes. Rapport des deux Inspections générales, rédigé par Bernard Simler, Philippe Dubreuil, Pierre Renaudineau, Philippe Forstmann, avril 2005.

(9) Voir le n° 108 de la Revue de l'AFAE, entièrement consacré à l'inspection.

(10) "La contractualisation", (2004) : Revue de l'AFAE n° 4.

(11) Dutercq (Y.), Politiques éducatives et évaluation. Querelles de territoires, PUF, 2000.

(12) Derouet (J.-L.), École et justice. De l'égalité des chances aux compromis locaux ?, Métailié, 1992.

(13) Membre du Haut Conseil de l'éducation.

(14) Ballion (R.), Le lycée, une cité à construire, Hachette, 1993.

Education & management, n°32, page 60 (11/2006)

Education & Management - Un EPLE est-il un système complexe ?